چهار و پنج

برنامه پنجم توسعه از بُعد نظارتی بی قید و بندتر از برنامه چهارم است

نقش و اهمیت نظارت و ارزیابی یک برنامه توسعه در تحقق اهداف آن برنامه، به اندازه تدوین و اجرای آن حایز اهمیت است.

در غیاب ارزیابی و نظارت دقیق و نظام ‌مند، اولاً میزان دستیابی به اهداف برنامه نامشخص بوده و دولت می‌تواند بدون توجه به اهداف بلند‌ مدت برنامه‌های توسعه، اهداف و منافع کوتاه ‌مدت را دنبال کند.

ثانیاً در ‌صورتی که میزان تحقق اهداف برنامه مشخص نباشد، مسیر و اهداف برنامه‌های آتی به‌ خوبی طراحی نخواهند شد، زیرا شناخت وضعیت موجود و جایگاه کنونی کشور (با توجه به فاصله آن با هدف)، مستلزم ارزیابی دقیق و علمی برنامه‌های قبلی است. گزارش‌های عملکرد برنامه چهارم توسعه در سه سال اول نشان می‌دهند که سازوکار نظارتی پیش‌بینی شده در مواد ۱۵۷ و ۱۵۸ قانون برنامه چهارم توسعه به ‌خوبی عمل نکرده است. عوامل متعددی از جمله خود سازوکار نظارتی مورد نظر در قانون برنامه چهارم توسعه به لحاظ قابلیت اجرایی در این عدم موفقیت دخیل بوده‌اند.

در قانون برنامه پنجم توسعه نیز سازوکار نظارتی در دو ماده ۲۱۳ و ۲۲۱ آن پیش‌بینی شده که تا حدودی نواقص وارده بر لایحه در آن برطرف گردیده‌اند، اما حتی در مقایسه با قانون برنامه چهارم توسعه از شفافیت و صراحت کمتری برخوردار است و پیش‌بینی می‌شود بر اساس آن نتوان به نحو مطلوب بر عملکرد برنامه پنجم نظارت نمود.

● مروری بر مفاد نظارتی

در برنامه چهارم توسعه، مواد ۱۵۷ و ۱۵۸ به گزارش‌های نظارت و ارزیابی پیشرفت سالانه برنامه اختصاص داده شده‌اند. ماده ۱۵۷ صراحت دارد که ‌به منظور حُسن اجرای برنامه چهارم، رییس جمهور گزارش نظارت و ارزیابی ‌پیشرفت هر سال برنامه را حداکثر تا پایان آذر ماه سال بعد، شامل موارد ذیل به مجلس‌شورای اسلامی ارایه نماید:

‌الف) بررسی عملکرد مواد قانونی برنامه

ب) بررسی عملکرد سیاست‌های اجرایی

ج) بررسی عملکرد متغیرهای عمده کلان و بخشی از جمله تولید و‌ سرمایه ‌گذاری، تجارت خارجی، تراز پرداخت‌ها، بودجه، بخش پولی و تورم و اشتغال و‌ بیکاری

‌د) پیشرفت عملیات اسناد ملی توسعه بخشی، استانی و ویژه

‌ه) ارزیابی نتایج عملکرد و تبیین علل مغایرت با برنامه

‌و) ارایه پیشنهادهای لازم به منظور بهبود عملکرد برنامه.

در ماده ۱۵۸ آمده که ‌سازمان مدیریت و برنامه ‌ریزی کشور به منظور ارزیابی میزان پیشرفت کشور‌ در چارچوب موازین برنامه چشم‌انداز و سیاست‌های کلی نظام، شاخص‌های مربوط را‌ متناسب با شاخص‌های بین‌المللی تنظیم و مقایسه کند و در تیر ماه هر سال نتایج حاصل از‌ اندازه‌گیری شاخص‌های مذکور را به همراه نقاط قوت و ضعف و پیشنهادهای مؤثر برای‌ بهبود وضعیت کشور به مقام معظم رهبری، دولت و مجلس شورای اسلامی تقدیم ‌‌نماید.

در برنامه پنجم مواد ۲۱۳ و ۲۲۱ قانون برنامه پنجم توسعه به صورت مستقیم به مسأله نظارت پرداخته‌اند، به نحوی که در ماده ۲۱۳ به سازوکار نظارت بر برنامه و در ماده ۲۲۱ به ایجاد هماهنگی برای کارآمد نمودن نظام نظارتی اشاره شده است.

مطابق با ماده ۲۱۳، دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند تا پایان شهریور ماه هر سال، گزارشی از عملکرد هر یک از مواد ذیربط سال قبل را به معاونت ارسال نمایند و معاونت موظف است گزارش عملکرد مذکور را همراه با نظرات خود و بررسی مواد برنامه و شاخص‌ها و متغیرهای مربوطه به رییس جمهور ارایه نماید و در نهایت رییس جمهور مکلف است گزارش مذکور را همزمان با قانون بودجه سالانه تا پانزدهم آذر ماه هر سال به مجلس شورای اسلامی ارایه کند و خلاصه آن را در جلسه علنی به اطلاع نمایندگان برساند.

در عین حال، طبق ماده ۲۲۱ برنامه پنجم توسعه، به‌ منظور ایجاد هماهنگی برای کارآمد نمودن نظام نظارت و ارتقای بهره‌وری و برای تقویت مدیریت کشور، شورای دستگاه‌های نظارتی متشکل از دو نفر از مسؤولان نظارتی هر قوه با انتخاب رییس‌ قوه و با حفظ استقلال هر یک از آنها در حدود مقرر در قانون اساسی تشکیل می‌شود.

● مقایسه قوانین

ماده ۲۱۳ قانون برنامه پنجم توسعه در مقایسه با ماده ۱۵۷ قانون برنامه چهارم توسعه، از سازوکار نظارتی ضعیف‌تری برخوردار است. در ماده ۱۵۷ قانون برنامه چهارم توسعه، محورهای ارایه گزارش نظارتی به صورت دقیق مشخص شده بودند، به طوری که در آن بررسی عملکرد مواد قانونی برنامه، بررسی عملکرد سیاست‌های اجرایی، بررسی عملکرد متغیرهای عمده کلان و بخشی از جمله تولید و ‌سرمایه ‌گذاری، تجارت خارجی، تراز پرداخت‌ها، بودجه، بخش پولی و تورم، اشتغال و ‌بیکاری به طور صریح بیان شده بود. اما در ماده ۲۱۳ قانون برنامه پنجم توسعه آمده که معاونت موظف است گزارش عملکرد مذکور را همراه با نظرات خود و بررسی مواد برنامه و شاخص‌ها و متغیرهای مربوطه به رییس ‌جمهور ارایه نماید و در آن تصریح نشده که منظور از شاخص‌ها و متغیرهای مربوط چیست و آیا علاوه بر مواد برنامه و شاخص‌ها و متغیرهای مربوطه، محورهای دیگری برای گزارش‌های عملکرد پیش‌بینی شده‌اند یا خیر. بدیهی است که چارچوب تدوین گزارش‌ها در این ماده به طور صریح و شفاف بیان نشده و متناسب با آن نمی‌توان فرآیند نظارت را به نحو مطلوب انجام داد. از سوی دیگر، در سازوکار نظارت بر برنامه پنجم توسعه، شاخص‌های خاصی در حوزه‌های بخشی و فرابخشی مورد توجه قرار نگرفته‌اند. از این روی، انتخاب شاخص‌ها، سطح ارایه اطلاعات درباره آنها، راهبردی بودن تحلیل یا تحلیل اجرایی صِرف از شاخص‌ها به صلاحدید دولت وابسته شده است. در صورتی که فرض ضمنی آن باشد که درباره شاخص‌هایی که در برنامه ارایه شده‌اند، گزارشی ارایه شود، این شاخص‌ها پراکنده بوده و در پاره‌ای موارد، مطابق با سیاست‌های کلی نیستند.

همچنین در زمان ارایه قانون برنامه و بحث‌های کارشناسی در کمیسیون‌های تخصصی در مجلس، دیدگاه دولت، عدم ارایه شاخص‌های کمّی در برنامه بوده است. مجلس نیز به دنبال ارایه شاخص‌ها - حداقل در سطح سیاست‌های کلی - است. در نهایت، در سازوکار نظارتی قانون برنامه پنجم به صورت مستقیم به هیچ شاخصی اشاره نشده و در غالب موارد، شاخص‌هایی که به صورت پراکنده در متن قانون برنامه ارایه شده‌اند از شفافیت، قابلیت مقایسه، قابلیت کنترل، وابستگی به شرایط، جامعیت، محدودیت و امکان پذیری (به عنوان ویژگی‌های شاخص‌ها) قابل قبولی برخوردار نیستند.

● حکایت همچنان باقی است!

در ماده ۱۵۸ قانون برنامه چهارم توسعه، ارایه گزارش نظارتی از وضعیت سند چشم‌انداز مورد توجه قرار گرفته که در عمل در هیچ کدام از گزارش‌های نظارتی سالانه برنامه چهارم به آن توجه نشده است. بر این اساس می‌توان پیش‌بینی کرد که در برنامه پنجم توسعه به مسأله سند چشم‌انداز و ارایه گزارش در این خصوص نیز توجهی نخواهد شد – به ‌خصوص که در زمان تدوین قانون برنامه، عبارت در چارچوب چشم‌انداز از متن قانون حذف شده است.

از نکات مثبت ماده ۲۱۳، ارایه گزارش نظارت عملکرد برنامه به همراه قانون بودجه است. عبارت "همزمان با قانون بودجه" که در ماده ۲۱۳ آمده، کمک می‌‌کند تا ارایه گزارش‌های نظارتی همانند برنامه چهارم توسعه، با متوسط ۵/۱ سال تأخیر همراه نباشد.

نکته دیگر، "کارآمد نمودن نظام نظارت" است که در ماده ۲۲۱ قانون برنامه پنجم آمده است و این امکان وجود دارد که در راستای کارآمد نمودن نظام نظارت طی سال‌های برنامه پنجم اقدام شود.

در هر دو برنامه چهارم و پنجم به صورت تلویحی پذیرفته شده که به جای ایجاد واحد مستقل نظارتی توسط مجلس، از ظرفیت‌های موجود نظارتی در دولت (شامل معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی) استفاده شود. در هیچ یک از دو برنامه، سازوکار نظارت سطح بندی نشده و دولت این امکان را دارد که در هر سطحی که تمایل داشت گزارش نظارتی ارایه دهد. طبیعی است که سطح ارایه گزارش بخش‌ها نیز از سطح نظارتی یکسانی برخوردار نخواهد بود و مشکلات حاکم بر گزارش‌های نظارتی برنامه چهارم به قوت خود باقی خواهند بود.

در مجموع، مقایسه برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه در حوزه نظارت، نشان دهنده اُفت سازوکار نظارت در برنامه پنجم از یک سو و امکان ‌پذیری اصلاح آن به عنوان نقطه قوت از سوی دیگر است. با ملاحظه این که گزارش‌های نظارتی ارایه شده در برنامه چهارم از کارایی کافی برخوردار نبوده‌اند و اهداف مدّ نظر قانون گذار را در برنامه پوشش نداده‌اند، انتظار می‌رود که سازوکار مدّ نظر در ماده ۲۱۳ نیز کارایی چندانی نداشته باشد. ماده ۲۱۳ فقط مشکل مدت زمان ارایه گزارش عملکرد نظارت را حل کرده است که در آن دولت ملزم شده در زمان تقدیم قانون بودجه، گزارش عملکرد برنامه در سال قبل را ارایه نماید. بنابراین پیش‌بینی می‌شود که گزارش‌های نظارتی برنامه پنجم همان مشکلات گزارش‌های نظارتی برنامه چهارم را داشته باشند و نتوانند نقش مؤثری را در تخصیص بهینه منابع و حرکت در مسیر سند چشم‌انداز ایفا نمایند.