تبعات هدفمندی در سطح اقتصاد خرد

اگرچه هنوز بخش قابل توجهی از جزئیات اجرایی «قانون هدفمندی یارانه ها» مبهم بوده و به عنوان مثال شاهد طرح اظهارات متنوع و بعضا متناقضی در مورد شیوه اختصاص سهم قانونی مربوط به تولیدکنندگان از درآمدهای حاصل از اجرای طرح هدفمندی هستیم

اگرچه هنوز بخش قابل توجهی از جزئیات اجرایی «قانون هدفمندی یارانه‌ها» مبهم بوده و به عنوان مثال شاهد طرح اظهارات متنوع و بعضا متناقضی در مورد شیوه اختصاص سهم قانونی مربوط به تولیدکنندگان از درآمدهای حاصل از اجرای طرح هدفمندی هستیم، اما می‌توان پایه‌های اصلی حاکم بر عملکرد مدیران اجرایی فعلی طرح هدفمندی یارانه‌ها را در ۳ عنوان زیر خلاصه نمود:

الف) افزایش ناگهانی و تک‌مرحله‌ای قیمت کالاهای مشمول یارانه و به طور خاص حامل‌های انرژی

ب) واریز تمام درآمد حاصل از حذف یارانه‌ها به سازمان هدفمندی یارانه‌ها و تصمیم‌گیری یکپارچه در مورد نحوه اختصاص درآمدهای مذکور

ج) اختصاص بخش عمده درآمد حاصل از حذف یارانه‌ها برای پرداخت یارانه نقدی به خانوارها، تعیین میزان یارانه نقدی خانوار به صورت مستقل از قیمت‌های جهانی انرژی و تبلیغ گسترده در زمینه افزایش خالص قدرت خرید اکثریت خانوارها پس از دریافت یارانه نقدی

در نقطه مقابل، به نظر می‌رسد ۲ آیتم زیر که مرتبط با اهداف کلیه برنامه‌های مرتبط با آزادسازی قیمت‌ها هستند، حداقل تا این لحظه جایی در ذهن مدیران اجرایی ارشد اقتصاد کشور ندارد:

د) تلاش برای گسترش حضور بخش خصوصی در حوزه‌های مرتبط با کالاهای یارانه‌ای

ه) حذف کنترل‌های دولتی بر نرخ بهره و نرخ ارز

به عنوان مثال، حتی در مورد نان که به سادگی امکان حذف موانع ورود بخش خصوصی و آزادسازی قیمت وجود دارد نیز، برنامه‌ای به منظور رقابتی شدن قیمت و کیفیت و کاهش کنترل‌های مستقیم دولتی در دستور کار قرار نگرفته است. همچنین هیچ برنامه ویژه‌ای به منظور افزایش حضور بخش خصوصی و رقابتی شدن بازار عرضه سایر کالاهای مشمول یارانه، ارائه نشده است. در مجموع به نظر می‌رسد که در زمینه تولید و عرضه کالاهایی که سابقا مشمول یارانه بودند، صرفا افزایش قیمت‌ها در دستور کار بوده و آزادسازی اقتصادی به مفهوم ارائه برنامه‌هایی با هدف حذف کنترل‌ قیمت و آزادسازی ورود و خروج بنگاه‌های خصوصی، دست‌کم تا این لحظه در دستور کار قرار نگرفته است.

اکنون با در نظر گرفتن مفروضات ۵گانه فوق، کوشش می‌شود تا تحلیلی بسیار کلی در مورد تبعات اجرای قانون فوق در سطح اقتصاد خرد مطرح شود. لازم به تاکید است که این تحلیل‌ها، صرفا تحلیل‌هایی بسیار کلی بوده و هدف اصلی آنها ارائه مثالی در زمینه کاربرد مفاهیم و تئوری‌های پایه‌ای اقتصاد است:

● نتایج هدفمندی یارانه‌ها در حوزه اقتصاد خرد

به منظور دستیابی به یک تحلیل همه‌جانبه در سطح اقتصاد خرد، لازم است به بررسی جداگانه واکنش‌های ۴ گروه زیر در قبال افزایش کالاهای یارانه‌ای (سابقا مشمول یارانه) بپردازیم:

▪ خانوارها یا به عبارت دیگر مصرف‌کنندگان خالص کالاهای سابقا یارانه‌ای

▪ بنگاه‌های اقتصادی تولیدکننده محصولات «انرژی‌بر»، که بخش بزرگی از قیمت تمام‌شده آنها به مصرف حامل‌های انرژی مربوط می‌شود، مانند تولیدکنندگان فولاد، سرامیک و سیمان و امثالهم

▪ بنگاه‌های اقتصادی تولیدکننده و توزیع‌کننده حامل‌های انرژی و سایر کالاهای سابقا مشمول یارانه، مانند تولیدکنندگان بنزین و سایر فرآورده‌های پالایشگاهی، تولیدکنندگان آب و برق، تولیدکنندگان گندم و نان، و امثالهم

▪ بنگاه‌های اقتصادی تولیدکننده کالاها و خدمات تاثیرگذار بر کاهش مصرف انرژی، مانند تولیدکنندگان لامپ کم‌مصرف، ارائه‌دهندگان خدمات اینترنتی و نظایر آن

در ادامه، به بررسی جداگانه تاثیرات شیوه اجرایی فعلی طرح هدفمندی یارانه‌ها، بر هر یک از کنشگران اقتصادی ۴گانه فوق می‌پردازیم. ضمنا در مورد هر گروه، پیشنهاداتی به منظور اتخاذ برخی سیاست‌های مکمل، به منظور دستیابی کامل‌تر به اهداف مدنظر در قانون هدفمندی یارانه‌ها و تقویت جنبه‌های مثبت این طرح ارائه خواهد شد.

● گروه اول: خانوارها

افزایش قیمت حامل‌های انرژی بدون شک به «افزایش انگیزه» صرفه‌جویی مصرف انرژی در میان ۲ گروه نخست، یعنی خانوارها و بنگاه‌های تولیدی دارای مصرف بالای حامل‌های انرژی منجر خواهد شد؛ پدیده‌ای که به جلوگیری از اسراف و تضییع منابع محدود موجود در اقتصاد کشور منجر شده و به سبب کمک به کاهش شاخص «شدت انرژی» (ارزش انرژی مصرفی سالانه بخش بر تولید ناخالص ملی سالانه) و کمک به کاهش آلودگی هوا، قطعا مثبت ارزیابی می‌شود.

با این وجود، «افزایش انگیزه»، به تنهایی برای تحقق کاهش مصرف کافی نیست. به عنوان مثال، فرض کنید قیمت بنزین به حدی افزایش یابد که ۸۰ درصد از ساکنان شهرهای بزرگ کشور، تصمیم بگیرند در تمام روزهای کاری هفته به هیچ عنوان از اتومبیل شخصی استفاده نکنند. چنین انگیزه بزرگی، در صورتی که با افزایش قابل توجه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و بخش دولتی در حوزه حمل و نقل درون‌شهری همراه نباشد، به هیچ عنوان نمی‌تواند پایدار بماند.

به عبارت دیگر وقتی پس از افزایش شدید قیمت بنزین، سرمایه‌گذاری کافی به منظور افزایش ظرفیت حمل و نقل عمومی صورت نگرفته باشد، هجوم شهروندان به سمت وسایل حمل و نقل عمومی به کاهش شدید کیفیت استفاده از وسایلی مانند اتوبوس و تاکسی منجر شده و این کاهش کیفیت به شکل‌هایی مانند معطلی زیاد برای یافتن وسیله نقلیه عمومی یا مجبور شدن اکثر مسافران به ایستادن در اتوبوس‌ها نمود خواهد یافت. طبیعتا در چنین شرایطی استفاده از حمل و نقل عمومی، «کالای جانشین» ضعیفی برای حمل و نقل با اتومبیل شخصی محسوب شده و در میان‌مدت به رویگردانی بخشی از شهروندان از حمل و نقل عمومی خواهد انجامید.

توضیحات فوق را می‌توان به این صورت خلاصه نمود که اگر بسترهای لازم برای افزایش سرمایه‌گذاری در حمل و نقل عمومی فراهم نشود، تاثیرات طرح هدفمندی بر کاهش مصرف بنزین محدود بوده و امکان دستیابی به حداکثر صرفه‌جویی ممکن، وجود نخواهد داشت. به این ترتیب می‌توان بسترسازی به منظور افزایش سرمایه‌گذاری در حمل و نقل عمومی (اعم از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و نیز شهرداری‌ها) را به عنوان یکی از برنامه‌های مکمل مورد نیاز، به منظور نزدیک شدن به حداکثر صرفه‌جویی انرژی ممکن در چارچوب طرح هدفمندی معرفی نمود.

● گروه دوم: بنگاه‌های تولیدکننده محصولات «انرژی‌بر»

از طرف دیگر، در مورد گروه دوم یعنی بنگاه‌های اقتصادی که محصول تولیدی آنها ذاتا مصرف مقدار زیادی از انرژی را طلب می‌کند نیز، افزایش «انگیزه» به تنهایی نمی‌تواند صرفه‌جویی مصرف انرژی را به حداکثر ممکن برساند. به عنوان مثال در صورت افزایش چند برابری قیمت انرژی مصرفی تولیدکنندگان، بخشی از تولیدکنندگان که نسبت بالایی از قیمت تمام‌شده آنها به هزینه انرژی مربوط می‌شود، ممکن است طرح‌های بسیار کارآمد و دارای توجیه اقتصادی بالایی به منظور کاهش مصرف انرژی داشته باشند، اما اجرای این طرح‌ها به دلیل مواجهه با مشکلات سنگین نقدینگی، متوقف بماند.

به عبارت دیگر، بسیاری از تولیدکنندگان مذکور ممکن است برنامه‌های سرمایه‌گذاری بسیار مناسبی برای کاهش مصرف انرژی در دستور کار داشته باشند؛ برنامه‌هایی که اجرای قانون هدفمندی موجب توجیه اقتصادی بسیار بالایی برای آنها شده و به همین دلیل حاضر به پرداخت نرخ‌های سود بالایی برای وام بانکی هستند. به این ترتیب در صورتی که یک سیستم بانکداری رقابتی مدرن در کشور حاکم بود، چه‌بسا این افزایش قیمت انرژی می‌توانست به منزله فرصتی جذاب برای بانک‌های داخلی و خارجی ارزیابی شده و بانک‌های مذکور را ترغیب نماید که با اشتیاق فراوان بکوشند تا در پرداخت وام به پروژه‌های بسیار سودآور کاهش‌دهنده مصرف انرژی، از یکدیگر سبقت گیرند.

اما متاسفانه در حال حاضر شرایط سیستم بانکی کشور به گونه‌ای است که از یک طرف امکان فعالیت شعب بانک‌های خارجی در کشور وجود ندارد و از طرف دیگر اعمال کنترل‌های سنگین و متعدد از طرف دولت و به ویژه کنترل نرخ سود تسهیلات به میزانی کمتر از نرخ سود پرداختی بانک‌ها برای جذب سپرده، باعث شده است که بانک‌های داخلی نیز تمایلی به پرداخت تسهیلات نداشته و باعث شده است که پرداخت تسهیلات به هیچ عنوان برای بانک‌ها توجیه اقتصادی نداشته باشد و در نتیجه بانک‌ها بکوشند تا به هر نحو ممکن، از پرداخت تسهیلات به متقاضیان خودداری و در بهترین حالت منابع خود را برای سرمایه‌گذاری یا پرداخت وام به شرکت‌های سهامدار خود اختصاص دهند.

به عبارت دیگر هم‌اکنون یک واقعیت مهم و تاسف‌بار در نظام بانکی کشور آن است که به سبب کنترل‌های متعدد موجود در مورد نرخ سود وام‌های بانکی، فلسفه تشکیل بسیاری از بانک‌های خصوصی آن است که بتوانند منابع مالی به منظور پرداخت وام به سهامداران و موسسان اولیه خود را فراهم آورند و به این ترتیب حتی بانک‌های خصوصی هم نمی‌توانند به عنوان تامین‌کنندگان منابع مالی مورد نیاز برای پروژه‌های صرفه‌جویی در مصرف انرژی، مورد اتکا قرار گیرند.

همچنین اهمیت ویژه ایجاد بسترهای حقوقی و سیاسی لازم به منظور حضور بانک‌های خارجی در ایران در مقطع زمانی فعلی، از آنجا ناشی می‌شود که سرمایه‌گذاری صاحبان صنایع در پروژه‌های کاهش‌دهنده مصرف انرژی، برای سال‌های طولانی در ایران به تعویق انداخته شده و به این ترتیب هم‌اکنون حجم سرمایه‌گذاری بسیار بالایی به منظور نوسازی و مدرن‌سازی ماشین‌آلات مورد استفاده در صنایع کشور و رساندن مصرف انرژی آنها به استانداردهای جهانی مورد نیاز است. این حجم سرمایه‌گذاری مورد نیاز به حدی بالاست که حتی در صورت حذف کنترل‌های دولتی در نظام بانکی کشور نیز، به احتمال فراوان مجموعه پس‌اندازهای داخلی نخواهد توانست جوابگوی تامین مالی پروژه‌های مذکور باشد.

به این ترتیب برنامه مکمل دیگری که می‌تواند با هدف دستیابی به حداکثر صرفه‌جویی ممکن حاصل از طرح هدفمندی در دستور کار قرار گیرد، عبارتست از: بسترسازی به منظور کاهش دخالت‌های دولتی در تعیین سود سپرده‌ها و تسهیلات بانکی، و نیز بسترسازی به منظور گشایش شعب بانک‌های خارجی در ایران.

● گروه سوم: بنگاه‌های تولید و توزیع‌ حامل‌های انرژی و سایر کالاهای سابقا یارانه‌ای

در مورد سومین گروه تاثیرپذیر از افزایش قیمت کالاهای یارانه‌ای، یعنی «بنگاه‌های تولیدکننده و توزیع‌کننده حامل‌های انرژی و انواع کالاهای سابقا یارانه‌ای»، متاسفانه اکثریت قریب به اتفاق بنگاه‌ها دولتی بوده و در شرایط انحصاری یا شبه‌انحصاری فعالیت می‌کنند. به این ترتیب بدیهی است که تبعات مثبت حاصل از نزدیک شدن قیمت حامل‌های انرژی به قیمت‌های جهانی، زمانی بیشینه خواهد شد که سیاست‌های مکملی به منظور رقابتی‌تر شدن تولید و عرضه حامل‌های انرژی و سایر کالاهای سابقا مشمول یارانه اجرا شود؛ سیاست‌هایی که با آزادسازی ورود بخش خصوصی به عرصه تولید برق، بنزین و نظایر آن، به استفاده از شیوه‌های مدرن در تولید و توزیع انواع کالاهای سابقا یارانه‌ای کمک کرده و به ویژه در حوزه تولید و توزیع حامل‌های انرژی، می‌تواند به تشکیل بنگاه‌هایی با کارآیی بسیار بالا منجر شود.

انحصاری بودن و دولتی بودن بنگاه‌های بزرگ تولید و توزیع آب، برق، بنزین و امثالهم، و کنترل شدید دولتی بر فعالیت بنگاه‌های کوچک تولیدکننده گندم و نان، در ترکیب با کنترل قیمت شدید تولیدات بنگاه‌های مذکور، و حاکم بودن این شرایط برای سال‌های طولانی، وضعیتی را پدید آورده است که مکانیزم مورد استفاده برای تولید و توزیع کالاهای سابقا یارانه‌ای در اقتصاد ایران، بسیار ابتدایی و کهنه بوده و همواره انگیزه ناچیزی برای بهبود مکانیزم‌های تولید و توزیع وجود داشته است.

اکنون پس از افزایش قیمت‌ها و ایجاد توجیه اقتصادی برای حرکت به سمت ‌شیوه‌های تولید پیشرفته، زمان مناسبی‌است تا با آسان‌سازی مقررات مربوط به ورود بخش خصوصی به حوزه تولید کالاهای مذکور، بسترهای تولید رقابتی در این حوزه فراهم گشته و با ارتقای بهره‌وری در تولید و توزیع کالاهای فوق‌الذکر، امکان بهره‌مندی حداکثری اقتصاد ملی از تبعات مثبت قانون هدفمندی یارانه‌ها مهیا شود.

در این راستا، احتمالا یکی از آسان‌ترین حوزه‌ها به تولید نان مربوط می‌شود؛ حوزه‌ای که از یک طرف آزادسازی ورود بنگاه‌های خصوصی و حذف کنترل قیمت دولتی نسبتا آسان بوده، و از طرف دیگر می‌تواند در مدت بسیار کوتاهی از طریق ایجاد رقابت و ارتقای کیفیت نان، رضایت عامه شهروندان که همگی مصرف‌کننده مستقیم نان هستند را به همراه داشته باشد. به این ترتیب، برنامه مکمل دیگری که می‌تواند شرایط را برای بهره‌مندی حداکثری اقتصاد ملی از تبعات مثبت طرح هدفمندی یارانه‌ها فراهم سازد، عبارت است از تلاش برای حذف موانع ورود و آسان‌سازی مقررات فعالیت بخش خصوصی، و نیز کاهش کنترل‌های دولتی در حوزه تولید و توزیع کالاهای سابقا مشمول یارانه، از گندم و نان گرفته تا آب و برق، و از بنزین و گازوئیل گرفته تا سایر فرآورده‌های پالایشگاهی.

● گروه چهارم: بنگاه‌های تولیدکننده کالاها و خدمات کاهش‌دهنده مصرف انرژی

در مورد چهارمین گروه تاثیرپذیر از افزایش قیمت انرژی، یعنی «بنگاه‌های اقتصادی تولیدکننده کالاها و خدمات تاثیرگذار بر کاهش مصرف انرژی»، می‌توان تاثیرات اجرای طرح هدفمندی را مطلوب ارزیابی کرد. اجرای طرح هدفمندی، بدون شک انگیزه بسیاری از خانوارها را به منظور جانشینی وسایل برقی فرسوده خود با وسایل کم‌مصرف بالا برده و آنان را ترغیب کرده است تا به سمت افزایش سواد اینترنتی حرکت کرده و به این ترتیب انجام الکترونیکی بسیاری از کارهای روزمره را به عنوان جایگزین بسیاری از سفرهای درون‌شهری در دستور کار قرار دهند.

با این وجود، لازم به توجه است که به‌رغم حاکم بودن نسبی شرایط رقابتی در عرضه وسایل برقی کم‌مصرف، شرایط چندان مناسبی در زمینه کیفیت، قیمت و دسترسی‌پذیر شهروندان کشور به خدمات مخابراتی و اینترنتی وجود نداشته و در نتیجه حتی پس از افزایش قیمت بنزین، نمی‌توان انتظار داشت که شهروندان توانایی چندان زیادی برای کاهش مسافرت‌های درونشهری و جایگزینی آنها با ارتباطات الکترونیکی داشته باشند.

به عبارت دیگر قیمت، کیفیت، سرعت و ضریب نفوذ (میزان دسترسی‌پذیری) اینترنت در شهرهای متوسط و کوچک کشور بسیار نامناسب بوده و شرایط حاکم در شهرهای بزرگ کشور نیز فاصله زیادی با میانگین شرایط حاکم در کشورهای منطقه خاورمیانه دارد که بخش زیادی از این وضعیت نامناسب، به انحصار موجود در ارائه خدمات اینترنتی و حاکمیت یک شرکت (شرکت مخابرات) بر بخش عمده عرضه خدمات مخابراتی و اینترنتی مربوط می‌شود. طبعا در چنین شرایطی، استفاده از اینترنت نمی‌تواند به عنوان یک کالای جانشین قوی برای مسافرت‌های درونشهری تلقی شود.

در نقطه مقابل، هم‌اکنون در بسیاری از کشورهای دنیا، گسترش دسترسی شهروندان به اینترنت دارای کیفیت و قیمت مناسب، به عنوان یکی از ابزارهای مهم کنترل تقاضای مسافرت‌های درونشهری محسوب می‌شود. به این ترتیب در شرایطی که در بسیاری از کشورهای دنیا، درصد بالایی از شهروندان به سادگی به اینترنتی با کیفیت مناسب برای بهره‌گیری از ویدئوکنفرانس برای برگزاری جلسات کاری، اداری و دوستانه دسترسی داشته، و در مقابل دسترسی به اینترنتی با این کیفیت برای کمتر از یک درصد جمعیت ایران امکان‌پذیر است، میل به جانشینی سفرهای درونشهری با ارتباطات الکترونیک، در ایران به مراتب ضعیف‌تر از کشورهای مذکور خواهد بود.

همچنین در شرایطی که در ده‌ها کشور دنیا، استاندارد خط فقر دیجیتال را به صورت دسترسی به اینترنتی با سرعت ۵۱۲ کیلوبایت در ثانیه تعریف نموده‌اند، و در نقطه مقابل میانگین سرعت اینترنت در شهرهای متوسط و کوچک کشور، به زحمت به یک دهم این خط فقر دیجیتال می‌رسد، انگیزه شهروندان ایرانی برای استفاده از ارتباطات الکترونیک به عنوان جایگزین بخشی از مسافرت‌های شهری، بسیار ناچیز بوده و فعالان اقتصادی هم تمایل اندکی برای برقراری جلسات کاری به صورت مجازی و یا آموزش کارکنان برای «دورکاری» خواهند داشت.

به این ترتیب، برنامه مکمل دیگری که می‌تواند به منظور دستیابی به حداکثر صرفه‌جویی ممکن بر اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی در دستور کار قرار گیرد، عبارت است از بسترسازی به منظور ورود بنگاه‌های جدید و رقابتی‌تر شدن عرضه خدمات اینترنتی با هدف کاهش قیمت و افزایش کیفیت و سرعت اینترنت، و در نتیجه ایجاد امکان مدیریت تقاضای سفرهای درونشهری، از طریق تشویق شهروندان به استفاده از ارتباطات الکترونیکی به عنوان جایگزین سفرهای کاری و اداری.

● جمع‌بندی

با توجه به مطالب فوق، جمع‌بندی نکات بیان‌شده در زمینه تبعات اقتصاد خرد شیوه اجرایی فعلی قانون هدفمندی یارانه‌ها را می‌توان در قالب جدول زیر خلاصه نمود. بدیهی‌ست مطالبی که در چارچوب این جدول به صورت تیتروار مورد اشاره قرار گرفته‌اند، صرفا برخی از جنبه‌های تاثیرپذیری خانوارها و بنگاه‌ها را مورد توجه قرار داده‌ و تمرکز ویژه آنها بر تعدادی از برنامه‌های مکملی‌ست که می‌توانند به افزایش منافع اقتصاد ملی کشور در اثر اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها، یاری رسانند.

تهیه و تنظیم: میثم هاشم‌خانی