چرخی در حلقه باطل توسعه نیافتگی

مروری بر نظام بودجه نویسی در ایران از مورگان شوستر تا ابراهیم عزیزی

مرحوم عظیمی می‌نویسد: فرآیند توسعه‌نیافتگی اقتصاد ایران در شرایط وفور درآمدهای نفتی تشدید می‌شود و در شرایط کمبود درآمد نیز به گونه‌ای دیگر باز هم این وضعیت ایجاد می‌شود/ بودجه‌های سالانه در گرداب نفت گرفتار شده‌اند.

ایلنا: ۲۰سال بعد از ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور استخدامی و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و ۳ سال بعد از این سازمان و ایجاد معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور، دولت در نظر دارد بودجه را در قالب تشکیلات جداگانه ساماندهی کند.

به گزارش ایلنا، پیشنهاد تغییر ساختار بودجه در ایران یکصد سال بعد از اولین بودجه، اگرچه پیشنهادی قابل توجه به نظر می‌رسد اما بررسی این موضوع از جنبه‌های مختلف نشان می‌دهد که این تغییر ساختار تنها جابجایی نام‌هاست و آنچه باید تغییر کند‏، همچنان محل چالش است. بررسی تاریخی در چارچوب اقتصاد سیاسی ایران نشان می‌دهد که همواره در نظام بودجه‌ریزی درآمدها بیش از واقعیت‌ها تخمین زده می‌شود و هزینه‌ها به تبعیت از سطح درآمد نفتی مستقل از نیازها و ظرفیت جذب در نظر گرفته می‌شود.

به همین دلیل کسری بودجه پنهان و آشکار همواره دامنگیر اقتصاد بوده است. روشن‌ترین مثال آن کسری بودجه ۹ هزار و پانصد میلیارد تومانی دولت در سال ۸۸ است که این رقم بدون احتساب ۸ هزار و پانصد میلیارد تومان بودجه هدفمند کردن یارانه‌ها به دست آمد و موجب شد تا دولت دست به اصلاح بودجه بزند. این مثال‌ها در سال‌های گذشته کم نیستند. مشکل تاریخی کسری بودجه اگرچه بارها از سوی کارشناسان اقتصادی مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته و راه حل‌های بسیاری برای آن ارایه شده، اما به دلیل بروکراسی پیچیده در دولت‌ها عملا گامی در این مسیر برداشته نشده است. دراواخر دهه ۷۰وقتی بودجه با برنامه ادغام می‌شد‏ دولت امید داشت که برای همیشه داستان دنباله‌دار کسری بودجه را به پایان می‌رساند. اما امروز با گذشت نزدیک به دو دهه از آن اصلاحات این موضوع همچنان دامن‌گیر دهمین دولت بعد از انقلاب است.

ابراهیم عزیزی، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور هفته پیش با طرح این پیشنهاد که برای بودجه‌ریزی نیازمند سازمانی با تشکیلاتی شبیه شورای رقابت هستیم، عنوان کرد که باید بسترهای اداری، مدیریتی و آموزشی این کار را با آموزش فراگیر ایجاد کنیم تا سیستم حسابرسی قیمت تمام شده اجرایی شود.

این پیشنهاد که گفته می‌شود در مراحل کارشناسی در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی در حال بررسی است، اگر به عنوان طرح به دولت ارایه شود، ساختار بودجه نویسی را یکبار دیگر طی یکصد سال گذشته دستخوش تغییر خواهد کرد.

● از مورگان شوستر تا ابراهیم عزیزی

شاید روزی که مورگان شوستر آمریکایی برای بودجه‌نویسی به ایران آمد، هرگز گمان نمی‌کرد که یکصدسال بعد وقتی نام بودجه‌ریزی به میان می‌آید، موتورهای جستجوگر نام او را به عنوان اولین پایه‌گذار بودجه‌ریزی در اقتصاد ایران منتشر می‌کنند. هرچند که از او تنها یک نام باقی ماند و این دکتر میلیسیو روسی بود که در نهایت در راس یک هیات به ایران آمد و با یک دوره اجرایی دو ساله کار نیمه تمام کارشناس آمریکایی را به پایان برد. از همین رو کارشناسان در حوزه بودجه‌ریزی ورود میلیسیو به ایران را پایان فصل بودجه‌ریزی سنتی اعلام می‌کنند. او در نخستین اقدام خود درآمدهای دولت را از درآمدهای کشاورزی و روستایی جدا کرد و به دنبال آن ساختار بودجه ایران به هم ریخت.

۲۸ سال بعد، در سال ۱۳۳۲ فصل نوینی در نظام بودجه‌ریزی آغاز شد که شاید باید از آن به عنوان گرفتاری بزرگ در اقتصاد ایران یاد کرد و آن ورود نفت در بودجه کل کشور بود. ورود وام و کمک‌های بلاعوض آمریکا و انگلیس و درآمدهای نفتی نقش مهمی در بودجه پیدا کردند. با افزایش درآمدهای نفتی و شروع برنامه‌های عمرانی، بودجه اهمیت مضاعفی پیدا کرد و این اهمیت تا بدان جا پیش رفت که پیشنهاد لایحه بودجه از وظایف وزارت دارایی خارج و به حوزه اختیارات نخست وزیر اضافه شد و بدین ترتیب دفتر بودجه در سازمان برنامه تشکیل شد.

نظام بودجه‌ریزی از سال ۱۳۵۱ که صاحب قانون مجزا برای برنامه و بودجه شد تا به امروز تغییر چندانی نکرده است. تنها در سال ۸۱ با اصلاحاتی که در این قانون اعمال شد موضوع بودجه عملیاتی اضافه شده است اما عملا بررسی ۹سال اخیر نشان می‌دهد که با اهداف بودجه عملیاتی فاصله بسیاری وجود دارد.

● تحول با تیم دکتر نیلی

با ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور استخدامی کشور و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در سال ۷۹ نظام بودجه‌ریزی کشور در سال‌های متوالی با شدت و ضعف‌های متفاوت دنبال شده است. در فاصله سال‌های ۱۳۶۵ تا ۱۳۶۷پروژه‌ای تحت این عنوان در سازمان برنامه و بودجه به اجرا درآمد. دکتر مسعود نیلی طرح اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور را با همراهی دکتر محمد علی نجفی، دکتر مسعود روغنی زنجانی، محمد کرد بچه، دکترعلینقی مشایخی، دکتر جمشید پژویان و دکترحسن درگاهی پیش برد. اصلاحات دکتر نیلی و همکارانش در این نظام بودجه به دو بخش کلی دریافت‌ها و پرداخت‌ها تقسیم می‌شد که دریافت‌ها شامل درآمدهای عمومی محسوب می‌شدند و درآمدهای نفتی جزو واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای طبقه بندی می‌شد.

از سوی دیگر در برابر درآمدهای عمومی، اعتبارات هزینه‌ای یا هزینه جاری قرار گرفت که این دو تراز عملیاتی بودجه را تشکیل می‌داد. در مقابل تراز سرمایه‌ای برابر واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای قرار داشت که از تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کم می‌شد. در نظامی که تیم دکتر نیلی طراحی کرده بود کسری بودجه تفاوت بین تراز عملیاتی و تراز سرمایه‌ای بودجه قرار داشت که باید از طریق تراز مالی جبران می‌شد.

این اصلاحات سرانجام در قالب تبصره ۴۸قانون بودجه سال ۸۰ دولت را ملزم به اصلاح ساختار بودجه کرد به گونه‌ای که نحوه طبقه‌بندی اقلام بودجه‌ای کشور را در در قوانین بودجه‌ای بر مبنای نظام طبقه‌بندی آمارهای مالی دولت Gfs تغییر دهد. Government finance statistic نظامی است که صندوق بین‌المللی پول برای یکسان‌سازی آمارهای مالی دولت‌ها پیشنهاد می‌دهد. براساس دستوالعمل صندوق این کار موجب شفاف شدن بودجه‌ها می‌شود و امکان مقایسه تطبیقی وضعیت مالی کشور را مهیا می‌کند و از سویی بر تعادل بر منابع و مصارف تاکید دارد.

● درآمدهای نفتی گریبانگیر دولت‌ها

با این حال اصلاحات بودجه‌ریزی به صورت کامل اجرا که نشد، بلکه در قالب برنامه بودجه‌ریزی عملیاتی در قانون برنامه چهارم گنجانده شد؛ برنامه‌ای که هرگز اجرایی نشد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در سال ۸۶ منحل و جایگزین آن معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی بودجه‌ریزی را در قالب حذف تبصره‌ها و تغییرات بنیادین در مفاهیم و ردیف‌ها و فصول مواجه به اجرا گذاشت. نتیجه آن اگرچه به زعم دولت منجر به کوچک‌سازی دولت شد اما تقریبا هیچ دو سالی را نمی‌توان بدون توسل به محاسبات و پردازش داده‌ها با یکدیگر مقایسه کرد. به گفته کارشناسان این رویه‌ها برمبنای ملاحظات اقتصادسیاسی قابل درک نیست چه آن‌که این نوع دستکاری ها ذخیره دانش کشور را بلا اثر کرده است.

دلیل روشن اجرایی نشدن طرح‌های اصلاح ساختاری بودجه، افزایش درآمدهای نفتی است که به بلای جان بودجه سال‌های ۸۴تاکنون تبدیل شده است. براساس برنامه چهارم توسعه، دولت مکلف شده بود که سالانه ۲۰درصد وابستگی بودجه را به درآمدهای نفتی کم کند. این درحالی است که تنها در سال ۸۵دولت چهار متمم بودجه ارایه کرد که انجام محاسبات ناشی از تغییرات این متمم‌ها خود به اندازه یک پروژه تحقیقاتی گسترده نیازمند صرف وقت و انرژی بود. چنین است که امروز با وجود پایان مهلت قانونی برنامه چهارم بودجه‌های سالانه در گرداب نفت گرفتار است و هیچ کدام از اصلاح ساختارهای دولت نتوانسته مشکل ساختار بیمار بودجه کشور را اصلاح کند.

یادآوری مقاله‌ای ماندگار از مرحوم دکتر عظیمی که مشکلات ساختاری بودجه‌ها را در قالب الگوی رفتاری بررسی کرد خالی از لطف نیست او این الگوی رفتاری بودجه نویسی را حکم «دور باطل» عنوان می‌کند که فرآیند توسعه نیافتگی اقتصاد ایران را در شرایط وفور درآمدهای نفتی تشدید می‌کند و در شرایط کمبود درآمد نیز به گونه‌ای دیگر باز هم این وضعیت را ایجاد می‌شود.