سازمان را از نفس انداختند

وضعیت بررسی سازمان مدیریت در گفت و گو با بایزید مردوخی

زمانی كه در كسوت مشاور رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دبیر هیات امنای حساب ذخیره ارزی بود، چند گفت‌وگو با او انجام دادم. با نظم و ترتیبی كه داشت ماهانه گزارشی از حساب ذخیره ارزی و فعالیت بانك‌های عامل در این زمینه به هفته‌نامه «برنامه» كه متعلق به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود ارائه می‌كرد و گاهی گله می‌كرد از برداشت‌های متعددی كه از حساب ذخیره ارزی صورت می‌گیرد.

می‌گفت: ما بایستی منابع حاصل از نفت را برای آیندگان ذخیره كنیم چراكه فرزندان ما نیز بایستی سهمی از این ثروت ملی داشته باشند. یك‌بار در یكی از این مصاحبه‌ها و در پاسخ به این پرسش كه چه كسانی به روح قانون حساب ذخیره ارزی لطمه می‌زنند، گفت: هم دولت و هم مجلس! و بعد با توافق هم تیتری زدیم تحت عنوان: «سیل هزینه‌های جاری، حساب ذخیره ارزی را غرق می‌كند.»در آن زمان محمد ستاری‌فر بر كرسی ریاست سازمان تكیه زده بود. او فردی انتقادپذیر بود.

با این حال از گفتن این جمله كه دولت نیز برداشت‌های غیرقانونی از حساب ذخیره ارزی می‌كند ناخرسند شد.حدود چهار سال از آن دوران می‌گذرد. دبیری این هیات بر عهده معاون امور اقتصادی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور است.

شاید هم وظایف سازمان و كارشناسان آن در حال دگرگونی است. كسانی كه در جلسه مراسم معارفه اولین رئیس سازمان دولت نهم حضور داشتند به خاطر دارند كه «فرهاد رهبر» با قاطعیت عنوان كرد كه كارشناسان بایستی گوش به فرمان رئیس دولت باشند، هرچه رئیس‌جمهور فرمان دهد همان لازم‌الاجراست و كارشناس نبایستی از فرمان سرپیچی كند. این حكم آمرانه حكایت از آغاز تغییر و تحولات عمده در فعالیت سازمان داشت.

در اینكه كارشناسان بایستی گوش به فرمان باشند بحثی نیست ولی مشكل آن زمان آغاز شد كه فعالیت‌های كارشناسی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی خریداری در هیات‌دولت پیدا نكرد و فلسفه وجودی آن به زیر سوال برده شد تا جایی كه فرهاد رهبر نیز نتوانست این رویه را برتابد و با نامه‌ای تاریخی در سال گذشته عطای ریاست بر كارشناسانه‌ترین سازمان كشور را به لقایش بخشید و به دانشگاه بازگشت.

پس از آن تغییرات در درون این سازمان شتاب و ابعاد بیشتری به خود گرفت و با آمدن امیر منصور برقعی، معاون طرح و برنامه وزارت نیرو، تغییرات ماهوی در كار پدید آمد و وظایف قانونی سازمان برنامه و بودجه به تدریج واگذار شد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها به استانداری انتقال یافت.تخصیص اعتبار كه مهمترین وظیفه جاری سازمان بود بر عهده وزارت دارایی گذاشته شد و وظیفه معاونت فنی نیز كه نظارت بر فعالیت‌های عمرانی بود در حالت ابهام قرار گرفت.این تغییرات هنوز هم ادامه دارد، كمااینكه جابه‌جایی‌های انجام شده در سطوح بالای سازمان و كنار گذاشتن كارشناسان باسابقه این شائبه را در اذهان عمومی تقویت كرده است كه سازمان در حال یك فروپاشی درونی است.

گفت‌وگوی ما با بایزید مردوخی در رابطه با این تغییر نقش و وظیفه است.این کارشناس قدیمی سازمان مدیریت و برنامه ریزی معتقد است سازمان توسط مدیرانی که فرهنگ آن را نمی شناختند از نفس افتاد.

● سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در طول سال‌های گذشته فرازونشیب‌های زیادی داشته است. شما سابقه زیادی در امر برنامه‌ریزی و فعالیت در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دارید. به نظر شما وظایف این سازمان به چند دسته قابل تقسیم است؟

سازمان برنامه و بودجه سابق در دهه ۱۳۲۰ پس از آشفتگی‌های ۳۰ ساله موجود در نظام حكومتی ایران كه به همه بخش‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی كشور سرایت كرده بود تاسیس شد و هدف از تاسیس این سازمان در مرحله اول تهیه نقشه اقتصادی كشور بود. در آن زمان به ظاهر «برنامه» تحت عنوان «نقشه» بیان می‌شده است.

هدف این بود كه با توجه به تغییرات زیاد دولت‌ها سرنوشت اقتصاد كشور دستخوش نوسان نشود. بلكه مدركی وجود داشته باشد كه برعملكردهای دولت حاكمیت یابد. از این جهت می‌توان گفت اولین و مهمترین وظیفه خطیر سازمان برنامه، تنظیم حركات اقتصادی دولت در چارچوب برنامه از پیش تنظیم شده بود.

در مرحله دوم می‌توان گفت كه مهمترین نقش سازمان برنامه، اختصاص درآمد نفت به سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و تولیدی بود. تا پیش از شروع برنامه هفت ساله اول، چنین نظمی در كشور وجود نداشت و درآمدها به هر میزان كه بود كفاف هزینه‌های یك دولت مسوول كه بتواند علاوه بر حفظ امنیت، مسوولیت اوضاع اقتصادی – اجتماعی كشور را بر عهده بگیرد، نمی‌داد.

بنابراین دومین وظیفه سازمان، اختصاص كل درآمد نفت در برنامه‌های هفت ساله اول، دوم و سوم به سرمایه‌گذاری‌های ظرفیت‌ساز برای آینده كشور بود. به تدریج سازمان برنامه‌ در سیاست‌های اقتصادی كوتاه‌مدت هم مداخله می‌كرد به این معنا كه شورای اقتصادی كه سازمان برنامه دبیرخانه آن بود همواره در میان نوسان‌های سیاسی دولت و ضرورت‌های سیاستگذاری دولت قرار داشت و می‌توان گفت كه سومین وظیفه سازمان تهیه و تدارك مقدمات كارشناسی برای تصمیم‌گیری‌های سیاستی در زمینه‌های اقتصادی- اجتماعی و زیربنایی بود.

سازمان برای برخورداری از توان كارشناسی نسبتا بالاتری از تمام دستگاه‌های اجرایی دولت این سه وظیفه را به خوبی انجام می‌داد و به تدریج برنامه‌ها گسترش پیدا كرده و در برگیرنده همه امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی كشور و در نتیجه، همزمان با گسترش برنامه‌ها، وظایف سازمان برنامه نیز خطیرتر و گسترده‌تر شد.

در طول این سال‌ها، وظیفه چهارمی هم برای سازمان برنامه طراحی شده بود اما كمتر اعلام و از آن نام‌برده می‌شد. این وظیفه، نوآوری بود به نحوی كه منشأ بسیاری از نوآوری‌هایی كه در نظام اداری، اقتصادی و اجتماعی كشور رخ داد، سازمان برنامه بود مانند استانی كردن بودجه‌ها و برنامه‌ها؛ ایده توجیه فنی اقتصادی برای هر كار بلندمدت و هر طرح سرمایه‌گذاری كه توسط دولت در كشور اجرا می‌‌شد.

این نوآوری‌ها از سازمان به سایر بخش‌های غیردولتی سرایت اندكی كرد. اینها وظایف و برنامه‌های سازمان در طول مدت این ۶۰ ساله بود و این وظایف در سال‌های پس از انقلاب نیز به تدریج مطرح شد و دولت‌های متعدد و مجالس قانونگذاری هر دو این باور را پیدا كردند كه می‌توانند به سازمان برنامه به عنوان یك دستگاه كارشناس و جامعه‌نگر و بی‌طرف اتكا كنند.

این سازمان به دلیل ماهیت كاری و تخصصی خود، هیچ گرایش و جانبداری خاصی از بخش و گروهی نداشت و همواره سعی می‌كرد تا نسبت به تعصباتی كه گاهی جنبه محلی، گروهی و... داشت، بی‌تفاوت و بی‌طرف باشد و در هر جا كه به سمتی‌ گرایش نشان می‌داد كه متفاوت با سایران بود علت آن مطالعات متعددی بود كه انجام می‌داد، به عنوان مثال اگر به این نتیجه می‌رسید كه باید به تعدادی از استان‌های محروم اعتبار بیشتری داده شود، به علت مطالعاتی بود كه در این موارد انجام داده بود و حاكی از تعصبات خاصی نبود.

● به این ترتیب آیا می‌توان نتیجه گرفت كه این سه وظیفه برنامه‌ریزی، بودجه و نظارت به تدریج ایجاد شد یا از ابتدای شروع كار به صورت سه وظیفه مجزا و منفك صورت گرفته بود؟

سازمان برنامه برای ایفای چهار وظیفه ثبات بخشی به سیاست‌های مناسب اقتصادی در سطح كلان، اختصاص درآمد نفت به سرمایه‌گذاری بلندمدت، ایفای نقش در سیاستگذاری كوتاه‌مدت سالانه اقتصادی- اجتماعی و نوآوری در امور مختلف ایجاد شد.

این چهار وظیفه از لحاظ عملی به چهار حوزه تقسیم شد: برنامه‌ریزی یكی از این حوزه‌های عملی بود و به علت اینكه برنامه‌ریزی در سازمان برنامه صورت می‌گرفت، ایفای چهار نقش به بهترین نحو ممكن انجام می‌شد. نكته دوم این است كه برنامه‌هایی كه طراحی می‌شد می‌بایست جنبه عملی پیدا می‌كرد كه این موضوع مستلزم بودجه‌ریزی بود. از این جهت تنظیم بودجه‌های دولت نیز به سازمان منتقل شد تا سازمان بهتر بتواند وظایف خود را انجام داده و بر اجرای برنامه‌ها نظارت داشته باشد.

بالاخره وظیفه سوم هماهنگی بود كه این سازمان وظیفه مهم هماهنگ كردن حركت بخش‌های مختلف اقتصاد و توازن بین بخش‌ها و استان‌‌های مختلف را به عهده گرفت كه این كار به صورت وظیفه برای سازمان تعیین شد. چنانچه اختلافاتی بین دستگاه‌های اجرایی و استان‌ها بروز می‌كرد، سازمان برنامه وظیفه هماهنگی بین آنها را داشت و به رفع اختلافات حتی در سطح هیات ‌وزیران در سال‌های پیش از انقلاب می‌پرداخت.

در سال‌های پس از انقلاب نیز این وظایف تا مدتی انجام می‌شد ولی پس از اینكه سازمان دچار ضعف شد، این وظیفه نیز كمرنگ شد و امروزه كمتر شنیده می‌شود كه بخش‌های اجرایی برای رفع مشكلات خود در سطح وزارتی از سازمان برنامه و رئیس آن كمك بگیرند. وظیفه چهارم هم ناشی از سه رسالت اولیه و وظیفه برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و هماهنگ كردن بود كه می‌بایست بر همه این عملكردها نظارت می‌كرد.

سازمان برنامه‌ تا دوره‌ای مجری طرح‌های عمرانی بود و از برنامه پنج‌ساله پنجم یعنی از سال ۱۳۵۲به بعد نقشی در اجرا نداشت و تنها كار اجرایی آن، انجام مطالعات مربوط به پروژه‌های ملی و فراگیر بود كه به موجب قانون این وظایف برعهده او گذاشته شده بود، در نتیجه نقش نظارت به عنوان یك وظیفه مهم به عهده سازمان گذاشته شده بود ولی متاسفانه حالت عملیاتی مشخصی در تمام طول دوران ۱۳۵۲ به بعد پیدا نكرد.

● كدام وظیفه بر سایر وظایف ارجح بود؟

از دید فراگیر و كلان می‌توان گفت كه مهمترین وظیفه، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی بوده است. سازمان برنامه، بودجه بخش‌های مختلف كشور و دستگاه‌های اجرایی را هماهنگ و نهایی می‌كرد و از همه مهمتر در تهیه بخشنامه بودجه، هدف‌های مهم بودجه را پیشنهاد و به تایید ریاست دولت رسانده و ابلاغ می‌كرد كه براساس آن بودجه‌های دستگاه‌ها تنظیم می‌شد.

در مورد برنامه‌ریزی می‌توان گفت كه سازمان، تلفیق‌كننده نهایی برنامه‌ها بود و برای تلفیق آنها ناگزیر بود محور كلی و استراتژیك هر كدام را طراحی كند تا برنامه‌ها حول این محورها حركت كنند. گذشته از این موارد اگر وارد سطح عملیاتی شویم درمی‌یابیم كه مهمترین وظیفه سازمان، تخصیص اعتبار بوده كه از زمان تاسیس خود وظیفه اختصاص اعتبار به طرح‌ها و سپس به فعالیت‌های جاری دستگاه‌ها را به عهده داشت یعنی با همكاری وزارت اقتصاد و دارایی منابع هر فصل از بودجه دولت و هزینه‌‌ها را تخمین می‌زد و براساس آن تخمین، بین دستگاه‌ها طرح‌ها و استان‌های مختلف اعتبار تخصیص می‌داد.

به زبان دیگر از نظر اجرایی، تخصیص اعتبار مهمترین وظیفه سازمان محسوب می‌شود كه اخیرا این وظیفه به وزارت اقتصاد و دارایی محول شده است. در نتیجه فلسفه وجودی مهم سازمان برنامه از بین رفته است.

سحر شقاقی

---