بررسی رابطه اطلاعات و تصمیم در پارلمان

هدف از نگارش این نوشتار, تحلیل و بررسی «رهیافت های مدیریت قانونگذاری در پارلمان و نسبت آن با عملکرد اطلاعات و پژوهش مرکز تحقیقات پارلمان» است به عبارت دیگر این نوشتار درصدد بررسی رابطه ضروری میان اطلاعات و پژوهش با کار قانونگذاری, به مثابه رابطه قدرت و معرفت می باشد از این طریق می توان تصویری از نیروهای موثر بر تصمیم گیری در فرایند قانونگذاری و شرح وظایف اطلاعات و پژوهش ارایه کرد

هدف از نگارش این نوشتار، تحلیل و بررسی «رهیافت‌های مدیریت قانونگذاری در پارلمان و نسبت آن با عملکرد اطلاعات و پژوهش مرکز تحقیقات پارلمان» است؛ به‌ عبارت دیگر این نوشتار درصدد بررسی رابطه ضروری میان اطلاعات و پژوهش با کار قانونگذاری، به مثابه رابطه قدرت و معرفت می‌باشد؛ از این طریق می‌توان تصویری از نیروهای موثر بر تصمیم‌گیری در فرایند قانونگذاری و شرح وظایف اطلاعات و پژوهش ارایه کرد. مبانی تئوریک این تحلیل و بررسی، حول محور دکترین رابطه تولیدکننده ـ مصرف‌کننده اطلاعات، و برگرفته از دو رویکرد سنت‌گرا و عملگرا در این دکترین است.

از آنجا که درباره رابطه اطلاعات با تصمیم در حوزه قانونگذاری، مبانی نظری و تئوریک مدونی وجود ندارد و تنها، مستند نظری موجود، مباحث نظریه اصالت منفعت عمومی است که آن هم بیش‌تر راه‌حلی فلسفی بوده و کم‌تر برای درک و تدبیر چالش‌های ارتباط میان پژوهش و کار قانونگذاری مفید فایده است؛ بنابراین ضروری است با اقتباس از تئوری‌های مطرح در دیگر حوزه‌ها، مانند حوزه‌های مدیریت اطلاعات، سیاستگذاری، حوزه‌های سیاسی، امنیتی و نظیر این‌ها کار را آغاز کنیم و سپس با مقایسه، تطبیق و ایجاد سازگاری میان آن تئوری‌ها با روندهای موجود اطلاعات و تصمیم پارلمانی، رابطه پرتنش، بی‌ثبات و تعریف نشده اطلاعات و تصمیم قانونگذاری را منظم و قانونمند کنیم. از این طریق می‌توانیم چارچوب و مدلی مفهومی برای تحلیل و بررسی مسائل اطلاعات و تصمیم در نظام قانونگذاری ارائه نماییم.

● مدل مفهومی رابطه اطلاعات و تصمیم در پارلمان

ضرورت پیوند کار قانونگذاری با دانش و اطلاعات از آن روست که پارلمان تلاش می‌کند تا قانونگذاری مبتنی بر هدف باشد. ولی اهداف در بسیاری موارد از جو و فضای اطراف پارلمان ـ چه داخلی و چه خارجی ـ به خصوص رقبای پارلمان در نظام سیاسی متاثر است. از این رو قانونگذاری، گاه به جای هدف، به سمت و سوی مدیریت قانونی مسائلی منحرف می‌شود که چنین فضایی ایجاد می‌کند. بنابراین برای قانونگذاری درست و به تبع آن، اجرای دقیق قانون، باید به این جوُ و فضای واقعی و مؤثری که سعی دارد رابطه قانونگذاری برای منافع عمومی را به نفع رابطه قانونگذاری برای مصالح خصوصی یا معین تغییر دهد، توجه جدی مبذول داشت.

برای کم کردن تأثیر این جو و فضای خطرناک، ضرورتاً باید به بررسی نحوه برقراری ارتباط میان تحلیلگران اطلاعات و پژوهشگران قانون با سیاست سازان و قانونگذاران توجه کرد. این تحلیلگران و پژوهشگران در فرایند تعیین شرح وظایف اطلاعات و پژوهش قانون نقش اصلی دارند و واکنش‌های مثبت یا منفی سیاست‌سازان و قانونگذاران را در رویارویی با یافته‌های اطلاعاتی و توصیه‌های پژوهشی هنگام تصمیم‌گیری مدیریت می‌کنند. بدین لحاظ در بررسی و تحلیل حاضر، چگونگی رابطه تولیدکننده ـ مصرف‌کننده اطلاعات منظور نظر است.

برای بررسی رابطه اطلاعات و تصمیم بهتر از آن است که ابتدا تعریف هر کدام از این واژه‌ها بیان شود.

گفته می‌شود پارلمان در خلأ تصمیم‌گیری نمی‌کند؛ بنابراین به اطلاعاتی درباره تهدیدها و فرصت‌های مربوط به مسائل و نیازهای جامعه و نیز اهداف ملی نیاز دارد تا بتواند در امر قانونگذاری یاری‌اش کند. اطلاعات، داده‌هایی دقیق و صحیح است که به لحاظ منافع استراتژیک قانون و حل و فصل مسائل مهم، برای پارلمان مهم ارزیابی می‌شود. این تعریف تلویحاً نشانگر آن است که اطلاعات، دانشی وابسته به برخی داده‌های منحصر به فرد، درباره ضعف‌ها و قوت‌ها یا تهدیدها و فرصت‌ها و نیز برنامه‌ریزی‌هاست.(۱) در نوشته‌های معاصر تعاریف زیادی از اطلاعات به‌دست داده شده که در برخی از آنها بر اصول بنیادین اطلاعات صحه گذاشته‌اند. طبق این اصول، اطلاعات باید بیانگر حقیقت بوده و تا حد ممکن بی‌طرفانه، واضح و مربوط به نیازهای مصرف‌کننده باشد و در زمان مناسب منتقل شود.(۲) اطلاعات، داده‌های فراهم آمده برای قانونگذاران است که محدوده گزینه‌های موجود و ممکن را به آن‌ها می‌شناساند و آنان را در امر قضاوت و تصمیم‌گیری یاری می‌کند. بدون اطلاعات درست و مناسب، تصمیمات و قوانین در مقابله با شرایط و مسائل واقعی کارایی ندارند و نمی‌توانند بیش‌ترین منافع را تأمین کنند.(۳) توان و اهمیت اطلاعات از این واقعیت نشأت می‌گیرد که همواره داده‌های مکشوف و غیرمکشوف محیطی، منابع موثقی هستند که اطلاعات را می‌سازند و آن‌ها را به‌هنگام تصمیم‌گیری باید در بافت و متن هدف‌های قانونگذاران ارائه نمود. بنابراین وظیفه مرکز اطلاعات و تحقیقات، ارائه بهنگام، موثق و در عین حال جامع اطلاعات به شیوه مناسب است.

فرایند تبدیل اطلاعات، با نیاز به داده‌ها در هنگام تصمیم‌گیری پارلمانی آغاز می‌شود. به این معنا که برای توصیف تبدیل و تغییر داده‌های پردازش نشده به اطلاعات نهایی از اصطلاح بررسی استفاده می‌کنیم. بررسی شامل دو مرحله است:

مرحله اول) ارزیابی است که طی آن اطلاعات دریافتی برای شناسایی و تعیین منبع و اعتبار منبع اطلاعات، ارزیابی می‌شوند. این مرحله، در برگیرنده طبقه‌بندی داده‌های خام براساس معیارهای استاندارد و معتبر است. همچنین در این مرحله، داده‌های اطلاعاتی را با هدف ایجاد تصویری واقعی و منسجم از موقعیت‌ها یا تحولات احتمالی مرتبط با نیاز و اهداف مصرف‌کننده (پارلمان) ترکیب و تألیف می‌کنیم.

مرحله دوم) روند تبدیل است که طی آن داده‌ها به عناصر واقعی تفسیر و تعبیر می‌شود. این تفسیر با هدف برآوردن نیازهای مصرف‌کننده (پارلمان) صورت می‌گیرد. این هر دو مرحله، وظیفه مرکز تحقیقات به‌عنوان تولیدکننده و نیز مدیر اطلاعات است. به‌طور کلی هدف از بررسی اطلاعات، تهیه دیدگاه‌های تخصصی و منطقی درباره پیامدهای واقعی تصمیمات پارلمان و کمک به آن‌ها در قانونگذاری است. مرکز تحقیقات با تفسیر اطلاعات، واقعیت‌ها را در متن چشم‌انداز برآمده از هدف‌ها و منافع استراتژیک پارلمان می‌گنجاند.(۴)

تولید اطلاعات در مرکز تحقیقات پارلمان، آنچنان‌که در ادبیات مطالعات اطلاعات با اصطلاح «مدار اطلاعات» تبیین می‌گردد،(۵) باید فرایندی تناوبی داشته باشد؛ بدین معنا که طی فرایندی داده‌های مورد نیاز از طریق آن مدار، مشخص، جمع‌آوری و به محصول اطلاعاتی تبدیل شود و در اختیار پارلمان قرار گیرد.(۶) در چنین فرایندی مرحله‌ای وجود دارد که الزامات و نیازهای اطلاعاتی پارلمان در آن طراحی شده و گزارش‌های مورد نیاز با آن تعیین می‌شود.(۷) در این مرحله، مرکز تحقیقات مسئول تفسیر ضرورت‌ها و نیازهای اطلاعاتی پارلمان و اختصاص اولویت‌های تولید آن، یعنی برنامه‌ریزی و تعیین شرح وظایف مرکز است.(۸)

مرکز تحقیقات درصدد تولید اطلاعات از طریق داده‌هایی است که شناسایی، جمع‌آوری و ارزیابی می‌شوند و سپس آن اطلاعات را در متن هدف‌ها و نیازهای مشخص تفسیر می‌کند و پس از طبقه‌بندی و بررسی، آنها را در اختیار پارلمان می‌گذارد. اطلاعات در قالب محصولی از دانش، شامل بررسی‌هایی می‌شود که هدف آن شناسایی وضعیت‌هایی است که مصرف‌کننده می‌تواند به سود خویش از آن‌ها بهره‌ گیرد. در چارچوب مدیریت اطلاعات، این مفهوم را بررسی فرصت‌ها و امکانات می‌نامند.(۹)

این هدفی عالی است؛ ولی تحقق این‌ها همه بستگی به محور ارتباطی تولیدکننده ـ مصرف‌کننده یا مرکز تحقیقات - پارلمان دارد؛ محوری که چگونگی ارتباط بین آنها را تعیین می‌کند.

بدین ترتیب در می‌یابیم که نقش پژوهش و اطلاعات، قوام، اعتلا و پشتیبانی از حاکمیت و اقتدار پارلمان در نظام تصمیم‌گیری کلان کشور است. این پشتیبانی از طریق بحث بر سر وابستگی نظام‌مند مرکز تحقیقات و پارلمان دقیق‌تر معنا می‌شود. هیچ‌گاه عنصر نزدیکی میان مرکز تحقیقات و پارلمان، از طریق میزان تعامل و همبستگی لازم میان این دو، به بحثی تئوریک تبدیل نشد. در حالی‌که توجه تئوریک بر میزان تعامل میان تولیدکننده و مصرف‌کننده اطلاعات، چگونگی و محدوده وابستگی نظام‌مند میان این دو را تبیین و معلوم می‌کرد.(۱۰) ریشه مشکل در همگرایی متوازن میان پارلمان و مرکز تحقیقات، در دو راهی موجود بر سر راه پیوند مصرف‌کننده و تولیدکننده است. مسأله اصلی این است که دقیقاً چه فاصله‌ای باید میان مرکز تحقیقات و قانونگذاران حفظ شود و چه قوانینی باید بر رابطه میان آن‌ها حاکم باشد؟(۱۱)

در نسبت میان اطلاعات و تصمیم پارلمانی دو رهیافت کلی وجود دارد:

۱) رهیافت سنت‌گرا؛ که مبتنی بر دکترین «شرمان کنت» در باب اطلاعات است که براساس آن، باید مرز مشخصی میان حوزه تولید و مصرف اطلاعات وجود داشته باشد. مطابق این رهیافت، تولیدکنندگان اطلاعات در مقامی نیستند که بتوانند در روند سیاستگذاری نقشی فعال بیافرینند، پس سیاستگذاران و تولیدکنندگان اطلاعات باید همواره فاصله خویش را با یکدیگر حفظ کنند. در غیر این صورت دچار اعمال سلیقه‌های سیاسی و یا شخصی می‌شوند و از مدار اندیشه منطقی بیرون می‌مانند.(۱۲)

براساس این رهیافت، اطلاعات برای ارائه رهنمودهای لازم، باید به حد کافی به خط‌مشی‌ها، طرح‌ها و عملکردها نزدیک باشد؛ ولی نه چندان نزدیک که اندیشه منطقی و استقلال در داوری را از کف بدهد.(۱۳) (به عبارتی مرکز تحقیقات باید پیروی کند).

بدین ترتیب و مطابق این رهیافت، مرکز تحقیقات پارلمان وظیفه دارد صرفاٌ واقعیت‌های روشن را که از بررسی‌های استقرایی یا اسنادی به‌دست می‌آورد به پارلمان برساند و نباید هیچ نقشی در اعمال واقعیت‌ها و نفوذ دادن یافته‌های برآمده از بررسی‌هایش در پارلمان ایفا کند.(۱۴) زیرا در این صورت مرکز تحقیقات پارلمانی در متن هدف‌های از پیش تعیین شده خود، ناگزیر از اعمال سلیقه می‌شود و خود به یکی از گروه‌های نفوذ ـ ولی رسمی ـ در پارلمان بدل می‌شود و این با مقام و موقعیت مرکز به عنوان تولیدکننده اطلاعات و نه تعیین‌کننده تصمیمات مغایرت دارد و باعث می‌شود مرکز تحقیقات پارلمان استقلال و بی‌طرفی خود را در ارائه اطلاعات منطقی از دست بدهد. بنابراین اصل اساسی برای مرکز تحقیقات در رابطه با پارلمان، خدمتگزاری اطلاعاتی است. براین اساس در مرکز تحقیقات دیگر جایی برای در نظر گرفتن عواملی چون ماهیت کارشناسان، گرایش‌ها، تعصبات‌، آرزوها و دیدگاه‌های آن‌ها، پویایی‌های پیچیده روابط بین کارشناسان مانند همبستگی یا اصطکاک در محیط کاری‌شان که ناشی از قرار گرفتن آن‌ها در موقعیت‌های کاملاً پرفشار است، وجود ندارد. مطابق دکترین سنت‌گرایانه، کارشناسان و تحلیلگران باید بی‌طرف، غیرمتعصب و غیر ایدئولوژیک باشند(۱۵) و به‌عنوان مقامات حرفه‌ای و عادی به نمایندگان دوره‌‌های مختلف پارلمان‌، بدون توجه به تمایلات سیاسی‌شان خدمات ارائه دهند.

۲) رهیافت عملگرا؛ که مبتنی بر دکترین «کندال» است؛ این رهیافت بر این اساس قرار دارد که عملکرد اطلاعات فراتر از ارائه صرف و بهنگام واقعیات به مصرف‌کنندگان است. نتیجه کارکرد اطلاعات در این رهیافت، ایفای نقش فعال برای تأثیرگذاری بر روند تصمیم‌‌گیری از طریق ارائه واقعیت‌هایی است که مصرف‌کننده در صورت به‌کارگیری به موقع آن‌ها، چه بسا قادر به در دست گرفتن ابتکار عمل شود.(۱۶)

یکی از جنبه‌های مهم «تبادل اطلاعات» درست و به‌موقع این است که مصرف‌کنندگان اطلاعات یا نمایندگان پارلمان، نه تنها مجبور باشند به گزارش‌های مرکز تحقیقات که نقش جامعه اطلاعاتی پارلمان را ایفا می‌کند گوش فرا دهند، بلکه مطابق با یافته‌های اطلاعاتی و واقعیت‌های مکشوف آن عمل نمایند.(۱۷) رهیافت عملگرا مبتنی بر این نظریه است که اطلاعات و گزارش‌های مفید، لزوماً ضامن گرفتن تصمیمات و قانونگذاری درست توسط نمایندگان نیست.(۱۸) بلکه تولیدکننده یا مرکز تحقیقات برای اطمینان از افزایش بهره‌وری اطلاعات، باید مصرف‌کننده یا پارلمان را وادار سازد تا براساس تحلیل او به سلسله اقداماتی دست بزند که مشخصاً بر نتایج تجزیه و تحلیل مرکز تحقیقات استوار باشد.

هالنیک می‌گوید:

ـ «کاراترین روش برای تضمین آن که مصرف‌کننده اطلاعات، علاوه بر درک محتوای آن، مطابق توصیه‌های اطلاعاتی عمل می‌کند، برقراری رابطه شخصی است».(۱۹) این بدان معناست که هنگام ارائه و انتقال نتایج تجزیه و تحلیل اطلاعات به‌صورت گزارش به پارلمان، مناسب است تحلیلگر یا گزارشگر (که باید یکی از کارشناسان ارشد مرکز تحقیقات باشد) در مباحث مربوط به تعیین خط‌مشی‌های قانونی به‌صورت فعال شرکت جوید. او باید کاملاً در دسترس باشد تا ابهام‌های ناشی از تفسیر و تعبیرهای نابه‌جا و غلط پارلمان را در مورد محصول اطلاعاتی و گزارش ارائه شده برطرف نماید و توضیحات لازم را برای روشن شدن موضوع بدهد. این به معنای مداخله یا مشارکت آن‌ها در مباحث مربوط به تعیین خط‌مشی‌ها نیست. بدین قرار مرکز تحقیقات پارلمان موظف به ایجاد رابطه‌ای متقابل میان اطلاعات با قانون است که در آن مرکز تحقیقات به صورت فعال در متن هدف‌های پارلمان قرار می‌گیرد و با شناساندن موقعیت‌ها به پارلمان، از طریق ارائه اطلاعات، سعی در تحقق آن اهداف می‌کند. (به عبارتی مرکز تحقیقات باید رهبری کند).

بدین ترتیب با ملاحظه این دو رهیافت درمی‌یابیم مرکز تحقیقات در رابطه با پارلمان به دو صورت قادر به سازماندهی فعالیت‌های خویش است؛ در رهیافت اول، مرکز تحقیقات پارلمان، اطلاعات را در خدمت حقیقت می‌داند. یعنی اطلاعات در تمامی زمینه‌ها، نقش حمایتی و خدماتی ایفا می‌کند و در ایجاد اطمینان و آمادگی مطلوب در قانونگذاران از طریق تجزیه و تحلیل راه‌حل‌های مختلف، بدون مشخص کردن گزینه مطلوب برای آنان می‌کوشد. به عبارتی مرکز تحقیقات پارلمان به ایجاد نوعی از حقیقت به نام قانون مدد می‌رساند. در رهیافت دوم، فرض بر آن است که نقش تحلیلگران، تأثیرگذاری بر سیاست‌ها و قوانین تا حد ممکن است. بنابراین نقش، مرکز تحقیقات پارلمان، اطلاعات را در خدمت قدرت که همان قانون است می‌انگارد.

اما در این میان مهم این است که فقدان یک رابطه متعادل میان مرکز تحقیقات و پارلمان، باعث می‌شود تا هر یک ادراک خود را بر پایه‌ای جداگانه استوار کنند. مرکز بر پایه واقعیت، و پارلمان بر پایه آرمان‌های سیاسی؛ در این صورت درک و شناخت هر یک از این دو، از مسائل و موضوعات با یکدیگر ناهماهنگ و ناهمخوان خواهد بود و هیچ‌گاه با شناخت و ادراک پارلمان از مسائل و نیازها، نمی‌توان چیزی درباره ادراک و شناخت مرکز تحقیقات دانست و بالعکس.

بدین ترتیب در مدار اطلاعات مرکز تحقیقات، باید یک تسهیل‌کننده تعریف شود که علاوه بر ایجاد پیوند میان عناصر سیستم اطلاعات با یکدیگر و فراهم کردن زمینه‌های تعامل، بتواند پیوند اصلی میان مرکز تحقیقات و محیط بیرونی و به‌خصوص پارلمان را ایجاد کند. این تسهیل‌کننده، همانا «ارتباطات» است. ارتباطات، ضرورت‌های اطلاعاتی را از پارلمان به مرکز منتقل و پس از فرایند تولید، محصول اطلاعاتی را به پارلمان باز می‌گرداند و همچنین، اطلاعات لازم را درباره تأثیر قوانین و تصمیمات پارلمان بر محیط بیرونی، در اختیار پارلمان می‌گذارد. ارتباطات نیز برای توزیع مؤثر اطلاعات الزامی است. اطلاعات به مثابه منبع معرفت نهادی، به تصمیم‌گیران در موارد گوناگون (اجرای تصمیمات عقلایی، ایجاد پیش‌زمینه‌ها، توافق میان نقش آفرینان) کمک می‌کند. انتقال اطلاعات هنگامی انجام می‌شود که محصول اطلاعاتی بنا بر مقتضیات و خواست‌های مصرف‌کنندگان یا پارلمان و براساس اصل شناخت میان آن‌ها توزیع گردد. کار انتقال، جزء مسئولیت‌های مدیران بخش‌ها و گروه‌ها و رابطین مرکز است که باید هم از نیازهای پارلمان به‌خوبی آگاه باشند و هم از مفاد اطلاعات و گزارش‌های مرکز تحقیقات. به‌عبارتی کار آنها، نظارت و هماهنگی امور است تا هم کار تولید اطلاعات بدون مانع و مطابق با استانداردها انجام شود و هم کار توزیع آن‌ (که مستلزم انتقال دیدگاه‌ها نیز هست) به‌درستی انجام پذیرد.

اگر ارتباطات نباشد، هیچ‌گونه اتصال مداری وجود نخواهد داشت؛ هدف‌ها به درستی توصیف نمی‌شود، درک مسائل موجود دشوار و سازگاری ممکن نسبت به عوامل محیطی فاقد کارایی لازم خواهد بود. بنابراین ارتباطات، محوری است که مدار اطلاعات به دور آن می‌چرخد و مطابق با مدل گرافیکی زیر قابل نمایش است.(۲۰)

در واقع، قرار گرفتن مرکز تحقیقات در جایگاه تولیدکننده اطلاعات و پارلمان در جایگاه مصرف‌کننده، به سان دو حوزه کاملاً مجزا از یکدیگر، امری اشتباه است. در بیش‌تر نظام‌های سیاسی و پارلمانی، برای غلبه بر این اشتباه، نوعی رابط عملیاتی وجود دارد. مطابق با رهیافت سنت‌گرایان، رابط عملیاتی در مقام میانجی و مرز و حایل میان تصمیم‌گیران یا پارلمان و مرکز تحقیقات یا تحلیلگران عمل می‌کند.(۲۱) وظیفه آن‌ها، انتقال نیاز‌های اطلاعاتی، تحلیلی و پژوهشی است. این وظیفه از طریق ارتباط مستمر رابط عملیاتی یا مدیران اطلاعات با مجموعه قانونگذاران و پارلمان انجام می‌شود تا بتوانند درک روشنی از نیازها و خواسته‌های پارلمان داشته باشند و فراورده‌های نهایی اطلاعات را به پارلمان انتقال دهند. ولی مطابق رهیافت عملگرایان، رابط عملیاتی یا مدیران اطلاعات در انجام این وظیفه همچنین باید قضاوت‌های مرکز تحقیقات و پیامدهای آن بر محیط را نیز به آگاهی پارلمان برسانند.(۲۲)

در این باره، بارندز می‌گوید:

ـ «باید بخش‌های ذی‌صلاح، جامعه اطلاعاتی را از مسائل مهم و قابل توجه سیاسی آگاه نگه دارند. سیاستگذاران باید بیاموزند که پرسش‌های خاص خود را از افراد مناسب بپرسند. برای حصول اطمینان و موفقیت باید ارتباطات مداوم در سطوح رسمی و غیررسمی میان تولیدکننده و مصرف‌کننده برقرار باشد.»(۲۳) بدین ترتیب مدیران رابط، باید مرکز تحقیقات را از دغدغه‌ها و مسائل سیاسی مورد نظر پارلمان آگاه سازند و متقابلاً نمایندگان را توجیه کنند که نیازهای خود را از مرکز تحقیقات تأمین نمایند؛ این مهم را با ایجاد روابط رسمی و غیررسمی با پارلمان و نمایندگان تأمین خواهند کرد. البته این رابط عملیاتی بیش‌تر در کشورهایی با بوروکراسی عظیم مانند امریکا توجیه می‌شود که معمولاً پیوند مستقیم و مشخصی میان تحلیلگران اطلاعات و تصمیم‌گیران وجود ندارد و در عوض این پیوند را مدیریت اطلاعات ایجاد می‌کند. مسئولیت ویژه این افراد تضمین این نکته است که جامعه اطلاعاتی همواره به‌دنبال تأمین خواسته‌ها و نیازهای تصمیم‌گیران است.(۲۴)

اما وجود رابط عملیاتی در کشورهایی که بوروکراسی پارلمانی پیچیده‌ای ندارند، گرچه کاملاً توجیه‌پذیر نیست ولی می‌تواند مفید یا حتی ضروری باشد. زیرا کارشناسان و تحلیلگران اطلاعات در مرکز تحقیقات، امکان دسترسی مستقیم و پیوند با نمایندگان را ندارند و حتی اگر داشته باشند ممکن است این دسترسی، به دلایل خاصی اصول هنجار حاکم بر روابط مرکز تحقیقات و پارلمان را تخریب کند. این واقعیت در عین حال این نکته را گوشزد می‌کند که اگر ضرورت وجود رابطین و مدیران اطلاعات تأیید شود و حتی اگر روابط پارلمان و مرکز تحقیقات را به دلیل ظهور بازیگر جدیدی که استقلال نظر، ویژگی‌ها، خواسته‌ها و علقه‌های خاص خود را دارد پیچیده‌تر سازد، ولی مدیریت این وضعیت به مراتب آسان‌تر و کم‌هزینه‌تر از مدیریت روابطی است که اصول هنجار حاکم بر آن از طریق دسترسی تحلیلگر به نماینده پارلمان تخریب شده باشد.

مدیران و رابطین اطلاعات که در مرکز تحقیقات می‌توانند همان مدیران بخش‌ها و دپارتمان‌ها باشند، در واقع در مقام رؤسای شعب یا موضوعات مورد بررسی، آخرین میانجی‌هایی هستند که هنگام هرگونه عدم توافقی در کار تحلیل اطلاعات میان مرکز تحقیقات و پارلمان مداخله می‌کنند. آن‌ها مسئول حصول اطمینان از درستی و اعتبار و وضوح منطقی آن بررسی‌هایند. همچنین مسئول حصول اطمینان از مدیریت مؤثر و کارای ارتباط میان مرکز تحقیقات و پارلمان محسوب می‌شوند. بنابراین آنها باید ماهر، زبردست و بوروکراتی حرفه‌ای باشند. آن‌ها باید از ‌طریق تماس چهره به چهره و منظم و نیز گفتگو و مباحثه با تحلیلگران و کارشناسان باعث شوند که رابطه میان آن‌ها گسسته نشود. خطر گسسته شدن این رابطه هنگامی افزایش می‌یابد که مدیران اطلاعات، در مقابل پیش‌نویس گزارش‌ها، اظهاراتی مرموز یا تهاجمی داشته باشند یا کارشناسان را از این‌که گزارش‌هایشان زیر سطح استاندارد است یا کارایی و اثربخشی چندانی در تأمین نیاز و حل مسأله مورد نظر پارلمان ندارد، آگاه نسازند.(۲۵)

● عوامل تنش‌زا در رابطه اطلاعات و تصمیم در پارلمان

با وجود این که اهداف و نیازهای پارلمان باعث تمرکز فعالیت جمع‌آوری و پردازش داده‌ها و بررسی‌ آن‌ها شده و در یک کلام، به تبیین شرح وظایف مرکز تحقیقات پارلمان کمک می‌کند و تأثیرگذاری اطلاعات و بازخوردهای آن را بر قانون باعث می‌شود، ولی این پیوستگی و روند تعاملی، اغلب هماهنگ و یکپارچه نیست و معمولاً در فضایی آکنده از تنش‌های بالقوه تحقق می‌یابد. این اشتباهی بنیادین است اگر فرض کنیم مجموعه‌ها یا افراد کاملاً نزدیک و مرتبط با یکدیگر، نظیر کارشناسان و نمایندگان یا مرکز تحقیقات و پارلمان، ضرورتاً دارای ویژگی‌ها و هدف‌های مشترک با یکدیگرند و همکاری مسالمت‌آمیز و منسجمی دارند.

پارلمان در رابطه با اطلاعات ـ و به عبارت روشن‌تر با مرکز تحقیقات ـ دو مشکل اساسی دارد که تعادل ادراکی ناشی از دریافت اطلاعات را در آن به هم می‌زند. اول، پیش‌داوری‌های ادراکی نمایندگان که نشانگر تمایلشان به سرسختی‌های ذهنی و تعصبی است که قانونگذاران، مستعد آن هستند. دوم تعارض‌های ادراکی که در پی این پیش‌داوری‌ها بروز می‌کند؛ هنگامی که شواهد و مدارک یا اطلاعات، مغایر با اهداف و آمال‌شان است. در چنین هنگامی گویا به منطقه امن و حریم ادراکی‌شان تجاوز شده و نتیجه آن تعارض ادراکی است. تعارض ادراکی که در آن واقعیت با ایده‌های از پیش تعیین شده مغایرت دارد، باعث بروز تنش در ذهن نمایندگان یا پارلمان شده و آنان نیز به‌نوبه خود در یک اقدام واکنشی، شیوه عمل یا تصمیم‌گیری را بر می‌گزینند که با خط فکری و ایده قبلی‌شان هماهنگی دارد.(۲۶) به عبارتی تناقض ادراکی در نمایندگان، علاوه بر نادیده گرفته شدن اطلاعات و مرکز تحقیقات، سبب قانونگذاری فرصت‌طلبانه ـ به این معنا که تا زمان از دست نرفته ایده‌ها قانون شود ـ یا واکنشی یا حتی جستجوی منابع اطلاعاتی که مؤید ایده‌ها و طرح‌های ذهنی نمایندگان، جدای از مرکز تحقیقات می‌شود.

به همین منوال آنچه تنش در رابطه مرکز تحقیقات و پارلمان را عمیق‌تر می‌کند، این واقعیت است که مرکز تحقیقات پارلمان، معمولاً از منظر کارشناسی، از آن دسته طرح‌های قانونی یا سیاسی حمایت می‌کند که هماهنگی کاملی با واقعیت‌ها و اطلاعات ارائه شده از سوی کارشناسان داشته باشد.(۲۷)

در واقع پارلمان نمی‌خواهد بپذیرد که از مرکز تحقیقات پارلمان و کارشناسان، نمی‌تواند انتظار داشته باشد حتماً از طرح‌های قانونی یا سیاسی‌شان حمایت کنند.

همچنین مرکز تحقیقات و پارلمان هیچ‌کدام ابهامی را که باعث ایجاد شکاف‌های اطلاعاتی و تحلیلی شود، نمی‌پسندند. در عین حال این شکاف‌ها واقعیت دارند و اغلب باعث بروز اشتباهاتی در محاسبات و بررسی‌ها می‌شوند. هرگونه بی‌میلی یا ناتوانی مرکز تحقیقات در بیان و انتقال علت و ماهیت این ابهامات، چه بسا به انحراف پارلمان بینجامد و باعث شود قانونگذاران کار تحلیل و بررسی را خود بر عهده گرفته یا به دیگر منابع اطلاعات ارجاع دهند. اما در این میان، نمایندگان، معمولاً افرادی با اعتماد به نفس‌ هستند و می‌پندارند از طریق توانمندی‌های برتر در تصمیم‌گیری و قضاوت‌ها و مواضع درست خود، به این عنوان انتخاب شده‌اند. بنابراین آن‌ها برای ارتقای مهارت‌های تصمیم‌گیری خود و قانونگذاری به‌مثابه تولید کالایی با ارزش افزوده، در بررسی‌ها و محاسبات اطلاعات، به توانمندی‌های خود روی می‌آورند. در چنین فضایی، آن‌ها آنچه سودمند، روشنگر و جدید است را اغلب مورد توجه قرار می‌دهند. مضافاً اگر مرکز اطلاعات و تحقیقات نیز از عهده کمک‌رسانی در این سطح بر نیاید، دیوار بی‌اعتمادی به مرکز تحقیقات نزد نمایندگان پارلمان، بلندتر می‌شود و این پندار را در آن‌ها تقویت می‌کند که بهتر از خودشان کسی نمی‌تواند برای آن‌ها تحلیل کند.(۲۸)

در هر حال پارلمان اغلب از مرکز تحقیقات ناراضی است. ولی نه از کلیت آن، بلکه به صورت فردی. دلایل مختلفی برای این دلخوری و نارضایتی هست. از جمله مهمترین آنها:

۱) یکی این که مرکز تحقیقات چون سایر تولیدکنندگان اطلاعات برای آسانی کار توزیع اطلاعات در فضایی با مصرف‌کنندگان متعدد،‌ به‌خصوص با سلیقه‌های سیاسی، ‌سطوح دانشی و تفاوت در اولویت‌ها، تلاش می‌کند اطلاعات را مطابق با چارچوب‌های استاندارد آگاهی‌سازی و صرفه‌جویی، جمع‌بندی و ارائه کند. ولی استاندارد‌سازی اغلب متناسب با نیازهای فردی همه نمایندگان ـ اگر سلیقه‌ها، سطوح و اولویت‌هایشان را نادیده بگیریم ـ نیست و به همین دلیل عموماً باعث بی‌توجهی کامل افراد نماینده ـ و نه لزوماً بی‌توجهی کلیت پارلمان ـ به محصول اطلاعاتی مرکز تحقیقات و بروز نارضایتی و دلخوری‌های شخصی می‌شود.

۲) یکی دیگر از دلایل آزردگی خاطر نمایندگان و عمدتاً پارلمان آن است که تبدیل داده‌های خام و ارزیابی نشده به محصولی که در راستای هدف‌ها و نیازهای مشخص، ارزیابی و تفسیر شده باشد، کاری ظریف، پیچیده و وقت‌گیر است؛ در نتیجه مرکز تحقیقات همیشه موفق نمی‌شود فراورده‌های اطلاعاتی خود را در آن زمانی که شدیداً مورد نیاز پارلمان است تحویل دهد و این باعث آزردگی پارلمان می‌شود. البته همین نیاز عمومی پارلمان و عدم تأمین به‌موقع آن، گاه در قالب نیاز فردی نماینده، هنگامی که دیر پاسخ می‌گیرد نیز باعث بروز واکنش‌هایی می‌شود. گرچه مرکز تحقیقات مأموریتی برای پاسخ به اهداف و نیازهایی غیر از اهداف و نیازهای قانونگذاری، نظارت و نمایندگی ندارد.

۳) از دیگر دلایل آزردگی و نارضایتی نمایندگان و پارلمان این است که اطلاعات و تحلیل‌های ارائه شده گاه معطوف به مسائل و نیازهایی است که ارتباط چندانی با مسائل، نیازها و نگرانی‌های کنونی و جاری پارلمان ندارد و متقابلاً در هنگام بروز مشکلات یا شرایط اضطراری، قانونگذار نیز به اطلاعات بعضاً مطلوب و مورد نیاز بی‌توجهی نشان می‌دهد که نوعی واکنش به مرکز تحقیقات است.

۴) از دلایل دیگر می‌توان به این اشاره کرد که نمایندگان ـ به صورت فردی ـ مسائل شخصی را که برای باقی ماندن در مسند نمایندگی ضروری است، نیاز و هدف قرار می‌دهند و سعی می‌کنند از اطلاعات مرکز تحقیقات به صورت گزینشی و در راستای همین اهداف و نیازها استفاده کنند‌ تا بدین وسیله ابتدا مواضع شخصی و سپس مواضع سیاسی‌‌شان را تثبیت کنند و آنگاه با اطمینان از تثبیت این موقعیت، اطلاعات را در خدمت صیانت از منافع عمومی به‌کار گیرند. در چنین وضعیتی اگر مرکز تحقیقات، بسته‌های اطلاعاتی‌اش، حاوی اطلاعات مفید برای تثبیت مواضع فردی و نهادی نمایندگان نبوده یا از تنوع لازم برای چنین بهره‌برداری برخوردار نباشد، مورد قهر، گلایه و بی‌توجهی نمایندگان قرار می‌گیرد.

در عین حال فاصله گرفتن از پارلمان، به نفع مرکز تحقیقات نیست. زیرا فاصله میان مرکز تحقیقات و پارلمان، میان اطلاعات و چشم‌انداز اهداف و نیازهای پارلمان (که مرکز تحقیقات باید در خدمت آن باشد)، مانع ایجاد می‌کند. در بسیاری موارد، پرسش‌های نمایندگان درست مطرح نمی‌شود و برای تعیین وظایف تهیه اطلاعات یا گزارش‌ها راهگشا نیست. در بدترین حالت، این وضعیت منجر به این می‌شود تا فرضیات نادرست و نابه‌جای قانونگذاران، مسائل و اولویت‌های اطلاعاتی را به مرکز تحقیقات تحمیل کند. (۲۹) در حالی که مرکز باید همیشه این مهم را مدنظر قرار دهد که اطلاعات باید به‌دنبال درستی و دقت باشد. از این‌رو باید میان واقعیت‌ها و قضاوت‌ها تمایز قائل شود. اگرچه همواره این احتمال وجود دارد که در فرایند تبدیل اطلاعات، واقعیات مناسبی وجود نداشته باشد و ابهامات موجود، باعث ایجاد تصاویر اشتباهی شود و در نتیجه قضاوت‌ها و تعصباتی را رواج دهند که درستی و استقلال رأی مرکز اطلاعات و تحقیقات را بر باد دهد.(۳۰) در حالی‌که قانونگذاران معمولاً برای این تمایز روش شناختی، ارزشی قائل نیستند. از این رو کارشناسان خود را، معرف جامعه اطلاعاتی و شخصیت‌های متخصص دائمی و بدون تغییر - به استثنای مقامات سیاسی رده‌های بالا- می‌دانند. آن‌ها خود را دیوان‌سالاران حرفه‌ای می‌دانند که دیدگاه‌های‌شان نسبت به سیاستمداران سیاستگذار، دیدگاهی از نوع ما در مقابل آن‌ها است. از نظر آن‌ها، سیاستگذاران همواره چهره‌های گذرا و موقت صحنه سیاست قلمداد می‌شوند و تحلیلگران اغلب این دیدگاه را دارند که این مقامات موقت، دیدگاه مؤثر و آشنایی کافی درباره مسائل حساس بلندمدت و استراتژیک ندارند. این دیدگاه؛ باعث ایجاد نوعی محافظه‌کاری در تولیدکنندگان اطلاعات و مراکز تحقیقات پارلمان می‌شود؛ به‌گونه‌ای که سبب می‌شود از دخالت مستقیم در طرح‌های قانونی پر نوسان‌ و سیاسی دوری کنند و تعهد چندانی نسبت به آن‌ها نداشته باشند.

از سوی دیگر فشارهای نامتعارف پارلمان، باعث هر چه ضعیف‌تر شدن استقلال رأی مرکز تحقیقات و ناکامی قانونگذاران به هنگام استفاده از داده‌های اطلاعاتی هدایت شده می‌شود. اگر چنین فشارهایی افزایش یابد و به یک روند تبدیل شود، مرکز تحقیقات به سمتی سوق داده می‌شود که برای جلب توجه قانونگذاران به محصولات اطلاعاتی خود، حقیقت را قربانی قدرت کند. این وضعیت هنگامی وخیم‌تر می‌شود که قانونگذاران منابع اطلاعاتی گوناگون و متنوعی برای خود دست و پا کنند و مرکز تحقیقات، امتیاز و حق انحصاری خود در تولید اطلاعات قانونگذاری را در معرض تهدید ببیند.(۳۱) این خود می‌تواند به چالشی‌ دیگر تبدیل شود که تحت عنوان سیاسی‌سازی اطلاعات شناخته می‌شود و چالش اصلی رابطه اطلاعات و تصمیم است.

● سیاسی‌سازی اطلاعات: چالش اصلی رابطه اطلاعات و تصمیم در پارلمان

در چند دهه اخیر در جهان، علی‌رغم پاسخگویی به نیازهای سیاستگذاران، به‌خصوص از ۱۹۴۹ به بعد، تلاش‌هایی برای اصلاح روندهایی که چالش‌های جدی در محور دو قطبی تولیدکننده ـ مصرف‌کننده اطلاعات ایجاد کرده، آغاز شده و طی آن این دکترین از ۱۹۸۶ توسط کنت دوگرافن‌راید از نو تعریف شد. او «تجزیه و تحلیل فرصت را به‌مثابه تحلیلی نامید که فرصت‌های موجود را برای پیشبرد هدف‌ها و منافع .... از طرق مختلف ... به سیاستگذاران ارائه می‌کند».(۳۲) این رهیافت به تدریج توسط نهادی موسوم به «کنسرسیوم مطالعه اطلاعات» بسط داده شد.

اعضای کنسرسیوم، تحلیل فرصت را چنین تعریف می‌کنند: «... تحلیل فرصت‌ عبارت است از ارزیابی اطلاعات، که به‌طور مستقیم تجربه و مهارت پرازرش واحد تولید اطلاعات را به اجرای سیاست... آن‌هم از طریق اشاره به فرصت‌ها و آسیب‌پذیری‌ها پیوند می‌زند؛ به‌نحوی که... سیاستگذار با بهره‌گیری از آن‌ها سیاست‌های خود را پیش ببرد و از خطرات تهدیدکننده سیاست‌های خود آگاهی یابد».(۳۳)

براساس این تعریف، تحلیل فرصت در مرکز تحقیقات، معیاری دقیق دارد؛ آن هم فراهم کردن تحلیل روشن عملی، بدون تجویز رهنمود کلی برای قانونگذاران. این نکته‌ای در خور تأمل است که تجربه و مهارت مرکز تحقیقات پارلمان ارزشگذاری شود و چگونگی پیوند میان اطلاعات مرکز تحقیقات با اهداف و سیاست‌های پارلمان از طریق همین تحلیل فرصت روشن شود؛ به‌خصوص باید ویژگی‌های تحلیل فرصتی که پیش‌برنده قانونگذاری و هشداردهنده خطرات تهدیدکننده سیاست‌ها و قوانین است، به درستی تعیین گردد تا راهنمای نظر و عمل مرکز تحقیقات باشد.

چالش‌ اصلی تحلیل فرصت‌ها همواره این است که منافع شخصی، سیاسی و نهادی تحلیلگر یا پارلمان بر استقلال رأی، در این تحلیل‌ها مسلط و منجر به پدیده سیاسی‌سازی اطلاعات شود.(۴۳)

تقریباً همگان قبول دارند که سیاسی‌سازی اطلاعات، در برگیرنده تحریف عمدی اطلاعات مورد بررسی، به سود خط فکری و جریان سیاسی مورد علاقه فرد، به ‌دور از واقعیت‌ها و شواهد و مدارک است.

«خطر سیاسی‌سازی، یعنی امکان این‌که جامعه اطلاعاتی برای خوشایند مقامات سیاسی روز، داده‌ها یا داوری‌های خود را تحریف و مخدوش کند؛ این خطری واقعی است که عملاً هیچ‌گاه نمی‌توان به هنگام مشارکت جامعه اطلاعاتی در فرایندهای سیاسی، آن را به کلی از میان برداشت و چنین مشارکتی نیز اجتناب‌ناپذیر است.

سیاسی‌سازی و به عبارتی تفسیر مبتنی بر علقه‌های سیاسی هنگامی رخ می‌دهد که اصول اولیه هنجاری حاکم بر نقش و عملکرد اطلاعات درک نمی‌شود و اطلاعات را نوعی حامی هدف‌های سیاسی از پیش تعیین شده می‌دانند که به آن‌ها کمک می‌کند سیاست یا قانونی برای حمایت از این اهداف بیابند.(۳۵)

مرکز تحقیقات با ماهیت حرفه‌ای، در مقابل پارلمان با ماهیت سیاسی، ندرتاً امکان می‌یابد تا در تحلیل فرصت‌ها برای قانونگذاری، منافع شخصی یا نهادی ـ سیاسی خود را بازتاب دهد. اصولاً هر مجموعه‌ای در موقعیت حرفه‌ای نمی‌تواند بر مجموعه متناظر خود در موقعیت سیاسی،‌ علایق و منافع خود را حاکم سازد. به این قرار مرکز تحقیقات به بهای استیلای منافع شخصی یا نهادی و سیاسی‌اش، با توجه به وضعیت ضعیف خود، هرگز استقلال رأی حرفه‌ای خود را در معرض آسیب و تهدید قوی پارلمان قرار نمی‌دهد. این بدان معناست که از این ناحیه نمی‌توان ظهور پدیده سیاسی‌سازی اطلاعات را محتمل دانست. زیرا چنین پدیده‌ای فقط در یک محیط غالب و از سوی یک جریان قدرتمند به‌وجود می‌آید، هدایت می‌شود و به نتیجه می‌رسد و این جریان در استعداد مرکز تحقیقات نبوده و نیست.

مرکز تحقیقات از آنجا که هیچ هدف سیاسی را در متن مأموریت خود ندارد، بیش‌تر گرفتار اهداف سیاسی معین پارلمان یا نمایندگان می‌شود؛ اهدافی که آن‌ها درصددند تا آن را از طریق قانون مورد حمایت قرار دهند. اگر از نقش و کارکرد اطلاعات در مرکز تحقیقات درک درستی وجود نداشته باشد و به عبارتی مرکز اصول اولیه هنجاری حاکم بر خود را، به‌عنوان راهنمای تولید اطلاعات، چارچوب‌بندی نکرده و درک درستی از آن نداشته باشد؛ ناگزیر مرکز تحقیقات بیش‌تر در محدوده علایق سیاسی موجود، به‌دنبال اطلاعات مناسب خواهد گشت. به دنبال این وضعیت پارلمان پاسخ سیاسی را در قالب طرح‌ها می‌دهد و مرکز تحقیقات برای آن پرسش مناسب پیدا می‌کند. در مرکز تحقیقات ضرب‌المثلی هست که می‌گویند، جواب را در پارلمان گفته‌اند، ما در مرکز باید به‌دنبال پرسش برای آن بگردیم! این پیگیری علایق سیاسی علاوه بر ناپایدارسازی قانون، باعث بروز بی‌ثباتی در مرکز تحقیقات و در جا زدن آن در مرحله تأسیسی و گذر نکردن آن به مراحل تکمیلی و تحکیمی خواهد شد.

این در حالی است که پارلمان و نمایندگان، اغلب به اهداف سیاسی خود دلبستگی فراوانی دارند و همواره در تکاپوی یافتن اطلاعات برای تأیید اندیشه‌های خویشند و می‌خواهند تا بر شیوه کاری خویش صحه بگذارند.(۳۶) در حالی‌که مرکز تحقیقات ممکن است به این اهداف دلبستگی نداشته باشد؛ ولی فقدان اصول اولیه و هنجار‌های حاکم بر نقش و کارکرد اطلاعات در مرکز تحقیقات و بی‌ثباتی مزمن باعث گشته، در مقابل دلبستگی پارلمان، با وابستگی مرکز تحقیقات به اهداف سیاسی روبه‌رو باشیم و این به تعریف نقش جدیدی برای مرکز تحقیقات در قبال پارلمان انجامیده است: نقش پایه و پیرو. در این میان نقش و کارکرد پایه‌ای اطلاعات به نقش و کارکرد پیروی تنزل کرده است.

این خود چالشی است فراروی مرکز تحقیقات که آیا شجاعانه به تعریف رابطه خود با پارلمان‌، به صورتی متعادل می‌پردازد و توان به نمایش گذاشتن استقلال رأی خود را، فارغ از این‌که محصول اطلاعاتی‌اش با عقاید و پیش‌داوری‌های پارلمان مطابقت است یا نه، دارد؟ یا این‌که به رابطه تأسیسی و محافظه‌کارانه موجود با پارلمان ادامه می‌دهد؛ چیزی که متضمن پذیرش و قراردادن پیش‌داوری‌های ادراکی پارلمان به عنوان ادراک پایه و ادراک مرکز تحقیقات به‌عنوان ادراک پیرو است. در شرایطی که پارلمان بر ارائه طرح‌های سیاسی خود تأکید داشته باشد، به کم‌ترین چیزی که می‌توان امید داشت این است که واقعیات را درباره موقعیت ویژه و پیامدهای احتمالی چنین طرح‌هایی، در مقابل فهم و ادراک نمایندگان قرار داد و با تحلیل موقعیت چنین طرح‌هایی، از طریق بررسی نقاط ضعف و قوت و ارائه مدارک و دلایل مستند، به وضوح به نمایندگان نشان داد که پیش‌داوری‌های ادراکی‌شان نه براساس اطلاعات، که بر پایه تصورات، شایعات یا فرضیات اثبات نشده شکل گرفته است.(۳۷)

یک عامل دیگر که در تهدید روابط مرکز تحقیقات و پارلمان می‌تواند مؤثر باشد و به سیاسی‌سازی اطلاعات منجر شود، تلاش قوه مجریه برای کنترل سیاسی مرکز تحقیقات و پارلمان نزد افکار عمومی و مردم است؛ چیزی که در کشورهای بزرگ نظیر امریکا نیز از طرف دولت اعمال می‌شود. از نظر دولت، پارلمان ـ علی‌رغم تعارفات سیاسی ـ نهادی مداخله جو و مزاحم است که علاوه بر تحمیل محدودیت‌های اجرائی بر طرح‌های سیاسی، چندان هم قابل اعتماد نیست تا بتوان اطلاعات مهم یا حتی سری برنامه‌ها و طرح‌های دولتی را در اختیارش گذاشت.(۳۸) چیزی که اغلب در پارلمان از آن گلایه می‌شود و دولت را متهم به خودداری از اعلان یافته‌ها یا ارائه اطلاعات لازم به پارلمان کرده‌اند. در چنین حالتی دولت تلاش می‌کند از طریق ارائه اطلاعات مبهم، دست چندم و ناکافی، شکافی در ارزیابی و برآورد پارلمان از اطلاعات درست ایجاد کند و از این طریق در نظام اطلاعات دریافتی پارلمان تناقض و اختلاف بیندازد و پارلمان را به احتیاط و فاصله گرفتن از منبع تناقض که در رویارویی با دولت، همانا مرکز تحقیقات است، ترغیب نماید. بدین ترتیب مرکز تحقیقات را در انزوا قرار داده و پارلمان را به تصمیم‌گیری سیاسی وادار می‌سازد که در آن معمولاً ملاحظات دولت مدنظر قرار می‌گیرد. این فرایند دو فایده بزرگ دارد. یکی کنترل سیاسی تصمیمات قانونی پارلمان و دیگری بی‌‌اعتمادی ناشی از اطلاعات متناقض به مرکز تحقیقات و در نتیجه انزوای آن. چیزی که در ادوار مختلف پارلمان، در رابطه دولت با پارلمان و پارلمان با مرکز تحقیقات با شدت و ضعف اتفاق می‌افتد.

یکی از پیامدهای مخرب سیاسی‌سازی اطلاعات آنست که معمولاً پارلمان به مرور زمان با تنوع بخشیدن به منابع اطلاعات و سلب امتیاز منبع انحصاری اطلاعات بودن مرکز تحقیقات، در روابط مرکز تحقیقات و پارلمان، ابتدا نوعی همسازی توأم با مصالحه و سپس ناسازگاری و طرد حاکم می‌کند.(۳۹) بدین ترتیب که پارلمان، مطابق با رهیافت سنت‌گرا، تلاش می‌کند بعد از کسب اطلاعات و هنگام مواجهه با واقعیت‌های مطرح شده از سوی مرکز تحقیقات، خود را از منبع تناقض و اختلاف جدا سازد و عموماً این منبع، مرکز تحقیقات است که خواهان تأثیرگذاری بر قانون است.

این کار باعث منزوی شدن مرکز تحقیقات شده و چه بسا به بروز رفتارهای نابهنجار در مرکز تحقیقات بینجامد. بدین معنا که مرکز تحقیقات و کارشناسان و تحلیلگران آن، با احساس انزوا و برای غلبه بر این شرایط، اطلاعاتی تولید کنند که به‌طور مستقیم در جهت حمایت از طرح‌های سیاسی نمایندگان باشد. این احساس به‌خصوص، هنگامی شدت می‌یابد که پارلمان به هنگام دریافت اطلاعات بازدارنده یا آنچه ناقض طرح‌های سیاسی خود می‌انگارد، نسبت به مرکز تحقیقات، دیدگاه یا واکنش خصمانه بروز دهد؛ چیزی که در ادبیات اطلاعات به کشتن پیام‌رسان شهرت دارد و تأثیری منفی بر روابط این ‌دو می‌گذارد.

در حالی‌که در یک رهیافت عملگرا، با عمق بخشیدن به دامنه نفوذ و اعتبار اطلاعات و تحلیل مرکز تحقیقات در تصمیم‌گیری‌های قانونی، از طریق ایجاد فضایی انحصاری برای اطلاعات مرکز تحقیقات، تعامل بیش‌تری در روابط این‌ دو ایجاد شده و چه بسا باعث ایجاد انسجام بیش‌تری در روابط آن‌ها شود. در عین حال یکی از پیامدهای منفی این فضای انسجام، آنست که با ایجاد پیوندهای قوی مرکز تحقیقات با پارلمان، و دلبستگی مرکز تحقیقات به اهداف آن، وسوسه سیاسی‌سازی اطلاعات از سوی مرکز تحقیقات ایجاد شود.

اما در آخر مسئله مهم این است که مرکز تحقیقات، هیچ ایمنی درونی در برابر خطر سیاسی‌سازی ندارد. بلکه حتی ضمانت‌ها و حفاظت‌های بیرونی‌اش در مواجهه با این چالش چیزی جز حفظ فاصله احتیاطی و لازم با پارلمان نیست. این‌جا است که به رهیافت سنت‌گرایان در رابطه میان‌ تولیدکننده و مصرف‌کننده اطلاعات می‌رسیم. چنین احتیاطی نه از سر باور این رهیافت بلکه بیش‌تر به جهت حفظ و ضمانت مصونیت غیرسیاسی مرکز تحقیقات است که در این عبارات محافظه‌کارانه یا سنت‌گرایانه نمود پیدا می‌کند: ما نمی‌توانیم بر تصمیمات پارلمان مؤثر باشیم! حداکثر تأثیر ما ۱۰ تا ۱۵ درصد است! همین‌که پارلمان حرف را بشنود، ما کار خود را کرده‌ایم و... در حالی‌که مرکز تحقیقات نمی‌تواند مطابق مأموریت‌‌اش و نیز وفق فرایندهای جدید مطالعات قانونگذاری، تصمیم‌گیری درباره جریان اطلاعات را صرفاً به پارلمان بسپارد و باید نظیر سایر مراکز مطالعات پارلمانی، استانداردهای ایمنی و ضمانتی برای کارشناسان خود و کار کارشناسی تعریف کند.

● رابطه اطلاعات و تصمیم هنگام دستور کار ویژه در پارلمان

شاید بیشترین اقبال به مرکز تحقیقات و به تبع آن تأثیرگذاری بر پارلمان تنها زمانی باشد که مرکز تحقیقات در شرایط خاص و بحرانی یا اضطرای که پارلمان در آن قرار می‌گیرد، دست به‌کار بررسی و انتقال اطلاعات می‌شود؛ این‌هم بدان دلیل است که در چنین شرایطی امکان سیاسی‌سازی به حداقل می‌رسد. خطر سیاسی‌سازی اطلاعات معمولاً زمانی رخ می‌دهد که بهره‌گیری از اطلاعات با هدف حمایت از موضعی خاص و از پیش تنظیم شده یا برای پیشبرد جریان سیاسی معینی انجام شود. در شرایط خاص و مواقع اضطراری، قانونگذاران انرژی زیادی برای تصمیم‌گیری صرف می‌کنند.(۴۰) علت آن است که در چنین موقعیت‌هایی،‌ منافع عمومی استراتژیک در تنگنا افتاده یا در معرض خطر قرار می‌گیرد و توجه به آن ضرورتی مهم محسوب می‌شود و تأمین این منافع با وضع قانون یا سیاست، در اولویت تصمیم‌گیری جای می‌گیرد. محدود بودن زمان، فرصت لازم برای ارزیابی، تفسیر و حاکمیت یافتن تعصبات و علایق فردی و سیاسی نمایندگان را محدود می‌کند و ناگزیر توجه آن‌ها را به منبع انحصاری، یعنی مرکز تحقیقات جلب می‌کند. اقبال پارلمان به مرکز تحقیقات در زمان اضطرار به معنی عدم تعادل در روابط مرکز تحقیقات و پارلمان است؛ زیرا توازن به وجود آمده در هنگام بحران یا اضطرار روشنگر ضوابط حاکم بر این روابط نیست و معمولاً گذراست.

چنین توازنی را نمی‌توان مبنای ارزیابی یا تنظیم روابط میان مرکز تحقیقات و پارلمان قرار داد، زیرا در شرایطی مقطعی مرکز تحقیقات، کانون توجه پارلمان قرار می‌گیرد و در شرایط عادی از حلقه تصمیم‌سازی به بیرون رانده می‌شود. این بدان معناست که قدرت (پارلمان) چنین اقتضا می‌کند و چنین اقتضا نمی‌کند و در مقابل معرفت (مرکز تحقیقات) چنین باید باشد و چنین نباید باشد! در حالی که اطلاعات، ضرورتی بنیادین است که کار تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری را کامل می‌کند.

نقش مراکز اطلاعات و پژوهش قانون پیش از بروز موقعیت اضطراری یا دستور جلسه ویژه، هشدار دادن و آگاهی دادن از تحولات و مخاطرات آتی ناشی از آن طرح‌ها و موقعیت‌ها است و پس از بروز موقعیت یا ارائه طرح، نقش آن آگاهی دادن به قانونگذاران و تصمیم‌گیران درباره تمامی رویدادها، پیامدها و شرایط به‌وجود آمده است.(۴۱)

سیاستگذار و قانونگذار از اطلاعات هشداردهنده انتظار دارد، وقوع مسائل پردردسر و موقعیت‌های غیرمتعارف ناشی از خلأ، ضعف قانون یا سوء اجرا قانون یا حتی نظارت بر اجرا را در آینده پیش‌بینی کند.

مرکز تحقیقات پارلمان از طریق ارائه اطلاعات جاری و هشداردهنده، باعث جلب توجه زود هنگام سیاستگذاران و قانونگذاران به وقوع موقعیت اضطراری و تحولات و مخاطرات ناشی از آن می‌شود و در صورت بروز چنین موقعیتی، نقش حمایتی ایفا می‌کند. حال اگر چنین هشدارها، اطلاعات و آگاهی‌های معرفتی داده نشده باشد یا قانونگذاران و سیاستگذاران ضرورت و اهمیت آن را درک نکرده باشند، احتمال وقوع شرایط اضطراری یا حتی ورود به بحران وجود خواهد داشت. بدین ترتیب اطلاعات، هم در موقعیت قانونگذاری، هم اجرای قانون و هم نظارت و ارزیابی اجرای قانون، آگاهی رسان، هشدار دهنده و معرفت‌ساز است.

در مطالعه فرایند قانونگذاری، انواع و اقسام عوامل و فرایندهای داخلی یا محیطی آشکار می‌شود که هر یک به شکلی در صورت‌‌بندی تحلیل‌های اطلاعاتی و پژوهشی قانون یا به عبارتی تصمیم‌سازی اثر گذارند. این عوامل، شامل مواردی چون ساختارهای قدرت، ارزش‌ها، اصول، منافع، معامله، مذاکره، لابی، ریسک و نظایر آن‌هاست که نقش و کارکرد اطلاعات و پژوهش را به‌مثابه سازوکاری واقع‌بینانه، عموم‌گرا، هشداردهنده و استراتژیک و نیز خدمت‌رسان برای تضمین سلامت قانونگذاری برجسته می‌سازد.

با این همه، همین عوامل باعث ایجاد چالشی در کار ترکیب تئوری (اطلاعات و پژوهش) و عمل (تصمیم‌گیری) از طریق وارد ساختن فشارهای سیاسی یا بوروکراتیک و عدم هماهنگی و انحراف یا انشقاق تصمیم می‌شود.

رضا جلالی

پژوهشگر سابق مرکز پژوهش‌های مجلس

فهرست منابع و مآخذ:

۱.Godson Roy, "What is Intelligence", London, Macmillan press, ۱۹۸۶.

۲.Hastedt Glenn, "Intelligence & U.S. Foreign Policy: How to Measure Success", International Journal of Intelligence & Counter intelligence, Vol. ۵, No. ۱

۳.The Rockefeller Commission Report to the president on CIA Activites within the united states, Washington, Government printing office, ۱۹۷۵.

۴.Katz Ytzhak & Vardi ygal, "Strategies for Data Gathering & Evaluation in the Intelligence Community", International Journal of Intelligence & Counter Intelligence, vol. ۵, No. ۳

۵.Berkowitz Bruce & Goodman Allan, "Strategic Intelligence for American national security, Princeton uni. Press, ۱۹۸۹.

۶.Johnson Lock, "Making the Intelligence cycle work", Internatioanl Journal of Intelligence of Counter Intelligence, vol. ۱, No. ۴.

۷.Von Hoene John, "Intelligence Userُ s Guide (Washington, Defence Intelligence Agency, ۱۹۸۳).

۸.Laquer Walter, Aworld of Secrets, New York, Basic Books, ۱۹۸۵.

۹.Davis Jack, "The Challenge of opportunity Analysis", Centre for the study of Intelligence, Washington, ۱۹۹۲.

۱۰.Davis Jack, "The Kent-kendall Debate of ۱۹۴۹", Studies in Intelligence, Vol. ۳۶, No. ۵ (۱۹۹۲).

۱۱.Barends William, "Intelligence Functions", The Murphy Commission on the organization of the Government for the conduct of foreign policy, vol. ۷ (۱۹۷۵).

۱۲.Heymann Hans, "Intelligence / policy Relationships", Washington, ۱۹۸۵.

۱۳.Donovan Murphy, "Intelligence Rams & Policy Lions", Studies in Intelligence, ۱۹۸۶.

۱۴.Hilsman Roger, Strategic Intelligence & National Decision, Free press, ۱۹۵۶.

۱۵.Kent Sherman, "Estimates & Influence", Foreign Service Journal, Vol. ۴۶, ۱۹۴۹.

۱۶.Kendal willmoore, "The Function of Intelligence", World politics, vol.۱, No. ۴.

۱۷.Hulnick, Arthur & Brammer Deborah, "The Impact & Intelligence on the policy Review & Decision process: part one, Findings", Intelligence Monograph, Washington, centre for the study of Intelligence, ۱۹۸۰.

۱۸.Ekedahl, Carolyn mcGiffert, "The Senate Select Committee on Intelligence in September ۱۹۹۱.

۱۹.Hulnick, Arthur, "Intelligence producer – policy consumer linkage: A Theorical Approach", Washington, ۱۹۸۶.

۲۰.Steenkamp, willem, "Intelligence Cycle", Princeton uni.press ۱۹۹۲.

۲۱.Andrew, Christopher, "Secret Intelligence & the American Presidency from Washington to Bush", London, Harper Collins, ۱۹۹۵.

۲۲.Hilsman, Roger, "Strategic Intelligence & National Deisions, Glencoe, the free press, ۱۹۵۶.

۲۳.Barnds, William, "Intelligence functions", The Commission on the organization of the Government for the conduct of foreign policy, vol ۷, ۱۹۷۵.

۲۴.kennedy, David & Brunetta leslie, "Lebanon & the Intelligence community", kennedy School of Government, ۱۹۸۸.

۲۵.Davis, Jack, "A Policymakerُ s perspective on Intelligence Analysis", Studies in Intelligence, ۱۹۹۴.

۲۶.Dixon, Norman, on the psychology of Military In competence, London, Jonathan cape, ۱۹۷۶.

۲۷.Mackintosh, Malcolm, "The Impact of the Middle East Crisis on Superpower Relations", England, Gower publishing, ۱۹۸۱.

۲۸.Laqueur, walter, "A world of Secrets: The uses & limits of Intelligence", New york, Basic Books, ۱۹۸۵.

۲۹.Gentry, John, "Iost promise: How CIA Analisis Misserves the Nation, New York, uni. Press of America, ۱۹۹۳.

۳۰.Carl.leo, "The International Dictionary of Intelligence", Mclean, ۱۹۹۰.

۳۱.Brammer, Deborah & Hulnick, Arthur, "Intelligence & policy– the on– Going Debate", Centre for the study of Intelligence, ۱۹۸۴.

۳۲.Godson, Roy, "Intelligence & policy", Washington, National Strategy Information Centre, ۱۹۸۷.

۳۳.Davis, Jack, "The Challenge of opportunity Analysis", Washington, centre for the study of Intelligence, ۱۹۹۲.

۳۴.Gates, R., "Guarding Against politicization", Washington, ۱۹۹۲.

۳۵.Strong, Kenneth, "Men of Intelligence", New York, Martinُs press, ۱۹۷۲.

۳۶.Betts, Richard, "American strategic Intelligence: Politics, Priorities, and Direction", Iondon, Macmillan press, ۱۹۸۱.

۳۷.Gate, Robert, "An opportunity unfulfilled", Washington Quarterly, vol. ۱۲, No. ۱, ۱۹۸۹.

۳۸.Elliff, John, "Gongress & the Intelligence community", Newyork, praeger, ۱۹۷۷.

۳۹.Kennedy, David & Brunetta, leslie, "Lebanon & the Intelligence Community", kennedy school of Government, ۱۹۸۸.

۴۰.Herman, Charles, "International crisis as a situational variable", Newyork, the free press, ۱۹۷۲.

۴۱.Lagadec , Patrick, "preventing chaos in a crisis", London McGraw Hill, ۱۹۹۳.

۴۲.Grace, Robert, "The characteristics of Crisis", Maryland, interview, July ۱۳, ۱۹۹۵.

۴۳.post, Jerrold, "The Impact of Crisis – Induced stress on policy makers", ۱۹۹۱.

۴۴.George, Alexander, "The case for Multiple Advocacy in Making foreign policy", American political science Review, LXVI, sep. ۱۹۷۲.

---