چالش های پیش روی تامین اجتماعی

در آخرین روز های فعالیت دولت دهم قرار داریم و این پایان کار با بیست و پنجم تیر ماه, روز تامین اجتماعی قرین شده است این روز, فرصتی است تا به بعضی از چالش های پیش روی صندوق تامین اجتماعی پرداخته شود

در آخرین روز‌های فعالیت دولت دهم قرار داریم و این پایان کار با بیست و پنجم تیر ماه، روز تامین اجتماعی قرین شده است. این روز، فرصتی است تا به بعضی از چالش‌های پیش روی صندوق تامین اجتماعی پرداخته شود.

متاسفانه به علت عدم انتشار به موقع آمار و اطلاعات و بعضا تردید در صحت اطلاعات منتشره و همچنین عدم اطلاع رسانی به موقع در سال‌های اخیر، عملا نقد و بررسی منصفانه و شفاف با مشکل روبه‌رو شده است. با وجود این، مطلب پیش رو، تلاش دارد به جایگاه و اهمیت این صندوق بیمه‌ای وبعضی چالش‌های پیش روی آن اشاره کند:

● جایگاه تامین اجتماعی

وجه مشترک کارکرد‌های صندوق‌های تامین اجتماعی در کشور‌های مختلف نیل به اهداف والای انسانی و اجتماعی، شامل تحقق عدالت اجتماعی، تامین سطح متناسب معاش و تضمین آن برای نیروی کار، فراهم کردن زمینه مناسب برای تحقق رشد و توسعه پایدار، ایجاد آرامش و بالاخره ایجاد امنیت اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی تعریف شده است و از این رو، و به ویژه در سه دهه اخیر نظام‌های تامین اجتماعی در کشور‌های در حال توسعه از اهمیت فوق العاده‌ای برخوردار شده‌اند و با ایجاد سازمان‌های تخصصی بین‌المللی و ملی جنبه اصولی‌تری به خود گرفته‌اند و بر این اساس این نهادهای جدید به سازمان‌های ضروری برای ارتقای امنیت

اجتماعی- اقتصادی جوامع امروزی تبدیل شده‌اند.

تاسیس صندوق تامین اجتماعی در ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و نقش موثر و سازنده آن در رشد و تعالی مختلف جامعه و جایگاه بی‌بدیل آن حداقل در دهه‌های اخیر بر کسی پوشیده نیست.

اگر چه اولین بذر‌های تاسیس صندوق تامین اجتماعی از اواخر سال ۱۳۰۹ در سرزمین پهناور ایران نهاده شد و از آن تاریخ تا کنون بالغ بر ۸۲ سال می‌گذرد، اما تاقبل از سال ۱۳۴۰ کمتر از ۴ درصد جمعیت شاغل کشور تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌ای قرار گرفت و این ضریب نفوذ در دهه‌های ۵۰،۶۰،۷۰و۸۰ به ترتیب به ۵۳/۷۴، ۱۰/۳۴، ۱۷/۲۵ و ۴۱/۳۶ درصد رسید به طوری که تا نیمه اول سال ۱۳۹۱ این ضریب نفوذ نسبت به جمعیت شاغل بالغ بر ۶/۵۶ درصد شده است وبه لحاظ جمعیت تحت پوشش در مقایسه با جمعیت کل کشور به بیش از۵۲/۴۶ درصد رسیده است واین گسترش به این معنی است که صندوق تامین اجتماعی از یک سو به عنوان بزرگ‌ترین و گسترده ترین نهاد بیمه‌ای در کشور فعالیت دارد و از سوی دیگر بدون تردید می‌توان گفت توجه به این صندوق و کارکرد‌های آن علاوه بر اینکه می‌تواند آثارمثبت و اساسی در بهبود وضعیت سیاسی، اجتماعی واقتصادی کشور به همراه داشته باشد، می‌تواند عملکرد و کارکرد‌های ضعیف آن و همچنین بی‌توجهی نظام تصمیم‌گیری کشور به قوانین و مقرارت حاکم بر آن حتی قلمرو امنیت ملی را تحت تاثیر قرار دهد تا جایی که از فعالیت‌های صندوق تامین اجتماعی و بالابردن سطح رضایت‌مندی افراد تحت پوشش به‌عنوان عاملی موثر در شکل‌گیری و نگه داشت سرمایه‌های اجتماعی و انسانی یاد می‌شود، به‌ویژه آنکه در ۶۰ سال گذشته صندوق تامین اجتماعی همواره یار دولت‌ها بوده است وسایر صندوق‌های بازنشستگی بار دولت‌ها بوده‌اند. با این توصیف و تذکر به اهمیت این جایگاه و نقش آن در رسیدن به اهداف چشم‌انداز و برنامه‌های توسعه به دومساله کلیدی در خصوص پایداری و حرکت به سمت قله‌های رفیع خدمت در این صندوق اشاره خواهد شد:

۱- حکمرانی خوب

سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی هیچ الگوی واحد و مشخصی را برای اداره صندوق‌های تامین اجتماعی و سایر نظامات بیمه‌ای به کشور‌های عضو دیکته نمی‌کنند؛ اما آنچه بر روی آن اتفاق نظر دارند و در قالب مقاوله‌نامه‌ها و توصیه‌نامه‌های بین‌المللی روی آن تاکید شده است اشاره به این معنی است که دولت‌ها ضمن پذیرش مسوولیت کلی اداره طرح‌های تامین اجتماعی به عنوان پایدارترین نهاد رسمی کشور باید کمترین دخالت را در اداره این نهاد‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای داشته باشد.

تا قبل از تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۳ هیات امنای (شورای‌عالی) ترکیب سه جانبه متوازنی داشت و هیات‌مدیره و مدیرعامل متشکل از سه نفر توسط دولت منصوب می‌شدند.

با تصویب قانون ساختار علاوه بر اینکه هیات امنای صندوق ترکیب قابل قبول خود را در سه جانبه گرایی واقعی حفظ کرد این اختیار نیز از دولت سلب شد و انتخاب هیات‌مدیره و مدیرعامل نیز به هیات امنا واگذار شد و به جرات می‌توان گفت که برای اولین بار حاکمیت شرکتی و دخالت موثر کارگران و کارفرمایان در اداره این صندوق معنی‌دار شد، اما متاسفانه در عمل و در هشت سال گذشته دولت آگاهانه یا ناخواسته حاضر به انقیاد واجرای این قانون مترقی نشد که با دخالت مجلس و قانون‌گذاری مجدد به منظور اجرایی کردن ماده ۱۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی عملا نقش حاکمیت شرکتی و دخالت موثر شرکای اجتماعی در اداره صندوق تامین اجتماعی به هم ریخت و با تصویب و اصلاح چند باره اساسنامه این صندوق دولت عملا اقتدار از دست رفته خود را در اداره این صندوق بازسازی و گسترش داد به نحوی که دخالت شرکای اجتماعی در نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری به امری غیر موثر و زینتی تبدیل شد و از همه مهم‌تر انتخاب مدیرعامل این صندوق بر خلاف قوانین پایه منوط به نظر رییس‌جمهور شد.

با این اوصاف و به‌رغم به دست آوردن این همه اختیار از سوی دولت انتظارات و شناخت از این صندوق بیمه‌ای همچنان در هاله‌ای از ابهام قرار دارد؛ چرا که در طول هشت سال گذشته هشت بار مدیرعامل این صندوق برکنار شده است و انتصاب آخرین مدیر عامل با اما و اگر‌های نهاد‌های نظارتی و قانونی مواجه شده است، به طوری که این بی‌ثباتی و عدم پایداری در مدیریت این صندوق بیمه‌ای موجب عدم برنامه ریزی لازم حتی در کوتاه‌مدت شده است به‌ویژه در مقطع کنونی که به دلایل مختلف ناشی از آثار سوء تحریم‌های اقتصادی ناعادلانه استکبار جهانی و بی‌تدبیری‌های بعضی از دولتمردان، صندوق تامین اجتماعی و سرمایه‌های آن بیش از گذشته دچار چالش‌های مالی و اقتصادی شده است.

به طوری که گفته می‌شود حداقل در سه ساله اخیر با کسری بودجه‌ای بالغ بر هشت هزار میلیارد تومان روبه‌رو بوده است. بنابراین به جرات می‌توان گفت بی‌ثباتی در مدیریت عالی صندوق یکی از بزرگ‌ترین دلایل پیش آمدن وضعیت موجود است و بدون تردید و با توجه به تجربیات جهانی دور شدن از یک حکمرانی خوب و کاهش دخالت و نظارت شرکای اجتماعی هر روز این وضعیت را بد تر خواهد کرد.

۲- پیشی گرفتن مصارف بر منابع:

شکل‌گیری صندوق‌های بیمه‌ای و تامین اجتماعی و نحوه ارائه خدمات و تعهدات به افراد تحت پوشش و نرخ حق بیمه دریافتی منوط به محاسبات بیمه‌ای است، در سال ۱۳۵۴ به درخواست ایران و موافقت دبیر کل سازمان بین‌المللی کار یک کارشناس انگلیسی به مدت ۱۲ ماه این کار را انجام داد که نتیجه گزارش وی در سال ۱۹۷۷ در سازمان بین‌المللی کار منتشر شد و از سال ۱۳۵۵ نرخ حق بیمه در ایران ۳۰ درصد تعیین شد، به این نحو که ۲۰ درصد سهم کارفرما ۷ درصد سهم کارگر و ۳ درصد سهم دولت تعیین شد، همچنین مطابق تبصره ذیل ماده ۲۸ قانون تامین اجتماعی صندوق تامین اجتماعی مکلف شد هر سه سال یکبار امور مالی خود را با اصول محاسبات احتمالی تطبیق و مراتب را به شورای‌عالی تامین اجتماعی گزارش دهد که متاسفانه این امر حیاتی تا کنون تحقق پیدا نکرده و هیچ تصویر روشنی از وضعیت منابع و مصارف و تعهدات در این چارچوب ارائه نشده است، اما به هر حال برابر گزارش‌های رسمی صندوق تامین اجتماعی در سال ۱۳۵۵ نسبت پشتیبانی در این صندوق، به این معنی که در ازای یک پرونده مستمری بگیر چند نفر بیمه پرداز فعال وجود دارد حدود ۲۴/۲۴ نفر بوده است؛ یعنی در ازای یک نفر مستمری بگیر بیش از ۲۴ نفر حق بیمه پرداخت می‌کرده اند. در چنین وضعیت مطلوبی که منابع بیش از مصارف است مصالح

بلندمدت صندوق‌های بیمه‌ای اقتضا می‌کند که به منظور حفظ ارزش ذخایر و دارایی‌ها و افزایش آن برای دوران پیری این سرمایه‌ها در مسیر فعالیت‌های اقتصادی قرار گیرد.

صورت‌های مالی صندوق تامین اجتماعی حکایت از آن دارد که از زمان تاسیس تا پایان سال ۱۳۵۷در دفاتر مالی و حسابداری هیچ‌گونه درآمدی حاصل از سرمایه‌گذاری درج نشده است و از سال ۱۳۵۸ تا کنون در دوره‌های زمانی ۱۰ ساله نشان‌دهنده این واقعیت تلخ است که درآمد‌های ناشی از سرمایه‌گذاری که اکثرا در شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی تحت عنوان «شستا» متمرکز است کمتر از ۱۰ درصد منابع مالی و در آمد صندوق تامین اجتماعی را به خود اختصاص داده است که این ارقام در سال‌های متمادی هرگز عملیاتی نشده و از روی کاغذ و ارقام مندرج در بودجه‌های سالانه فراتر نرفته است.

بنابراین غفلت در امر ضرورت سرمایه‌گذاری یا اشتباه در انتخاب زمینه‌های سرمایه‌گذاری‌ حتی سرمایه‌گذاری‌های فعلی را به شدت با خطر مواجه ساخته است و در بسیاری از موارد سرمایه‌گذاری‌های صندوق تامین اجتماعی از مجموعه قواعد کلی که مهم‌ترین آنها عبارتند از: امنیت سرمایه‌گذاری، سوددهی، قابلیت نقد شوندگی و کارآیی‌های اجتماعی و اقتصادی پیروی نکرده است؛ البته در به وجود آمدن چنین تلخ کامی‌هایی نباید از آثار غلط و تخریب سیاست‌های تعدیل ساختاری در دهه ۷۰ و همچنین بی‌ثباتی‌های مدیریتی در سال‌های اخیر در فعالیت‌های سرمایه‌گذاری غفلت کرد.

یکی دیگر از دلایل مخاطره‌آمیز شدن وضعیت مالی صندوق تامین اجتماعی بی‌توجهی دولت‌ها به وظایف و مسوولیت قانونی خود در قبال این صندوق است. مجموع بدهی‌های دولت آقای خاتمی به صندوق تامین اجتماعی تا پایان دوره مسوولیت وی بالغ بر ۶۰ هزار میلیارد ریال برآورد می‌شد انتظار می‌رفت آقای احمدی‌نژاد که شعار عدالت و مهرورزی را سر لوحه برنامه‌های خود قرار داده است و طبیعتا براساس چنین رویکردی توجه به مقوله تامین اجتماعی می‌تواند معطوف به هدف و آرمان‌های مورد نظر باشد بیش از سایر دولت‌ها به صندوق‌های مختلف بیمه‌ای از جمله به صندوق تامین اجتماعی توجه داشته باشد البته در چارچوب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و همچنین قوانین چهارم و پنجم توسعه، دولت مکلف شده است ضمن پرداخت بدهی‌های معوقه به صندوق‌های بیمه‌ای ترتیبی اتخاذ کند که بدهی جدید شکل نگیرد، اما آنچه که در عمل اتفاق افتاده است بر خلاف انتظار چه در شعار‌های آقای احمدی‌نژاد و چه در اوج درآمد‌های افسانه‌ای نفتی این تکلیف قانونی و رد دین مورد توجه دولتمردان قرار نگرفت و پیش‌بینی می‌شود مجموعه بدهی دولت آقای احمدی‌نژاد تا پایان دوره ریاست‌جمهوری از مرز ۴۵۰ هزار میلیارد ریال فراتر رود و این در حالی است که پس از انتصاب آخرین مدیرعامل صندوق تامین اجتماعی، دولت در سال گذشته مصوبه‌ای را ابلاغ کرد که مقرر شده بود تا پایان سال ۱۳۹۱ بالغ بر ۳۵۰ هزارمیلیارد ریال از اموال و دارایی‌های دولت به این صندوق واگذار شود اما به‌رغم این ادعا و مصوبه به نظر نمی‌رسد حجم این واگذاری‌ها از ۱۰ هزار میلیارد تومان تجاوز کند که با وعده‌های داده شده بسیار فاصله دارد. در کنار مسائل مورد اشاره مولفه‌های ذیل نیز در تشدید به وجود آوردن وضعیت فعلی بسیار با اهمیت است که فقط به اختصار اشاره می‌شود:

- ضربه به ذخایر نقدی صندوق تامین اجتماعی در بانک‌ها که بر اثر اجرای برنامه‌های تعدیل ساختاری وتضعیف ارزش پول ملی، ارزش واقعی خود را از دست داد.

- بازنشستگی‌های پیش از موعد ناشی از مصوبات دولت ومجلس و بدون تامین بار مالی مورد نظر.

- مصوبات دولت، شورای اقتصاد، مجلس شورای اسلامی مبنی بر افزایش قیمت‌ها به ویژه قانون هدفمند کردن یارانه‌ها.

- پایین بودن درصد اشتغال و بیکاری بیش از ۳ میلیون نفر و عدم تحت پوشش قرار گرفتن آنها در قالب اشتغال مولد.

- افزایش نیافتن حقوق بیمه‌شدگان متناسب با تورم و اعلام غیرواقعی دستمزد بیمه‌شدگان.

- اختصاص بخش عمده‌ای از ذخایر صندوق تامین اجتماعی به احداث بیمارستان‌ها و مراکز درمانی در سال‌های متمادی و بدون توجیه جمعیتی و حتی اقتصادی.

به هر حال این امید وجود دارد که با پایان کار دولت دهم وآغاز به کار دولت دکترحسن روحانی نظام عالی تصمیم‌گیری با درک شرایط خاص کشور و نقش و جایگاهی که صندوق تامین اجتماعی می‌تواند در حرکت به سمت توسعه و شکوفایی اقتصادی داشته باشد به وظایف قانونی خود عمل کند تا همچنان این صندوق بتواند یار دولت باقی بماند و با توانمند شدن آن چون گذشته گرانبهاترین و ارزشمندترین سرمایه‌های انسانی را تحت پوشش و حمایت‌های همه جانبه خود قرار دهد که این خود بالاترین عبادت به بندگان خدا محسوب خواهد شد.

محسن ایزدخواه

معاون اسبق حقوقی و امور مجلس سازمان تامین اجتماعی