چشم انداز اقتصاد ایران در سال ۱۳۸۷ از منظر لایحه بودجه

تا آنجا که به چشم انداز اقتصاد ایران در این سال مربوط می شود عموماً پیش بینی ها ناظر بر این است که ما آهنگ فزایندة رشد اقتصادی نخواهیم داشت و حداکثر رشدی که در سال ۸۶ اتفاق افتاده با تغییرات قهقرایی اندکی در بهترین حالت در سال ۱۳۸۷ هم اتفاق خواهد افتاد عموماً تصور پیش بینی ها بر این است که ما روند پیش روندة رکود تورمی را دنبال خواهیم کرد

تا آنجا که به چشم‌انداز اقتصاد ایران در این سال مربوط می‌شود عموماً پیش‌بینی‌ها ناظر بر این است که ما آهنگ فزایندة‌ رشد اقتصادی نخواهیم داشت و حداکثر رشدی که در سال ۸۶ اتفاق افتاده با تغییرات قهقرایی اندکی در بهترین حالت در سال ۱۳۸۷ هم اتفاق خواهد افتاد. عموماً تصور پیش‌بینی‌ها بر این است که ما روند پیش‌روندة رکود تورمی را دنبال خواهیم کرد. ضمن اینکه به اعتبار شرایط خاص اقتصاد سیاسی ایران در سال ۱۳۸۷ پیش‌بینی‌ها ناظر بر این است که دولت کاهش‌های چشمگیرتری در زمینة تعرفه‌ها اعمال خواهد کرد که این مسئله به نوبة خود می‌تواند ضربه‌های جدید و قابل توجهی به فعالیت‌های تولیدی و نیروی کار شاغل وارد کند.

اینها مواردی است که همه دربارة آن صحبت کرده‌اند. در مورد تحلیل آنچه که به اعتبار رویه‌های انبساطی مالی طی ۳ سالة گذشته اقتصاد ایران در ابعادی فراتر از گذشته با آنها روبروست به نظر می‌رسد ما با سه مسئلة مهم روبرو بودیم که – این سه مسئله که از متن لایحه بودجه دولت استنباط می‌شود – متأسفانه به اندازة اهمیتی که داشته مورد توجه قرار نگرفته است و در ادامه تلاش بر این است که اشاره‌هایی درباره آنها البته بر محور لایحه بودجه تقدیمی دولت داشته باشیم.

● سه مسئله حیاتی برای آینده ایران

۱) تمایل به شخص محوری در تخصیص منابع

یکی از آن مسائل گرایش غیرمتعارف رویکرد شخص‌محور در تنظیم لایحة بودجه است. این مسئله از منظر اقتصاد سیاسی بسیار حائز اهمیت است و امیدوارم دوستان به اندازة اهمیتش به آن توجه کنند. چرا که از جنبه نظری نهادگرایان اهمیت مراجعه به تاریخ را صرفاً از این ناحیه نمی‌دانند که می‌توانیم به تاریخ مراجعه کنیم و درس‌هایی از آن برای آینده بگیریم از نظر آنها اهمیت تاریخ بیشتر از این ناحیه است که در هر دورة تاریخی وقتی انتخاب‌هایی صورت می‌گیرد این انتخاب‌ها گسترة انتخاب‌های آتی جامعه را تحت تأثیر قرار می‌دهد و آنها را محدود می‌کند.

به عبارت دیگر، انتخاب‌های امروزی ما به شدت روی انتخاب‌های آتی تأثیر می‌گذارد و از این زاویه نهادگراها معتقدند از هیچ پدیدة‌تاریخی مهمی سهل‌انگارانه عبور نکنیم. براساس آنچه در لایحة بودجه ۱۳۸۷ توسط دولت ارائه شده تقریباً ۴۵ درصد کل منابع بودجة عمومی کشور در اختیار جناب رئیس جمهور، معاونان برنامه‌ریزی و علمی فناوری ایشان و تعداد اندکی از وزرا قرار گرفته بود این یک مسئله تاریخی بسیار مهم است. دوستان می‌دانند مجلس در این مورد تعدیل‌های جدی اعمال کرد و این نسبت را تا حدود زیادی تغییر داد. اما از آنجا که لایحة بودجة کشور بیش از هر چیز از این زاویه حائز اهمیت است که بیان‌کنندة نسبتاً شفاف تمایلات دولت می‌باشد و طبیعتاً دولت تا آنجا که امکان دارد تلاش می‌کند که این تمایلات را با ظرفیت‌هایی که به لحاظ قانونی در اختیار دارد به اجرا درآورد. نفس به وجود آمدن چنین تمایلی برای تمرکز تصمیم‌گیری‌ها و تخصیص منابع حائز اهمیت است و قطعاً آثار مهمی برای آینده کشور دارد.

براساس مفاد لایحة بودجه ۸۷ نهاد ریاست جمهوری به تنهایی ۶ درصد از کل منابع بودجة عمومی، معاونت برنامه‌ریزی ۴ درصد، معاونت علمی و فناوری ۷ درصد و در مجموع ۱۷ درصد از کل منابع بودجة عمومی به طور مستقیم قابل تصمیم‌گیری توسط این سه فرد است و از آنجا که سهم ردیف‌های متفرقه اعم از هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هم به طور متوسط حدود ۲۸ درصد بوده در مجموع امکان تصمیم‌گیری در گستره‌ای محدود توسط اشخاص دربارة ۴۵ درصد از کل منابع بودجة عمومی پیش‌بینی شده بود. ضمن آن که تجمیع ردیف‌ها ذیل ۳۹ ردیف نیز در راستای همین رویکرد قابل تحلیل است.

یک وجه دیگر اهمیت این مسئله علی‌رغم تغییراتی که مجلس محترم در مورد آن صورت داده این است که به واسطة ضعف نسبی نهادهای نظارتی در ایران معمولاً دولت نسبت به هر قوة دیگری توانایی بیشتری برای پیشبرد تمایلات خود دارد.

۲) روند افول قدرت اجرایی دولت

نکتة دومی که به نظر من مسئله‌ای حیاتی بود و متأسفانه آن هم به اندازة اهمیتی که داشت مورد توجه قرار نگرفت، روند بسیار نگران‌کنندة افت توانایی‌های اجرایی کشور در طی سه سالة گذشته است. اهمیت این مسئله از این ناحیه است که این سه سال دورانی است که از نظر وضعیت درآمدی اقتصاد ایران بی‌سابقه‌ترین و شکوفا‌ترین شرایط تاریخی خود را تجربه کرده یعنی این افت توان اجرایی در شرایطی اتفاق افتاده که هیچ تنگنای ریالی و ارزی فراروی دولت نبوده و واکاوی این مسئله مهم است به خصوص با توجه به این جنبه از نظر کارشناسان که در شرایط بیماری هلندی اتخاذ رویه سیاست انبساط مالی، انگیزه‌های کارایی و بهره‌وری را به شدت کاهش داده و تمایلات رانت‌جویانه را به جای آن می‌نشاند.

برای نشان دادن روند نگران‌کنندة کاهش توانائی اجرایی ملی شاخصی که در نظر گرفته‌ام روند انجام پروژه‌های عمرانی ملی است. دوستان می‌دانند که دولت در اولین لایحة بودجه‌ای که در ماه‌های پایانی سال ۸۴ تقدیم مجلس کرد با چالشی جدی روبرو شد، براساس این تصور نادرست که هر کمبودی با تزریق ارز و ریال قابل برطرف شدن است دولت منابع مالی سنگینی دولت تقاضا کرده بود که مجلس نسبت به آن موضع منفی گرفت که این منشأ مجادلاتی شد و در چارچوب این مجادله‌ها رئیس‌جمهور محترم نامه‌ای تاریخی به مجلس فرستادند که در آن ادعا کرده بودند اگر منابع مالی و ارزی مورد تقاضای دولت تأمین شود دولت تعهد می‌کند که کل پروژه‌های معوقة عمرانی را در همین دورة ریاست جمهوری به پایان رساند.

البته در همان زمان به سهم خود مصاحبه‌ای کردم و گفتم امیدوارم مشاوران محترمی که چنین ادعایی را قابل عمل دانستند ابعاد مسئله را برای رئیس جمهور محترم به خوبی روشن کرده باشند. در آنجا عرض کردم وقتی در سال ۱۳۸۴ ما حدود ۹ هزار پروژة عمرانی ملی معوقه داریم نگاشتن این نامه و به عهده گرفتن چنین مسئولیتی به معنای این است که دولت ادعا کرده تقریباً سالی ۳ هزار پروژه عمرانی را به اتمام رساند. اما آنچه در عمل مشاهده کردیم روندی را نشان می‌دهد که در چارچوب ملاحظات توسعه ملی و صرفنظر از بحث‌های جناحی باید مورد واکاوی جدی قرار گیرد.

براساس مفاد لایحه بودجة تقدیمی دولت برای سال ۱۳۸۵ معلوم شد که با گذشت تنها یک سال از نامه رئیس جمهور محترم از کل پروژه‌های عمرانی ملی که قرار بوده در سال ۱۳۸۴ خاتمه پیدا کند که مجموعاً ۱۲۵ پروژة ملی بوده در سند لایحة‌بودجة ۸۵ برای ۷۳ تا از آنها مجدداً بودجه گذاشته شده بود معنای این اقدام این بود که کل ظرفیت اجرائی کشور برای انجام پروژه‌های ملی در سال ۱۳۸۴، ۵۲ پروژه بوده یعنی نامة رئیس جمهور که انجام سالی ۳ هزار پروژه ملی را تعهد کرده بود در حالی بوده که در سال ۸۴ کل ظرفیت‌مان برای اجرای پروژه‌های ملی ۵۲ تا بوده. در سال ۱۳۸۵ قرار بود که علی‌رغم نامه و تعهد رئیس جمهور تنها ۱۴۹ پروژة ملی خاتمه پیدا کند. اما زمانی که لایحه بودجة ۱۳۸۶ تقدیم مجلس شد، معلوم شد که برای ۱۰۷ پروژه از آن ۱۴۹ پروژه مجدداً برای سال‌های بعد بودجه در نظر گرفته شده معلوم شد که کل توان ملی برای انجام پروژه‌های عمرانی ملی در سال ۱۳۸۵ به ۴۲ پروژه تقلیل پیدا کرده. یعنی در حالی که ما در سال ۸۴، ۵۲ پروژه ملی خاتمه یافته داشتیم در سال ۱۳۸۵ این تعداد به ۴۲ پروژه تقلیل پیدا کرد.

در همین زمان، بحث‌های خیلی گسترده‌ای صورت گرفت که در حالی که ما چنین وضعیتی داریم، چرا باید دولت برای سال ۸۵ دوباره، ۷۷ تا پروژه جدید معرفی کند؟ و چرا دوباره این سنت با یک تفاوت بسیار اندکی نسبت به آنچه که صورت گرفته دوباره در سند لایحه بودجه ۸۶ هم تکرار شده که البته متأسفانه مسموع واقع نشد.

آنچه که مسئله را خیلی مهمتر و شایان توجه‌تر می‌کند، مندرجات لایحه بودجه سال ۸۷ در این زمینه است. براساس مفاد قانون بودجه سال ۱۳۸۶ قرار بود که ۲۰۷ طرح ملی در این سال خاتمه پیدا کند اما در سند لایحه بودجه سال ۸۷ برای ۱۶۹ تا از اینها مجدداً بودجه در نظر گرفته شده برای سال۸۷ و سال‌های بعدی. معنای این مسئله آن است که در سال ۱۳۸۶ کل توان دولت برای انجام طرح‌های ملی معادل ۳۶ پروژه بوده. شما روند را نگاه کنید از ۵۲ پروژه در سال ۸۴ به ۴۲ پروژه در سال ۸۵ و ۳۶ پروژه در سال ۸۶ رسیده است.

علیرغم این واقعیت‌های تلخ باز مشاهده می‌شود متأسفانه در لایحة سال ۸۷ پیش‌بینی شده که ۴۰۶ پروژة جدید هم در سال ۸۷ کلید بخورد. این به این معناست که ما بدون توجه به ظرفیت‌های اجرایی و بدون تحلیل مشخصی از دلایل این افت جدی توان اجرایی کشور در پیشبرد طرح‌های ملی، کشور را در معرض بسیار مسائل پیچیده قرار می‌دهیم. برای اینکه توجه داشته باشید که این مسئله با وجود اینکه از جنبة‌ اقتصادی پیامدهای سنگین دارد اما به پیامدهای اقتصادی منحصر نمی‌شود کافی است به کتاب خاطرات فردوست مراجعه کنید که در آن تصریح می‌کند یکی از مهمترین عوامل مشروعیت‌زدایی از حکومت پهلوی بی‌مبالاتی‌هایی است که در زمینة دا من زدن به پروژه‌های معوقه عمرانی صورت گرفته. مسئله بسیار مهم است و دارای عواقب اقتصاد سیاسی گسترده‌ای می‌تواند باشد.

اگر در برابر نکته‌ای که عرض می‌کنم دولت این واکنش را نشان دهد که این مسئله جدید نیست و در دولت‌های قبلی هم وجود داشته این حرف، حرف متینی است اما سه نکتة خیلی مهم است که دولت محترم باید توجه داشته باشد.

نکته اول اینکه به کرات در جریان مبارزة انتخاباتی رئیس جمهور محترم به جامعة ما وعده داده شد که اشتباهات گذشته متوقف شود بنابراین توجیه تداوم این اشتباهات تحت این اعنوان که در گذشته هم می‌شد به هیچ‌وجه قابل قبول نیست.

نکتة دوم اینکه ابعاد این اشتباهات در شرایط کنونی به هیچ‌وجه قابل مقایسه با دولت‌های قبلی نیست و مسئلة بسیار مهم سوم اینکه به هر حال اگر ما می‌پذیریم که یک عارضه‌ای است که در سطح ملی عوارض بی‌شمار به بار می‌آورد راه نجات کشور تن دادن به استمرار این وضعیت نیست.

۳) اوج‌گیری بی‌ضابطگی‌ها در آستانه انتخابات ریاست جمهوری

نکتة سومی که به نظر من در لایحة بودجه ۸۷ به اندازة اهمیتی که داشت مورد توجه قرار نگرفت این بود که سال ۸۷ سالی است که ایران در معرض مهمترین سیکل سیاسی خود قرار می‌گیرد. دوستان می‌دانند که در ادبیات اقتصاد کلان گفته می‌شود که پدیدة سیکل سیاسی البته با ابعاد محدودتری نسبت به کشورهای توسعه‌نیافته حتی برای اقتصادهای توسعه‌یافته هم موضوعیت دارد و برای آن حتی مبانی نظری هم وجود دارد بنابراین وقتی برای کشورهای پیشرفته صنعتی این مسئله وجود دارد برای یک اقتصاد سیاسی رانتی طبیعی است که پیچیدگی‌های مسئله بیشتر باشد و ضرورت حساس بودن به آن فوق‌العاده افزایش پیدا می‌کند.

برای اینکه دوستان تصوری داشته باشند از این مسئله که اولاً ظواهر بسیار جدی و مهمی از تن در دادن دولت به وضعیت سیکل سیاسی در لایحة بودجه ۸۷ وجود دارد و ثانیاً عمق این مسئله به حدی است که بتوان ادعا کرد ما با وضعیت منحصر به فرد در این زمینه در دنیا روبرو هستیم توجه دوستان را به بعضی نکات مهم این پدیده جلب می‌کنم. دوستان می‌دانند که در شرایط سیکل سیاسی یعنی در آستانة انتخابات دولت‌ها قالب‌های رفتاری استاندارد خود را برای تخصیص منابع، تحت‌الشعاع ملاحظات سیاسی قرار می‌دهند یعنی منطق علمی و کارشناسی در تصمیم‌گیری و تخصیص منابع درآستانة هر انتخابات مهمی تحت‌الشعاع ملاحظات سیاسی قرار می‌گیرد.

برای ملاحظه این‌که در لایحة بودجة ۸۷ با چه ابعاد پیچیده‌ای از این مسئله روبرو هستیم چند رقم قابل توجه را ذکر می‌کنم. اعتبارات فصل یارانه در لایحة بودجة سال ۸۷ نسبت به قانون بودجة سال ۸۶، ۵/۴۵ درصد رشد نشان می‌دهد. اما از آن جالب‌تر این است که اعتبارات فصل کمک‌های بلاعوض در لایحة بودجة سال ۸۷ نسبت به قانون بودجة ۸۶، ۸۰ درصد رشد نشان می‌دهد.

اعتبارات فصل رفاه اجتماعی در لایحة بودجة ۸۷ نسبت به قانون بودجة ۸۷، ۴/۵۲ درصد رشد نشان می‌دهد. وقتی شما این مسئله را در کنار چند نکتة دیگر قرار می‌دهید ابعاد مسئله بهتر باز می‌شود . یکی از آنها مسئلة روند اتکا به نفت در لایحة بودجة سال ۸۷ است که حدود ۳۰ درصد نسبت به سال ۸۶ رشد نشان می‌دهد. دوستان می‌دانند که سال ۸۶ از این نظر و از هیچ نظر سال ایده‌آلی نبود و بنابراین وقتی راجع به رفتار دولت در سال ۸۶ آن همه انتقادهای درست وجود داشت و آثارش در عملکرد متغیرهای کلان آشکار شده این روند جهشی در کنار تحولاتی که در توزیع رانت‌های نفتی توسط دولت مشاهده می‌شود مسئله را قابل تأمل می‌کند.

نکتة دیگری که به نظر می‌رسد در این زمینه ارزش واکاوی جدی دارد این است که معادل ۸/۲۶درصد کل اعتبارات هزینه‌ای بودجة عمومی و معادل ۳۰ درصد کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در زمرة‌ ردیف‌های متفرقه قرار دارند.

دوستان می‌دانند که ردیف‌های متفرقه یعنی ردیف‌هایی که متمرکز است بدون اختصاص به دستگاه اجرایی معین و گاه حتی بدون تعیین محل مصرف در اختیار دولت قرار دارد. معنای این مسئله این است که در شرایطی که ما در معرض سیکل سیاسی قرار داریم به این میزان فرصت و مجال برای اقدامات غیربرنامه‌ای وجود دارد اگر بخواهیم این مسئله را با دقت بیشتری مورد واکاوی قرار دهیم مشخص می‌شود حتی این نسبت‌ها هم بیانگر واقعیت‌های تمایلات دولت برای تن در دادن به اقتضائات سیکل سیاسی براساس بودجة ۸۷ نیست کافی است که از منظر تکنولوژی‌های به کار گرفته شده برای پنهان کردن کسری‌های بودجة واقعی هم نگاهی به لایحة بودجة ۱۳۸۷ داشته باشیم تا بهتر مشخص شود چگونه این اقدامات که می‌تواند با حسن نیت هم باشد کارکردهای فعلی‌اش نه به صلاح دولت فعلی است نه صلاح هر دولتی که بعد از آن سر کار آید.

در ادبیات اقتصاد سیاسی مفهومی مورد استفاده گرفته می‌شود تحت عنوان گروگان‌گیری دولت‌های بعدی یعنی یک دولت وقتی کارهای جدید مافوق توان خود را شروع می‌کند و تعهدات مافوق طاقت اقتصاد ملی را برعهده می گیرد و انتظارات غیرمتعارف خلق می‌کند به همان تعبیری که از دیدگاه نهادگراها مطرح کردم آ‌نچه که هر دولتی در شرایط کنونی انجام می‌دهد گسترة‌ انتخاب‌های دولت‌های بعدی را هم محدود می‌کند و آنها هم ناگزیر هستند که به بخش‌های مهمی از اعمال دولت‌های قبلی تن در دهند و این در کلیت تئوریک با عنوان وابستگی به مسیر طی شده یا قفل‌شدگی به تاریخ آورده می‌شود. از این زاویه ۲ یا ۳ نمونه می‌گویم.

مثلاً فرض کنید براساس مفاد لایحة بودجة ۸۷ پیش‌بینی شده دریافت تسهیلات بانکی و سایر وام‌های داخلی برای شرکت‌های دولتی نسبت به سال ۸۶، ۹/۶۰ درصد رشد داشته باشد. این در حالی است که رشد بازپرداخت تسهیلات اخذ شدة شرکت‌های دولتی نسبت به سال ۸۶، حدود ۱/۲۷ درصد پیش‌بینی شده. این مسئله از زوایای مختلفی می‌تواند مورد بررسی قرار گیرد. یک وجه این است که از این طریق دولت کسری واقعی‌اش را پنهان می‌کند، نیز این مسئله یعنی رشد چشمگیر تسهیلات سهم بخش دولتی در حالی که کل تسهیلات قابل عرضه رشدی معنی‌دار مشاهده نمی‌کند. به معنای فرصت‌های بسیار ناچیزتر برای بخش خصوصی است. یعنی از طریق این الگوی رفتاری گویی دولت یک تصمیم جدی برای از میدان به در کردن هر چه بیشتر بخش خصوصی هم اتخاذ کرده. این مسئله در ذات خود قابل دفاع نیست اما به لحاظ تاریخی در شرایطی انجام می‌گیرد که مثلاً قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به تصویب رسیده. من از آنچه به تصویب رسیده دفاع نمی‌کنم و انتقادات بسیار جدی به آن وارد می‌دانم.

اما به هر حال،‌ علی‌رغم کاستی‌های آنچه تصویب شده این تصمیم یعنی باز کردن میدان برای بخش خصوصی تصمیمی راهبردی در مقیاس ملی بوده که نظام تصمیم‌گیری کشور در بالاترین سطوح در این زمینه مشارکت داشتند.

بنابراین، اینکه ما در مقیاس شعار و مقیاس الزام قانونی یک کارهایی کنیم و در مقیاس عمل شرایط را به سمتی دیگر بکشانیم این هم از هیچ زاویه‌آی به صلاح کشور نمی‌تواند باشد متأسفانه تقریباً دو صفحه کامل من مصداق‌های این کسری‌های پنهان و تکنولوژی‌هایی که برای پنهان کردن کسری واقعی است را تهیه کردم که زمان کافی برای طرح آنها نیست و از آن صرفنظر می‌کنم.

اما به نظر من مهمترین عرصة تن در دادن دولت به قاعده‌ها و الزامات سیکل سیاسی در سال ۸۷ به نحوة‌ تصمیم‌گیری دولت در زمینة تخصیص منابع به امور زیربنایی برمی‌گردد. در این زمینه هم با وجود آ‌نکه تعداد موارد اینگونه در لایحة بودجه زیاد است فقط برای نشان دادن چند نمونه مثال‌هایی را ذکر می‌کنم، در این زمینه من ۱۱ مورد را یادداشت کرده‌ام که چند مورد را به عنوان نمونه می‌خوانم: در حالی که بودجة ایجاد زیربناهای لازم در معادن بزرگ و مناطق معدنی در قانون بودجة سال ۱۳۸۶ معادل ۱۱۰۷ میلیارد ریال بوده بودجة در نظر گرفته شده برای همین مسئله در لایحة بودجه سال ۸۷ به ۱۰ میلیارد ریال رسیده! یعنی از ۱۱۰ میلیارد تومان به یک میلیارد تومان. موضوعش هم زیربنایی و بسیار مهم در توسعة‌دورمدت ملی است.

بودجة ایجاد مناطق ویژة استقرار صنایع مبتنی بر فناوری‌های برتر در جوار قطب‌های علمی – صنعتی کشور در سال ۱۳۸۶ بوده ۱۲۶۲ میلیارد ریال در سال ۸۷ در لایحه شده ۱۰ میلیارد ریال.

دکتر فرشاد مومنی (عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی)

---