شفاف سازی اقتصاد احزاب

بررسی تحلیلی مقایسه ای تامین مالی احزاب سیاسی

کاهش مشارکت سیاسی شهروندان در کشورهای اروپایی، رسوایی های فزاینده مالی به علاوه کاهش سطح اعتماد به رهبران سیاسی در این کشورها، در دهه های اخیر باعث توجه فزاینده به موضوع تامین مالی احزاب سیاسی در ادبیات مربوطه شده است. در این راستا شیوه های تامین مالی فعالیت های حزبی از جهات مختلف مورد تحقیق و مطالعه قرار گرفت. اساساً بحث در خصوص تامین مالی احزاب سیاسی حول دو محور جریان دارد؛ یکی از این موارد جنبه های نامشروع و غیرقانونی تامین مالی، علل و پیامدهای فساد مالی سیاسی است و محور دوم بحث ها بیشتر بر جنبه های حقوقی و عمومی تامین مالی تکیه و تاکید دارد. بحث ها در اینجا شامل تاملاتی در مورد موضوعات وسیع تر مرتبط با تامین مالی در روندهای سیاست دموکراتیک می شود. به طور مشخص موضوعاتی چون مطلوبیت حمایت دولت از احزاب، نقش دولت به عنوان حافظ انصاف و برابری در رقابت سیاسی و پیامدهای الگوهای تامین مالی احزاب سیاسی از نظر ارتباط و پیوند میان احزاب، دولت و جامعه در این ارتباط قابل بحث و تامل است. این دو مساله بی ارتباط با یکدیگر نیستند. چنانکه خواهیم دید حمایت دولت از احزاب و کنترل دولتی منابع مالی حزبی به نحوی فزاینده به عنوان ابزار مشروع و مناسبی برای محدود کردن عملکردهای نامشروع در روند تامین مالی احزاب سیاسی شناخته می شود بنابراین مباحث مطروحه را می توان در پیوند نزدیکی با یکدیگر دانست.

به طور کلی در بحث تامین مالی احزاب سیاسی سه موضوع کلیدی مورد بررسی واقع می شود؛ درآمد حزبی، هزینه های حزبی و قانونگذاری در مورد تامین مالی، چگونگی تامین درآمد برای احزاب و مواردی که باید این درآمدها به مصرف برسد، استراتژی های صرف هزینه برای پیروزی در انتخابات و اساساً نقش پول در ایجاد نابرابری در رقابت و پیروزی احزاب ثروتمند و بود یا نبود قوانین و مقررات قانونی در ارتباط با تامین مالی احزاب سیاسی هر یک موضوعات جداگانه ای است که بخشی از مطالعات دفتر مطالعات سیاسی مرکز پژوهش های مجلس را به خود اختصاص داده است.

● چگونگی تامین درآمد حزبی

بررسی ها نشان می دهد تامین مالی احزاب سیاسی برای برآوردن سه هدف صورت می گیرد؛ تامین رقابت های انتخاباتی، برپا داشتن سازمان های درون انتخابی و انجام پژوهش و کمک های دیگر به رهبری و نمایندگان حزب. این امر ما را به این پرسش می کشاند که تامین مالی این فعالیت ها چگونه صورت می گیرد؟ در نبود احزاب توده ای بدیهی ترین منبع درآمد احزاب سیاسی افراد و گروه های خصوصی هستند. از نظر تاریخی احزاب سیاسی در غرب عمدتاً به کمک های خصوصی وابسته بوده اند. هرچند در احزاب توده ای کلاسیک جریان درآمد ناشی از حق عضویت اعضا و کمک های اتحادیه های کارگری وابسته همواره وجود داشته، احزاب به طور کلی به کمک های افراد ثروتمند یا کمک های اهدایی شرکت های خصوصی تکیه داشته اند. کمک های دولتی عمدتاً به طور مستقیم صورت می گرفته است. کمک های دولتی به احزاب سیاسی پدیده ای نسبتاً جدید در دموکراسی های اروپایی است. وابستگی احزاب به کمک های اشخاص خصوصی بسیاری را نگران بروز تعارض منافع و نفوذ صاحبان ثروت در روندهای سیاسی کرده است. یک سپر و مانع بالقوه در برابر خطر فعالیت های نامشروع ناشی از اعطای کمک های خصوصی، شفاف سازی است.

شفاف سازی و افشای فرآیندهای مالی می تواند به حفظ اعتماد عمومی نسبت به روند سیاسی دموکراتیک کمک کند اما شفاف سازی، روند بی هزینه ای نیست. احزاب و کارگزاران دولتی ممکن است متحمل هزینه های زیادی در فراهم کردن اطلاعات لازم شوند. به علاوه ممکن است این روند آثار منفی به دنبال داشته باشد و در مورد میزان اطلاعات در دسترس ایجاد سوءظن کند و کمک کنندگان را نسبت به اعطای کمک بی میل سازد البته ایجاد شفافیت به تنهایی مانع از بروز رسوایی های مالی نخواهد شد و با وجود ضوابط شفاف سازی اخیراً چنین رسوایی هایی در کشورهایی چون ایتالیا، اسپانیا، آلمان و ژاپن اتفاق افتاده است. راه دیگر، روی آوردن به کمک های دولتی است. اخیراً بسیاری از کشورها کمک های دولتی به احزاب سیاسی را تجویز کرده اند و این امر عمدتاً به دلیل نگرانی از بروز فساد از راه مساعدت های مالی خصوصی بوده است و کمک های دولت به منظور کاستن یا از بین بردن امکان چنین اعمال فسادآلودی صورت می گیرد. تجویز چنین کمک ها و یارانه هایی تا حدودی نیز بازتاب نگرانی های ناشی از کاهش قدرت و منابع مالی احزاب بوده است. هرچند این روند به نوبه خود بر نقش احزاب به عنوان واسطه میان شهروندان و دولت تاثیر می گذارد. تقریباً همه کشورهای اروپایی اخیراً حمایت دولت از احزاب سیاسی را تجویز کرده اند. دست کم سه انگیزه برای چنین حمایتی وجود دارد؛ اول از همه دلایل مالی است. اعطای یارانه به احزاب و نامزدها را باید در پرتو افزایش هزینه های روندهای دموکراتیک و کاهش درآمدهای احزاب دانست. سیاست در غرب به دلیل به کارگیری فزاینده رسانه های جمعی و فنون تبلیغاتی پرهزینه و نیز حرفه ای شدن درونی احزاب بسیار پرهزینه است.

دفاتر اصلی و گروه های پارلمانی احزاب به نسبت ۲۰ یا ۳۰ سال قبل مجهزترند، درآمدهای سالانه شان افزایش یافته و آنها پول بیشتری صرف رقابت های انتخاباتی می کنند. علاوه بر هزینه های فزاینده روندهای سیاسی، احزاب از کاهش مشارکت سیاسی شهروندان رنج می برند که نشانه های آن را می توان در ضعیف شدن هویت حزبی، جدایی فزاینده از احزاب و کاهش تعداد اعضای حزبی مشاهده کرد. در نتیجه کاهش عضویت، احزاب از سهم مهم داوطلبان بی مزد یا کسانی که برای احزاب بدون دریافت دستمزد کار می کردند، محروم شدند. برای جبران این امر، احزاب مجبورند تعداد زیادتری از اشخاص حرفه ای مزدبگیر را به کار بگیرند. به علاوه احزاب از منبع مهم عواید مستقیم ناشی از پرداخت حق عضویت نیز محروم شدند. در نتیجه همواره به دنبال جایگزینی برای عواید یاد شده هستند.

نظر به اینکه احزاب، نهادهای سیاسی کلیدی برای دموکراسی های مدرن تلقی می شوند، منطقی است دولت به منظور تسهیل یا تضمین فعالیت مستمر آنها، مستقیماً از آنها حمایت مالی کند. توجیه دوم برای مداخله مستقیم دولت در تامین مالی احزاب سیاسی به نگرانی ها برای از بین رفتن فرصت های برابر، انصاف و برابری در رقابت های سیاسی برمی گردد. این ملاحظات بیشتر به احزاب کوچک تر مربوط می شود که برنامه های سیاسی شان ممکن است خوشایند منافع حاکم یا ثروتمندان نباشد و نیز احزاب تازه تاسیسی که هنوز ارتباطی با سازمان های ذی نفع ندارند. انتظار می رود یارانه های دولتی با کمک به احزاب جدید، کوچک و ضعیف در رقابت با احزاب قوی بتواند زمینه و امکان برابری را برای رقابت فراهم کند، این روند به ویژه در دموکراسی های تازه تاسیس اهمیت بیشتری دارد. انگیزه سوم مداخله دولت می تواند کاستن از نفوذ پول و محدود کردن امکان انحراف روندهای سیاسی دموکراتیک باشد. نگرانی اینجاست که برخی منافع خصوصی و نه منافع جمعی عمومی بر احزاب، نمایندگان و مقامات منتخب حاکم شود چون پشتیبانی دولت بر انگیزه احزاب در تامین منافع حامیان مالیشان تاثیر می گذارد، پیش بینی می شود این کمک ها بر کاهش میزان فساد تاثیر داشته باشد. اغلب انگیزه های مشابهی در اعمال محدودیت های حقوقی بر میزان کمک های خصوصی و هزینه های تبلیغاتی وجود دارد. به علاوه کمک های دولتی امکان بیشتری برای کنترل دولت بر نقش و نفوذ پول در سیاست و فعالیت های مالی احزاب فراهم می سازد.

● هزینه های حزبی

بحث ها درخصوص هزینه های حزبی عمدتاً مؤید این است که نابرابری در میزان برخورداری مالی احزاب باعث می شود رقابت های انتخاباتی به سود احزاب ثروتمند تر جریان یابد. در نتیجه استدلال می شود تامین مالی احزاب بی هیچ محدودیت قانونی می تواند زمینه رقابت برابر برای کسب قدرت و در نتیجه حق برابر برای مشارکت سیاسی را از بین ببرد. بر این اساس هر چند نمی توان تاثیر مهارت های حرفه ای در صرف پول و کاهش هزینه ها را انکار کرد اما دلایل موجود موید تاثیر هزینه های حزبی بر پیامدهای انتخاباتی است .

برخی محققان نشان داده اند هزینه های فزاینده به ویژه در مبارزات انتخاباتی به پرداخت باج های انتخاباتی منتهی می شود اما از طرفی این فرض که هزینه های بیشتر به موفقیت انتخاباتی می انجامد، ساده سازی بیش از حد مساله است البته هزینه های حزبی تنها شامل هزینه های انتخاباتی نمی شود بلکه هزینه های مربوط به حفظ زیرساخت های حزبی و تامین مالی تحقیقات حزبی که به ویژه برای احزاب مخالف پراهمیت است را نیز در برمی گیرد. با وجود این بسیاری از مقررات ناظر بر هزینه های حزبی در قوانین مربوطه بر هزینه های انتخاباتی متمرکز شده اند.

● قانونگذاری در مورد تامین مالی احزاب سیاسی

مسائل و مشکلات پیش گفته در بسیاری از کشورها نه تنها به وضع مقررات ناظر به افشای حامیان خصوصی بلکه به وضع محدودیت هایی بر روش ها و میزان چنین کمک هایی منجر شده است، این سازوکارها شامل افشای تبادلات مالی به منظور ایجاد پاسخگویی، به کارگیری سیستم مالیاتی برای اخذ مالیات بیشتر از منابع حزبی، یارانه های دولتی، مقررات ناظر بر پخش تبلیغات سیاسی و محدودیت های صرف هزینه یا تعیین سقف هزینه ها برای نامزدها و احزاب می شود. در عمل ثابت شده که اجرای چنین مقرراتی دشوار است. ناتوانی یا بی میلی احزاب و حامیان مالی نسبت به عمل به روح قانون و مشکلات مربوط به ساختار خود قوانین از مهم ترین موانع است. یکی از مهم ترین مشکلات وضع قوانین ناظر بر تامین مالی احزاب این است که طرح و تصویب چنین قوانینی باید توسط نمایندگان سازمان هایی صورت گیرد که موضوع و مخاطب آن هستند یعنی خود احزاب سیاسی، به علاوه بسیاری از مقررات مربوط در این زمینه تنها در واکنش به رسوایی های مالی طرح و تنظیم می شود در نتیجه در بسیاری از موارد وضع چنین مقرراتی واکنشی است به وضع و اوضاع موجود بی آنکه عملاً حمایتی برای ایجاد تغییری در وضعیت در کار باشد. اینک به بررسی مقایسه ای قوانین و مقررات ناظر بر تامین مالی احزاب سیاسی و ابعاد مختلف آن در کشورهای مختلف می پردازیم. نظر به اهمیت کشورهای مورد بررسی (آمریکا، بریتانیا، فرانسه و آلمان) در متن مباحث مربوطه، مطالعه موردی آنها می تواند به تشخیص روندهای اخیر در موضوع تامین مالی احزاب سیاسی کمک کند.

● بررسی مقایسه ای

۱) آمریکا :تصویب قانون اصلاح رقابت های انتخاباتی دو حزب در سال ۲۰۰۲ نقطه عطف تلاش های صورت گرفته در آمریکا برای کنترل تاثیر پول در روندهای سیاسی و انتخاباتی است. مخالفان و موافقان این قانون در مورد تاثیرات مهم آن بر سازمان های حزبی وحدت نظر دارند. هر چند طی سه دهه اخیر احزاب این کشور نشان داده اند ظرفیت قابل ملاحظه ای برای سازگاری و پاسخ به تغییراتی که در قوانین تامین مالی رقابت های انتخاباتی صورت می گیرد، دارند. در دهه ۱۹۷۰ سازمان های حزبی باید خود را با محدودیت های مقرر در قانون رقابت های انتخاباتی فدرال وفق می دادند. به جای تکیه بر عطایای نامحدود حامیان بزرگ به عنوان مهم ترین شیوه حمایتی، احزاب به موجب این قانون باید به پول های ناشی از حساب های محدود و از منابع مشخص و محدود اکتفا می کردند از این رو آنها با درخواست از هزاران حامی کوچک، درآمدهای خود را فوق العاده افزایش دادند. در دهه ۱۹۸۰ احزاب به منظور تامین مالی هر چه بیشتر خود از راه «پول نرم» (پول هایی که نه به نامزدهاو احزاب سیاسی،بلکه به سازمان ها و کمیته ها به منظور تبلیغات غیرمستقیم بدون ذکر نام نامزدها پرداخت می شود.) یا منابع غیرفدرالی، استراتژی مالی خود را تغییر دادند. زیر عنوان فعالیت های «حزب سازی» پول نرم برای کمیته های ملی امکان افزایش منابع کمک های نامحدود از منابع آزاد و نامحدود را فراهم کرد از جمله کمک های اتحادیه های کارگری و شرکت ها که تا مدت ها از اعطای کمک در ارتباط با انتخابات فدرال ممنوع بودند. با این سیستم ترکیبی،تامین مالی که شامل پول های نرم و «پول های سخت»(پول هایی که به موجب قوانین فدرال و تحت نظارت کمیسیون انتخابات فدرال به نامزدها و احزاب سیاسی مستقیماً پرداخت می شود.) می شد، درآمد احزاب فوق العاده افزایش یافت. طی این روند پول نرم به ویژه به واسطه درخواست رهبران ملی حزبی و مقامات انتخاباتی فدرال و تکیه فزاینده بر گروه به نسبت کوچکی از حامیان مالی افزایش یافت و همین روند سوال هایی را در مورد تاثیرات مخرب نفوذهای ناروای ناشی از چنین کمک هایی برانگیخت و در نهایت به تصویب قانون اصلاح رقابت های انتخاباتی دو حزب منجر شد.

این قانون کمیته های ملی را موظف می کند فعالیت های سیاسی خود را از پول های سخت که تحت موازین و محدودیت های فدرالی است تامین کنند. از این رو قانون یاد شده کمیته های ملی احزاب را از کسب و هزینه کردن پول نرم و برقراری پیوند میان اعطا کنندگان پول های نرم و مقامات فدرال بازمی دارد: بدین شکل که مقامات ملی دو حزب و دارندگان مناصب فدرال و نامزدهای فدرال و نیز ماموران و سازمان ها و نهادهای تاسیس شده یا تحت نظارت و کنترل آنها را از درخواست، دریافت، انتقال، ارسال یا هزینه کردن پول هایی که تابع محدودیت های مقرر در قانون نیستند منع می کند. برای جبران نبود منابع پول نرم مبلغی که هر فرد می تواند در سال تقویمی به کمیته های ملی احزاب کمک کند افزایش یافته است. مبلغی نیز که می توان به کمیته های ایالتی احزاب تحت قوانین فدرال بخشید نیز افزایش یافته است. به علاوه این قانون سقف مجموع کمک های هر فرد به نامزدهای فدرال و کمیته های سیاسی را نیز افزایش داده است هر چند برای هزینه های انتخاباتی به طور کلی هیچ سقف مشخصی تعیین نشده است. از این رو تا پیش از تصویب قانون اخیر، احزاب سیاسی و سازمان های دیگر می توانستند از پول نرم که خارج از موازین قانونی تحصیل می شد برای مجموعه متنوعی از فعالیت ها از جمله تبلیغات موضوعی یا هرگونه تبلیغاتی بدون نام بردن از نامزد مورد نظر استفاده کنند و تا زمانی که در این گونه فعالیت های تبلیغاتی اسامی نامزدها به صراحت بیان نمی شد خارج از محدودیت های حقوقی می ماند اما قانون اخیر احزاب سیاسی را از صرف این پول های نرم برای اینگونه فعالیت ها منع می کند هر چند سازمان های دیگر کماکان در صرف چنین پول هایی با انگیزه های انتخاباتی آزادند.

نتیجه اینکه در ایالات متحده احزاب سیاسی از جمع آوری و صرف پول های اعطایی اشخاص خصوصی به موجب قوانین ایالتی برای کمک و حمایت از نامزدهای انتخاباتی فدرال به هر نحو

(پول نرم) ممنوعند. کمیته های حزبی محلی و ایالتی نمی توانند از این پول ها برای حمایت از نامزدهای فدرال استفاده کنند. پیامد این روند تکیه کمتر به کمک های بزرگ شرکت ها و اتحادیه ها و تاکید بیشتر بر نقش شهروندان در تامین مالی احزاب است البته بررسی این روند و روندهای دیگر که در اجرای قانون جدید در انتخابات مختلف شکل گرفته و می گیرد، نیازمند مطالعات دیگری است.

۲) بریتانیا:در بریتانیا تا فوریه ۲۰۰۱ و لازم الاجرا شدن قانون احزاب سیاسی انتخابات و رفراندوم ها، نظام تامین مالی احزاب سیاسی بر قانون جلوگیری از عملکردهای فسادآلود و غیرقانونی سال ۱۸۸۳ مبتنی بود.تصویب قانون جدید تا حدودی به دلیل افزایش فزاینده هزینه های انتخاباتی بوده است. قانون مزبور در سطح حوزه های انتخابی سقفی برای هزینه های انتخاباتی به منظور کنترل تامین مالی احزاب تعیین کرده است، در واقع این نگرانی وجود داشته است که نامزدهای ثروتمند رای خریداری کنند. در مجموع سه اصل بیانگر ویژگی های عمده نظام تامین مالی احزاب سیاسی بریتانیا در قرن گذشته بوده است؛ تعیین سقف برای هزینه های رقابت انتخاباتی، اختیارگرایی یا اصل داوطلبانه بودن در تامین درآمد حزبی و نبود مقررات به طور کلی. در مورد هزینه های انتخاباتی تا پیش از قانون جدید قانون اصلی حاکم بر موضوع، قانون جلوگیری از اعمال فسادآلود و غیرقانونی مصوب ۱۸۸۳ بود. در مورد اختیارگرایی یا داوطلبانه بودن درآمدها باید گفت تامین مالی احزاب عمدتاً بر عواید داوطلبانه و افتخاری مبتنی بوده است اما به مرور زمان در ترکیب تامین کنندگان مالی احزاب تغییر ایجاد شد. در ابتدا افراد ثروتمند عمدتاً احزاب را تامین مالی می کردند. از جنگ جهانی دوم تا دهه ۱۹۹۰ نهادها (اتحادیه های کارگری و شرکت ها) تامین کنندگان اصلی بودند و در ۱۰ سال اخیر تا حدودی افراد مجدداً اهمیت بیشتری یافتند. کمک های دولتی نیز به طور محدود وجود داشته اما در مقایسه با دموکراسی های دیگر در سطح پایین تری بوده و بیشتر آن نیز به رقابت های انتخاباتی مربوط می شده است تا رقابت های روزانه و معمول احزاب، به علاوه کمک های دولتی همواره با ملاحظاتی چون ترس از متصلب شدن سیستم حزبی و این فرض که این امر به کاهش عضویت و کمرنگ شدن اصل داوطلبانه بودن تامین مالی می انجامد، همراه بوده است.

در سطح ملی، حزب محافظه کار به طور سنتی، بخش اصلی منابع خود را از کمک های شرکت ها تامین می کند در حالی که حزب کارگر عمدتاً به حق عضویت اتحادیه های کارگری وابسته است اما طی دهه ۱۹۹۰ این دو حزب برای تامین منابع اصلی خود به کمک های افراد متکی بوده اند.

در مورد فقدان قانونگذاری باید گفت تا پیش از سال ۲۰۰۰ هیچ محدودیتی برای کسب درآمد وجود نداشته است. هر حزب سیاسی می توانست هر میزان پول از هر منبعی فراهم کند. مقررات مربوط به شفافیت تنها ناظر بر کمک ها و عطایای نهادی بوده است اما در قانون جدید موضوع تامین مالی احزاب مورد توجه قرار گرفت. در واقع، قانون احزاب سیاسی، انتخابات و همه پرسی ها برای اولین بار چارچوبی قانونی برای تامین مالی احزاب سیاسی در سطح ملی مقرر کرده است. در مجموع عمده اصلاحات مقرر عبارتند از: لزوم جلب حمایت سهامداران پیش از اعطای کمک از سوی شرکت ها. این حمایت برای چهار سال بوده که به هیات مدیره اختیار می دهد طی این دوره تا میزان معینی به احزاب کمک مالی کند. از نظر شفاف سازی کمک ها و عطایای ملی و محلی بیش از مبلغ مشخصی که در قانون قید شده باید اعلام شود و کمک های بی نام از اشخاص گمنام بیش از مبلغ خاصی ممنوع است. دریافت کمک های خارجی ممنوع است. در قانون دریافت کمک تنها از «منابع مجاز» شناخته شده است. یکی از مهم ترین اصلاحات قانون اخیر در بریتانیا ایجاد محدودیت در صرف هزینه در سطح ملی و در انتخابات عمومی است. تاکنون تنها هزینه های رقابت های محلی تحت کنترل بود. در قانون اخیر، دوره رقابت انتخاباتی، ۳۶۵ روز پیش از روز رای گیری در انتخابات عمومی مقرر شده است. سقف هزینه ها براساس تعداد حوزه های انتخابی که هر حزب در آن رقابت انتخاباتی دارد، تعیین می شود. از این رو احزابی که نامزدهای بیشتری دارند، قاعدتاً محدودیت کمتری دارند. در مورد کمک های دولت، هر چند در قانون میزان کمک های دولت چنانکه قابل مقایسه با دیگر کشورهای اروپایی باشد و افزایش نیافته، اصل کمک مالی فزاینده دولت پذیرفته شده است.

۳) فرانسه: اولین ویژگی نظام تامین مالی احزاب سیاسی در جمهوری پنجم فرانسه نبود مقررات مشخص و دیگری تکیه بر درآمدهای اختیاری و کمک های داوطلبانه است. احزاب فرانسه با توجه به عضویت به نسبت اندک و پایه های سست در جامعه مدنی اغلب به شبکه های فاسد تامین مالی وابسته بوده اند که به مقامات انتخابی محلی متصل اند. اما به دنبال رسوایی ها، برنامه هایی برای اصلاح روند آغاز شد. در واقع فقدان مقررات حقوقی به معنای وجود درهای باز برای فساد تلقی می شد. به ویژه آنکه احزاب و کاندیداها می توانستند همواره به بخش خصوصی یا منابع فاقد کنترل بازار تکیه کنند چرا که کمک های دولت همواره اندک بود. اما به دنبال روند صعودی رسوایی ها در دهه ۱۹۸۰ در فرانسه، توجهات به سمت این خلأهای قانونی جلب شد. در مورد عطایا و کمک های مالی، در سال ۱۹۸۸ سقف مشخصی برای محدود کردن کمک هایی که هر شرکت یا فرد می تواند به نامزدها اعطا کند، تعیین شد. حمایت مالی از افراد تابع هیچ محدودیتی نبود و بدیهی است که این امر به نفع نامزدهای احزاب بزرگ تر و ثروتمندتر بود اما ابهامات در مورد چگونگی تامین مالی احزاب از سوی شرکت ها باقی بود. این کمک ها هر چند در ظاهر غیرقانونی است، اما عملاً شایع است. در انتخابات ۱۹۹۳ معلوم شد سه چهارم کمک های خصوصی از سوی شرکت هایی بوده که در قراردادهای مناقصه با مقامات محلی شرکت داشته اند. به دنبال رسوایی های دیگر در قانون ۱۹۹۵ تامین مالی از سوی شرکت ها یک بار دیگر غیرقانونی اعلام شد. از نظر میزان شفافیت، قانون ژانویه ۱۹۹۰ کمیسیونی ملی برای رسیدگی به حسابرسی به امور مالی احزاب و مقامات انتخابی به منظور افزایش شفافیت مالی در روند تامین مالی احزاب و حمایت های مالی تشکیل داده است. در این راستا افشای هویت حامیان مالی ضرورت یافته است. کمک های خارجی نیز طبق قانون ۱۹۸۸ممنوع است.

برای هزینه های انتخاباتی نیز سقف تعیین شده است که برای انتخابات ریاست جمهوری و پارلمانی متفاوت است. دوره رقابت انتخاباتی نیز سه ماه قبل از انتخابات تعیین شده و هزینه ها طی این مدت محاسبه می شود. اما یکی از مهم ترین ابعاد اصلاحات در زمینه های تامین مالی احزاب در فرانسه فاصله گرفتن از سنت اختیاری و داوطلبانه بودن کمک ها و طرح و افزایش کمک های دولتی به احزاب سیاسی است. پیش از سال ۱۹۸۸ احزاب، کمک های اندکی برای تبلیغات در رقابت انتخاباتی خود دریافت می کردند. در قانون سال ۱۹۸۸ این میزان افزایش یافت و برای اولین بار میزان کمک ها متناسب با تعداد کرسی های اخذ شده تعیین شد. در سال ۱۹۹۰ این ترتیبات تغییر یافت. کمک های دولتی نه تنها در دوران انتخابات، بلکه برای پوشاندن هزینه های بین انتخابت مختلف نیز صورت می گرفت. نیمی از کمک ها به نسبت تعداد نماینده به احزابی اختصاص یافت که در پارلمان حضور داشتند و نیمی دیگر به احزابی که در بیش از ۷۵ حوزه انتخابیه در انتخابات عمومی دارای نامزد بوده اند که براساس درصد آرا در دوره اول میان آنها توزیع می شود. به دنبال رسوایی ها و غیرقانونی شدن دوباره کمک های خصوصی از سوی شرکت ها، احزاب و نامزدها مبلغی نیز به عنوان «جبرانی» دریافت کردند. با این حال هنوز احزاب در هزینه های خود دچار مشکل بودند. در سال ۱۹۹۵ تغییرات دیگری حاصل شد. از آن پس تا ۵۰ درصد هزینه ها بازپرداخت می شود و تعداد حوزه های انتخابیه لازم برای دریافت کمک به ۵۰ حوزه تقلیل یافت.

۴) آلمان: مبنای حقوقی تامین مالی احزاب سیاسی آلمان یکی ماده (۲۱) قانون بنیادی (اساسی) آلمان است که مطابق آن «احزاب سیاسی باید در شکل دهی اراده سیاسی مردم مشارکت کنند... آنها باید برای سرمایه ها و منابع و استفاده از منابع پولی خود به طور عمومی پاسخگو باشند.» ماده یاد شده مشروعیت فعالیت احزاب سیاسی را به صراحت به رسمیت می شناسد. در واقع چون احزاب سیاسی در شکل دهی به اراده سیاسی ملت سهیم هستند در انجام این امر مجازند از منابع دولتی استفاده کنند. اما همانند کشورهای دیگر در آلمان در مورد چند و چون استفاده از این کمک ها اختلاف نظر وجود دارد. در پرتو رای دادگاه قانون اساسی در سال ۱۹۹۲ فدرال اکنون پذیرفته شده است که احزاب نه تنها برای رقابت های انتخاباتی، بلکه برای همه فعالیت های سیاسی عمومی خود می توانند از منابع دولتی استفاده کنند اما با شروطی از جمله اولویت استقلال مالی احزاب بر اتکا به منابع دولتی و اینکه کمک های دولتی نباید از مجموع درآمدهای کسب شده توسط خود احزاب بیشتر باشد. در مورد شفافیت وضعیت مالی باید گفت با وجود اشاره قانون اساسی تا مدت ها این امر فاقد ضمانت اجرا بود و مقرراتی در این خصوص وجود نداشت. اولین بار در قانون احزاب ۱۹۶۷ موادی به گزارش درآمدها و افشای اسامی افراد کمک کننده اختصاص یافت. در اصلاحات بعدی قانون (۱۹۸۳) برای عدم گزارش کمک ها، مجازات های سخت تری مقرر شد. به علاوه موسسات خیریه و بنیادها و نهادهای سیاسی از اعطای کمک به احزاب منع شدند. حد و میزان کمک ها و مبالغی که باید افشا شود طی سال ها در اصلاحات مختلف قوانین همواره متغیر بوده است. در مورد این کمک ها که جنبه خصوصی دارد باید گفت در آلمان هیچ محدودیتی از نظر میزان کمک های افراد و شرکت ها وجود ندارد و محدودیت های مقرر تنها ناظر بر اشخاص کمک کننده است نظیر ممنوعیت مطلق سازمان های خیریه و غیرانتفاعی یا کمک هایی که آشکارا به نیت کسب مزایای سیاسی و اقتصادی خاص داده شده اند یا کمک های دولت های خارجی یا کمک های بی نام بیش از مبلغ معین. در مورد کمک های دولتی، این کمک ها به شکل مستقیم یا غیرمستقیم اعطا می شود. کمک های مستقیم کمک هایی است که در صورت اخذ درصدی از آرای ملی یا محلی یا کرسی ها مستقیماً به احزاب پرداخت می شود یا کمک هایی که نامزدهای مستقل در صورت کسب ۱۰ درصد آرای یک حوزه می توانند دریافت کنند. کمک های غیرمستقیم شامل یارانه های مالیاتی برای کمک هایی است که از سوی افراد و شرکت ها به احزاب صورت می گیرد.

۵) ایران: در ایران نظر به نبود احزاب سیاسی به معنای دقیق کلمه، تحلیل ها به گونه دیگری است. در واقع اگر حزب را ابتدائاً اجتماع آزاد شهروندان جامعه مدنی بشناسیم که برای کسب قدرت و مشروعیت سیاسی مبارزه می کند هیچ یک از تشکل ها و گروه های موجود سیاسی را نمی توان مصداق حزب شناخت چراکه همگی فاقد لوازم وجودی حزب یعنی ثبات نسبی ساختارها و نهادهای حزبی، اتکای نسبی مالی به اعضا و تحمیل انضباط حزبی و در نتیجه انسجام درون حزبی هستند. البته این به این معنا نیست که گروه ها و تشکل های موجود که از چندگونگی به نسبت زیادی نیز برخوردارند، از کارکردهای حزبی دورند. برعکس اگر مبارزه برای تصاحب کرسی های پارلمان و مناصب دولتی را مهم ترین کارکرد احزاب بدانیم، گروه های فعال سیاسی موجود در ایران همگی دارای کارکرد سیاسی اند و اساساً فلسفه وجودی آنها تصاحب مناصب انتخابی است، هرچند در ارائه برنامه و حفظ انسجام حزبی به دلیل کامل نبودن سازوکار حزبی عمدتاً بسیار ناتوانند و شاید اساساً، هم چنین درخواستی وجود نداشته باشد.

اما وجود همین تشکل ها و گروه های سیاسی که به نام حزب فعال بوده و هستند برای تصویب قوانین و مقررات ناظر بر چگونگی فعالیت احزاب و نحوه تامین مالی آنها کافی است. در این خصوص قانون فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی با اقلیت های دینی شناخته شده مصوب ۱۳۶۰ و آیین نامه اجرایی آن قابل استناد است. تا آنجا که به تامین مالی گروه های سیاسی مربوط است جز یک مورد باید گفت ضوابط کلی موجود بیشتر در راستای شفاف سازی است تا تحمیل محدودیت ها بر منابع تامین مالی احزاب از قبیل تعیین منابع مالی، ایجاد سقف برای کمک ها و هزینه ها و ... چنانکه در کشورهای دیگر وجود دارد به استثنای بند «ج» ماده (۱۶) قانون احزاب که «دریافت کمک از بیگانگان» یا اتکا به منابع خارجی را منع می کند بقیه مقررات بیشتر ناظر به شفاف سازی است. مطابق ماده (۱۸) قانون احزاب، «بودجه گروه ها باید از طرق مشروع و قانونی تامین و به شکل مشروع و قانونی صرف شود» و به موجب تبصره این ماده «درآمدها و هزینه گروه های پروانه دار باید در دفاتر قانونی ثبت شود و در پایان سال مالی برای بررسی در اختیار کمیسیون ماده (۱۰) قرار گیرد.» مطابق تبصره «۳» ماده (۳) آیین نامه اجرایی نیز «اساسنامه باید حاوی منابع مالی باشد» و در بند «ج» ماده (۳) یادشده نیز آیین نامه انضباطی مالی از مدارک لازم برای تشکیل گروه (حزب) تلقی شده است. همانگونه که در صفحات قبل اشاره شد قانونگذاری درخصوص چگونگی تامین مالی احزاب سیاسی در بسیاری کشورهای دموکراتیک با تثبیت جایگاه و نقش احزاب در بسیج مشارکت سیاسی، افزایش هزینه های حزبی و در نتیجه افزایش اتکای مالی به دولت همراه بوده که این امر خود نظارت بیشتر و محدودیت های بیشتر دولت در شفاف سازی تامین مالی احزاب سیاسی را به همراه داشته است. اما در کشور ما چنین تقارنی به چشم نمی خورد. در ایران از ابتدای تصویب قانون احزاب نظارت بر روندهای مالی گروه ها و تشکل های سیاسی در قانون به نوعی مورد شناسایی قرار گرفته است و تا حدودی نیز اجرا می شود.

البته اخیراً با وضع مقرراتی در قالب آیین نامه «نحوه پرداخت یارانه به احزاب و گروه های مشمول قانون فعالیت احزاب...» مصوب ۳/۸/۱۳۸۰ هیات وزیران ترتیباتی برای کمک به احزاب و گروه های سیاسی قانونی براساس امتیازبندی و محاسباتی که وزارت کشور با تصویب کمیسیون ماده (۱۰) قانون احزاب انجام می دهد، اندیشیده شده است.

براساس فرمول مقرر در ماده (۵) آیین نامه یادشده، سهم هر حزب و گروه مساوی است با بودجه مقرر تقسیم بر مجموعه امتیازات همه احزاب ضرب در امتیازی که هر حزب براساس ملاک های مقرر از جمله تعداد اعضای رسمی (که به نظر می رسد در این شرایط قابل احصا و بررسی نیست) تعداد نماینده اظهارنظر در مسائل کلان کشور، برگزاری کنگره و ... دریافت می دارد.

بودجه مقرر/ (براساس تعداد اعضای رسمی، تعداد نماینده و ...) امتیاز حزب ب مجموعه امتیازات احزاب½ پرداخت یارانه به حزب مطابق ماده (۸) آیین نامه یادشده «کلیه تشکل ها و گروه های مشمول دریافت یارانه موظفند وجوه دریافتی را در جهت اهداف و برنامه های گروه به کار برده و در پایان سال مالی گزارش آن را جهت بررسی کمیسیون ماده (۱۰) قانون یادشده به وزارت کشور ارسال دارند.» به موجب تبصره این ماده گروه های فاقد گزارش مالی از دریافت مجدد یارانه محروم خواهند بود البته این کمک ها ظاهراً استمرار نداشته و در مورد میزان و چگونگی توزیع و ملاک های مقرر بحث های زیاد و پراکنده ای در میان مطبوعات و تشکل ها و شخصیت های سیاسی وجود داشته است.

● پیشنهادهایی برای اصلاح روند تامین مالی احزاب سیاسی در ایران

با مطالعه وضع موجود در پرتو مجموع مطالب پیش گفته نکات زیر به عنوان پیشنهاد ارائه می شود:

۱) باوجود افزایش روزافزون هزینه های حزبی و اتکای فزاینده احزاب به دولت در سراسر دنیا، نقش منابع درون حزبی از راه دریافت حق عضویت در تامین مالی احزاب انکارناپذیر است ولی این امر منوط به شکل گیری حزب به معنای دقیق کلمه در کشور است و شکل گیری احزاب البته خود منوط به شناسایی نقش آنها در بسیج مشارکت و هدایت نیروها و به عبارت دیگر شناسایی تعلق احزاب به حوزه جامعه مدنی و غیرحکومتی است.

به طور کلی داوطلبانه بودن تامین مالی یا به عبارت دیگر اعطای داوطلبانه کمک به احزاب سیاسی از طرف افراد خصوصی در بیشتر کشورها یک اصل است و اعطای کمک از سوی دولت جنبه تکمیلی دارد. در نبود منابع دیگر اعطای کمک های دولتی چندان موثر نخواهد بود و اعطای کمک های خصوصی محض نیز البته تا حدودی منوط به نهادینه شدن احزاب است.

۲) در حال حاضر اعطای کمک از منابع دولتی به احزاب سیاسی در ایران به موجب آیین نامه مصوب دولت صورت می گیرد؛ این در حالی است که صرف بودجه دولتی اصولاً منوط به تصویب قانون است. پرداخت یارانه به احزاب به استناد آیین نامه ولو اینکه بودجه مقرر به تصویب نهاد قانونگذار رسیده باشد، چندان قابل درک نیست. همین امر باعث شده پرداخت یارانه به احزاب به موجب همین آیین نامه نیز از سوی دولت چندان مستمر نباشد و حال آنکه وجود قانون یا مقررات قانونی در این زمینه (و نه لزوماً قانون مستقل) می تواند به استمرار این کمک ها بینجامد.

۳) کمک هایی که در حال حاضر به گروه ها و تشکل های مختلف سیاسی یا نامزدهای انتخاباتی صورت می گیرد، چندان نظام مند نیست. نهادینه شدن احزاب سیاسی تشخیص و نظارت بر کمک های یادشده را سهل تر می کند. در این میان محدودیت ها و موازین مقرر در ارتباط با میزان صرف هزینه در مبارزات انتخاباتی، مساعدت های مالی شرکت ها و اشخاص حقیقی و حقوقی به احزاب و نامزدها که به صورت مستقیم یا غیرمستقیم صورت می گیرد و نیز افشای وضعیت مالی عمده ترین سهم را در نظام مند کردن تامین مالی احزاب سیاسی دارد. محدودیت در صرف هزینه ها همان تعیین سقف برای هزینه مبارزات انتخاباتی احزاب یا نامزدهای فردی است. محدودیت های دریافت کمک از شرکت ها و اشخاص حقیقی و حقوقی شامل محدودیت در کمک هایی می شود که این اشخاص می توانند طی دوره انتخابات به احزاب یا نامزدهای حزبی اختصاص دهند. برای دوره انتخابات می توان مدت معینی فرضاً سه ماه تعیین کرد. البته محدودیت ها می تواند محدود به دوره انتخابات نباشد. نکته دیگر اینکه محدودیت ها در این زمینه باید شامل کمک های بی نام از اشخاص گمنام نیز شود.

۴) کمک های مستقیم دولت به احزاب می تواند جداگانه و به تفکیک محل هزینه ها صورت گیرد که البته مستلزم افزایش مبالغ کمک هاست که بهتر است در چارچوب قانون مصوب مجلس پرداخت شود البته چگونگی توزیع مبالغ می تواند به سازوکار داخلی احزاب موکول شود.

۵) فساد سیاسی در زمینه تامین مالی احزاب و مبارزات انتخاباتی در کشورهای مختلف به نظر می رسد عمدتاً محصول نبود قانون و نظارت های قانونی باشد که آن هم خود نتیجه رویکردی است که نسبت به ماهیت احزاب سیاسی وجود داشته است. وجود مقررات قانونی دقیق می تواند به حفظ شفافیت بیشتر روندهای سیاسی و انتخاباتی در کشور کمک کند.

● نتیجه گیری

مطالعه چگونگی تامین مالی احزاب سیاسی برای بررسی و مطالعه چگونگی عملکرد دموکراسی نمایندگی که اکنون در دموکراسی های غربی بدون وجود احزاب غیرممکن تلقی شده بسیار مهم است. پول عنصر مهمی در قدرت سیاسی است و شیوه های تامین منابع مالی بر ابعاد و جنبه های سازمانی و انتخاباتی زندگی سیاسی تاثیر می نهد. احزاب سیاسی از نظر منشأ و ویژگی های سازمانی، نهادهایی مرکب از شهروندان آزادند و از این جهت به جامعه مدنی تعلق دارند اما هدف اصلی شان دستیابی به قدرت سیاسی و نهادهای حکومتی از راه جلب حمایت مردمی است. از این رو احزاب حد فاصل و به عبارت بهتر در محدوده گذار میان دولت و جامعه هستند. بحث ها راجع به تامین مالی احزاب سیاسی نیز دقیقاً با این ویژگی های احزاب و نقشی که ایفا می کنند، مرتبط است.

طی دهه های اخیر کاهش مشارکت سیاسی شهروندان، کاهش عضویت حزبی و از سوی دیگر افزایش هزینه ها و حرفه ای تر شدن روند های سیاسی و انتخاباتی، احزاب سیاسی را به ویژه در کشورهای غربی بیش از پیش به سمت جبران هزینه ها و تامین آنها از منابع خصوصی کشانده است. طی این روند، رسوایی های پی درپی مالی که بیشتر آنها با موضوع چگونگی تامین مالی احزاب مرتبط بود، بحث هایی جدی درباره در خطر افتادن برابری سیاسی و امکان رقابت منصفانه و نفوذ منافع خصوصی و نقش ناروای پول در سیاست و نقش دولت در تعدیل این روند از راه تامین دست کم بخشی از منابع مالی احزاب یا کنترل منابع حزبی برانگیخته است.

تامین مالی احزاب از راه منابعی که افراد و شرکت های خصوصی فراهم می کنند با ایجاد تعارض میان منافع خصوصی و نقش احزاب در پیگیری و تحقق منافع عمومی مشکلاتی را به وجود می آورد. از سوی دیگر مداخله دولت از راه پرداخت یارانه ها و کمک های مستقیم و غیرمستقیم و کنترل شفافیت بحث هایی را درباره اهمیت فزاینده فعالیت احزاب سیاسی در دموکراسی های مدرن باعث شده است؛ نقش و اهمیتی که آنان را شایسته و مستحق برخورداری از بودجه عمومی و در نتیجه نظارت بیشتر بر دخل و خرج آنها می سازد. پیداست که این روند بر رویکرد از پیش موجود نسبت به احزاب سیاسی چونان انجمن های خصوصی داوطلبانه که فعالیت و سازمان داخلی آن بیرون از حوزه عمومی و نظارت مستقیم دولت است، تاثیر فراوانی می نهد.

تصویب قوانین و مقررات خاص ناظر بر فعالیت و چگونگی تامین مالی احزاب سیاسی از این مساله ناشی می شود. تامین مالی از راه بودجه دولت و نقش فزاینده ای که دولت در قوانین اخیر بسیاری از دولت های دموکراتیک در این امر ایفا می کند، به گونه ای است که رویکرد سنتی پیشین را سخت به چالش می کشد. بگذریم که همین امر خود نگرانی های تازه ای را درباره شکل گیری الگوی احزاب کارتل برانگیخته است که در آن چند حزب با دست به دست کردن مستمر دولت میان خود بودجه عمومی را صرف تضمین و تامین بقای خود می کنند.

آنچه مسلم است پیدایی روند تصویب و اصلاح قوانین احزاب در کشورهای مختلف و پررنگ شدن نقش و نظارت دولت در روند تامین مالی احزاب سیاسی است. این امر به ویژه در دموکراسی های جدید شدت بیشتری دارد. علت آن هم تازه بودن خود احزاب در این کشورهاست. در این کشورها احزاب تازه تاسیس از ساختار سازمانی توسعه یافته ای برخوردار نبوده و هنوز قادر به ایجاد پیوند های نهادی با منابع سازمان یافته و فردی خصوصی برای جلب مساعدت مالی نیستند و از این رو بیشتر به کمک دولت وابسته اند و طبعاً انگیزه بیشتری برای نظارت های سختگیرانه تر وجود دارد. این جریان باعث شده احزاب چندان به دنبال منابع دیگر درآمدی (به جز منابع نامشروع) و ارتباط ساختاری بیشتری با جامعه مدنی نباشند، مضافاً اینکه خطر شکل گیری احزاب کارتل بسیار جدی است.

به هر روی با توجه به روند های جاری طی دهه های اخیر در زمینه تامین مالی احزاب سیاسی نکته غیرقابل تردید روند رو به رشد نقش دولت در تامین مالی یا نظارت بر منابع مالی احزاب سیاسی در کشورهای مختلف است. هرچند دلایل شکل گیری این روند یا شکل نهایی آن در قالب قوانین و مقررات مختلف بسته به شرایط سیاسی و اقتصادی کشورها اعم از توسعه یافته یا در حال توسعه، دموکراتیک یا غیردموکراتیک یا دموکراسی های نوظهور متفاوت است.

در ایران از ابتدای تصویب قانون احزاب، با وجود عدم شکل گیری احزاب سیاسی به معنای خاص نظارت بر روند های مالی گروه ها و تشکل های سیاسی در قانون به نوعی مورد شناسایی قرار گرفته است و تا حدودی به مورد اجرا گذاشته شده است. کمک های دولتی به احزاب نیز تنها اخیراً آن هم در قالب آیین نامه و به صورت نامستمر محقق شده که در میزان تاثیر آن بر وضعیت احزاب جای تردید است. به هر روی آنچه در حال حاضر تردیدی در آن نیست، نبود نظام حزبی و به تبع آن نبود سیستم کارآمد و شفاف تامین مالی احزاب سیاسی در کشور ماست. وجود یک سیستم کارآمد ترکیبی برای تامین مالی احزاب سیاسی که شامل منابع درون حزبی، کمک های داوطلبانه اشخاص حقیقی و حقوقی و خصوصی و یارانه های دولتی باشد به همراه یک سازوکار نظارتی کارآمد متغیری است که تابع یک نظام منسجم حزبی است اما در حال حاضر کاری که می توان کرد، تعیین سهم هر یک از منابع به ویژه منابع خصوصی در کمک به گروه های سیاسی یا نامزدهای گروه های سیاسی است. به علاوه تقویت و تثبیت یارانه های دولتی از راه وضع مقررات قانونی که خود زمینه را برای نظارت موثر آسان تر می سازد.

منابع در دفتر روزنامه موجود است.