بودجه شفاف عرصه سازندگی جان می گیرد شیوه نو در تدوین بودجه کل کشور

دراین میان مطول بودن بخش های فرعی بودجه و وجود هزاران تبصره در ذیل هر قانون و همچنین پراکنده بودن دستگاه های جذب کننده بودجه, شرایطی را به وجود آورده که اولا مصوبه چند صد صفحه ای بودجه های سالیانه مطلبی به شدت پیچیده و سردرگم به نظر می رسند و حتی نویسندگان آن هم به زحمت از آن سردرمی آورند و درثانی گسترده بودن دامنه توزیع مانع از نظارت دقیق و امکان حسابرسی کامل از دستگاه ها می شود

نظام بودجه نویسی در کشور یکی از مسائل پرحاشیه ای است که درسال های بعد از انقلاب همواره به طور سالیانه در برخی فصول سال مطرح و نقد و نظرهای متفاوتی بر روی آن صورت می گیرد. میزان بودجه، کسر بودجه، درآمدهای ارزی، هزینه ها، سهم دستگاه ها و وزارتخانه ها، طرح سایه، قیمت نفت پایه و غیره و غیره از مباحثی است که با ارائه برنامه بودجه هرسال تبدیل به تیتر یک اغلب مجامع و رسانه ها می شود و سرانجام پس از تصویب طولانی مدت، باب آن تا سال بعد بسته می شود.

دراین میان مطول بودن بخش های فرعی بودجه و وجود هزاران تبصره در ذیل هر قانون و همچنین پراکنده بودن دستگاه های جذب کننده بودجه، شرایطی را به وجود آورده که اولا مصوبه چند صد صفحه ای بودجه های سالیانه مطلبی به شدت پیچیده و سردرگم به نظر می رسند و حتی نویسندگان آن هم به زحمت از آن سردرمی آورند و درثانی گسترده بودن دامنه توزیع مانع از نظارت دقیق و امکان حسابرسی کامل از دستگاه ها می شود.

اما ماه گذشته رئیس جمهور در جمع خبرنگاران از ابتکار دولت نهم برای ایجاد تغییرات و اصلاح ساختاری شیوه بودجه نویسی در کشور خبرداد که براساس روش جدید، برخی تبصره های دائمی تبدیل به قانون می شوند و همچنین تعداد دستگاه های درگیر با بودجه به طور مستقیم، به شدت کاهش می یابد و تمرکز بیشتری دراین خصوص صورت می گیرد. ارائه لایحه مقدماتی دولت به مجلس شورای اسلامی و طرح این موضوع، واکنش های متفاوتی را دربین نمایندگان، کارشناسان و صاحب نظران اقتصادی دربین داشت.

نکته مشترک تمام این دیدگاه ها، ضرورت حرکت دولت و مجلس به سمت تحقق «بودجه عملیاتی» در دراز مدت و اصلاح شیوه های سنتی تنظیم و نگارش بودجه کشور است.

● مدیریت بودجه

به عقیده کارشناسان قانون بودجه کارآمد، قانونی است که در خود ویژگی هایی از قبیل شفاف بودن و قابل استناد بودن را داشته باشد و در آن به همان میزان که به پرداخت ها، نحوه پرداخت ها و میزان پرداخت ها توجه شده است، به رسیدگی به چگونگی هزینه شدن ها، نظارت بر کیفیت اجرا و مشخص بودن دستگاه پاسخگو و مرجع برای حسابرسی نیز توجه شده باشد، که تحقق این امر زمان طولانی را از مسئولان مطالبه می کند.

مسئولان دولت نهم اعلام کرده اند که در گام نخست ایجاد اصلاحات در نگارش بودجه، قصد تقویت مدیریت حاکم بر بودجه را دارند.

امیر منصور برقعی، معاون برنامه ریزی راهبردی ریاست جمهوری دراین خصوص می گوید: «بودجه کل کشور به استثنای بودجه شرکت های دولتی برای سال ۸۷ همانند سال جاری خواهد بود، دراین میان سعی شده است که منابع مالی موجود مدیریت شود و الزامات قانون برنامه از منابع موجود تامین شود و با افزایش بهره وری در هزینه هایی که دارای نقطه اجبار هستند بتوان افزایش های احکام قانون بودجه چهارم رانیز پوشش داد.»

وی با بیان این که دولت همچنان سعی می کند در کنار مدیریت بودجه، مانع افزایش بودجه درسال آینده شود می افزاید: «علیرغم اینکه احکامی وجود دارد که اعتبارات هزینه ای افزایش یابد، تلاش می شود سقف بودجه سال گذشته امسال افزایش چشمگیری نداشته باشد و تنها حدوداً ۱.۵ درصد افزایش یابد، امسال کنترل هزینه های دستگاه های اجرایی مورد هدف است و نهایی شدن اعداد و ارقام در گرو آن است که در رفت و برگشت با دستگاه های اجرایی و برنامه های پیشنهادی آنها، عدد بودجه روی چه رقمی تنظیم شود.»

● تعیین سر فصل ها به جای پرداختن به جزئیات

اگر بخواهیم به زبان ساده تر در خصوص اقدام جدیدی که در بودجه نویسی سال آینده اتفاق افتاده سخن بگوئیم، باید اینطور بگوئیم که دولت نهم بخش های ثابت بودجه های سال های گذشته را تبدیل به قانون کرده و در واقع بسیاری از تبصره ها را از سر راه برداشته و در وهله دوم با کوچک سازی قانون بودجه، به طور مثال بودجه های مربوط به دستگاه های فرهنگی را در قالب بودجه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و به همین شکل سایر وزارتخانه ها درنظر گرفته است تا از این طریق بتوان نتایج مثبتی را از بودجه جدید به دست آورد.

دکتر ابراهیم کارخانه ای، نماینده مجلس دراین خصوص می گوید: «بودجه ریزی یکی از مهمترین و حساس ترین فعالیت های مشترک دولت و مجلس بوده و هست، ولی مهم تر از آن جهت دادن به این بودجه هاست. یکی از اقدامات بی سابقه ای که امسال از طرف دولت صورت گرفت هدفمند نمودن اعتبارات و تسهیل نظارت بر نحوه هزینه آنها از طریق شفاف سازی بودجه ریزی سنواتی است.»

او می افزاید: «زمانی می توان به طور کامل به اهداف هر بخش از برنامه توسعه دست یافت که تمام مؤلفه های هر بخش به طور هماهنگ و سیاست گذاری شده در راستای اهداف موردنظر به کار گرفته شوند.»

بسیاری از کارشناسان حذف جزئیات بودجه های سابق و عدم درگیر کردن نمایندگان مردم در مجلس با مسائل ریز اجرایی و مدیریتی را از ویژگی های بارز پیشنهاد جدید دولت برای بودجه نویسی می دانند. آنان معتقدند با این کار مجلس توان و فرصت مضاعفی می یابد تا در طول سال و در طول مدت زمان تخصیص بودجه ها و هزینه شدن آنها بر پروژه ها نظارت داشته باشند.

دکتر محسن کوهکن، عضو هیئت رئیسه مجلس با این نظر موافق است و می گوید: «معتقدم که در امر بودجه نویسی باید اتفاقاتی می افتاد که خب در گذشته شاهد آن نبودیم اما با این طرح جدید، به نظرم شأن مجلس که نباید خود را درگیر مسائل جزئی و گرفتار موارد غیرکلان کند حفظ شد و این فرصت به مجلس داده شد تا در بودجه های سالیانه کلان نگرتر باشد.»

او می افزاید: «در سال های گذشته وضع به شکلی بود که طرح چندین صفحه ای بودجه به مجلس می آمد، کار فشرده و نفس گیری صورت می گرفت، زمان و حجم گسترده کار اجازه نمی داد که همه نماینده ها از حق قانونی خودشان استفاده کامل بکنند و در نهایت موقعی که تصویب می شد، نحوه بررسی باعث دلخوری برخی ها می شد.»

او به بررسی بودجه سال جاری در سال گذشته اشاره می کند و می گوید: «سال۸۵ به هنگام بررسی بودجه ۳هزار پیشنهاد از طرف نماینده ها در خصوص بودجه به هیئت رئیسه ارسال شد اما از این تعداد تنها بخش بسیار اندکی از آنها فرصت پیدا کردند تا مطرح شوند و بقیه خب موفق نشدند، لذا این طرح باید بتواند این فشار و محدودیت را از دوش نمایندگان بردارد.»

عضو کمیسیون اصل۹۰ می افزاید: «جایگاه مجلس در بحث هزینه ها تعیین سرفصل است مثلا اینکه در بخش نظامی به چه میزان باید هزینه کرد و آیا لایحه دولت رقم قابل قبولی هست یا نه اما در سال های قبل ما با جزئی ترین پرونده و پروژه درگیر بودیم.»

● شفاف سازی

یکی دیگر از مواردی که رئیس جمهور در معرفی شیوه جدید بودجه نویسی دولت بر آن تأکید می نماید، شفاف سازی متن بودجه سالیانه کشور برای همگان است. تا جایی که وی معتقد است هر ایرانی باید بتواند با خواندن بودجه مصوب، از نحوه درآمدها و هزینه های جاری و غیره و غیره کشور مطلع شود.

دکتر پارسا حاتمی، اقتصاددان در این خصوص می گوید: «شفاف شدن بودجه فواید بسیاری را می تواند به دنبال داشته باشد که یکی از آنها و در واقع ابتدایی ترین نتیجه اش همه فهم شدن آن است اما نتیجه دیگر آن پیدا شدن هزینه های اضافی و به دنبال آن کاهش هزینه ها و ساماندهی و افزایش درآمدهاست.»

او می افزاید: «این شفافیت هر قدر بیشتر محقق شود، امکان دورزدن قانون و کم کاری ها کمتر می شود و دستگاه های ناکارآمد و بی فایده بیشتر نمایان می شوند و شناخت بیشتری از بدنه کشور به دست برنامه ریزان می آید و دست آنان را در طراحی بودجه ها و پرکردن خلأها بازتر می کند.»

کوهکن نیز در این مورد معتقد است: «بودجه باید شفاف می شد، الان اسمش این است که ریز تمام پروژه ها در اختیار نمایندگان مجلس قرار می گیرد اما منطقاً امکان رسیدگی به تک تک آنها برای هیچکس وجود ندارد. این شفافیت یعنی همین درگیر نکردن فله ای مجلس با جزئیات بودجه و تسهیل در امکان بررسی مسائل مهم و اساسی.»

● دخالت در کار قوا ممنوع!

یکی از ایراداتی که برخی از کارشناسان به طرح دولت مبنی بر بودجه ریزی وارد می کنند کاهش اختیارات و سلب حقوق قوه مقننه است. این عده معتقدند با کاهش تبصره ها و ایجاد تمرکز در بودجه، از طریق حذف دستگاه های زیرمجموعه و واگذاری بودجه آنها به دستگاه اصلی، امکان نظارت و بررسی نمایندگان بر جزئیات بودجه گرفته شده است.

اسماعیل جبارزاده یک عضو کمیسیون برنامه و بودجه در این خصوص می گوید:«با نگاهی به اصل تفکیک قوا در قانون اساسی مشخص می شود که طرح جدید دولت در تنظیم بودجه سال آینده با قانون اساسی مغایرت دارد و به نوعی دولت با این کار قصد ورود به حیطه قانونگذاری دارد.»

وی معتقد است:«بودجه سالانه کشور از بالا به پایین به فصول، برنامه، طرح و پروژه تقسیم می شود که تاکنون مجلس بر تمام این سلسله مراتب نظارت داشته و آنها را به تصویب می رسانده است. حذف این فرایند توسط دولت در بودجه سال آینده مستلزم سلب بخشی از اختیارات مجلس است.»

محمد کریمیان عضو کمیسیون انرژی مجلس نیز معتقد است قدرت چانه زنی نمایندگان در بودجه ۸۷ گرفته شده است. وی می افزاید:«اینکه دولت بخواهد مجوز کلی را از مجلس بگیرد و سپس خود به تقسیم آن بپردازد به نظر درست نیست، باید اجازه داده شود تا مناطق براساس قدرت چانه زنی و نیاز به میزانی از بودجه مورد احتیاج دست یابند.»

اما در مقابل، بسیاری از کارشناسان این انتقاد را وارد نمی دانند و یا معتقدند این ایراد در طول بررسی کتاب بودجه و تعامل مجلس و دولت قابل رفع است.

علی عسگری معاون اقتصادی معاونت برنامه ریزی راهبردی ریاست جمهوری در این خصوص می گوید:«این طرح مغایرتی با وظایف نمایندگان مجلس ندارد و به هیچ عنوان دخالت در کار آنان نیست و صرفاً بخشی از جزئیات دست و پاگیر را از میان برداشته و قاعده سه بعدی بررسی بودجه را به یک قاعده دو بعدی تبدیل کرده است.»

وی می افزاید:«در سال های گذشته مجلس، دستگاه اجرایی و سازمان مدیریت در پروسه تنظیم قانون بودجه دخیل بودند ولی برای سال آینده از یک سو دولت و دستگاه اجرایی و از سوی دیگر مجلس و دستگاه اجرایی قانون بودجه را تدوین خواهند کرد.»

عسگری معتقد است در این شیوه نظارت بیشتری بر هزینه شدن بودجه ها صورت می گیرد و وزرا موظفند در پایان سال در مورد تحقق اهداف پاسخگو باشند. او در ادامه می گوید:«در تنظیم بودجه ۸۷ کلیه اطلاعات همانند سال قبل به مجلس می رود با این تفاوت که از دید دولت تنها اسناد لایحه بودجه، احتیاج به تصویب دارند و اسناد پشتیبان و بودجه دستگاه های زیرمجموعه در صورت تشخیص مجلس به تصویب خواهند رسید وگرنه لزومی برای تصویب آنها وجود ندارد.»

برخی از نمایندگان و کارشناسان نیز معتقدند بایستی برای تقویت بنیان بودجه و جلوگیری از خدشه دار شدن جایگاه مجلس به عنوان دستگاه قانون گذار، دولت اصلاحاتی را در لایحه خود اعمال کند.

صادق مهدی غفرانی

---