ابهام در موضوعیت استقلال بانک مرکزی

مسلماً اثر سیاستهای پولی انبساطی که در ساختار فوق امکان اجرای آن وجود دارد اثرات مخربی بر بخش اسمی اقتصاد داشته و سبب بروز بی ثباتی سطح عمومی قیمتها و ایجاد تورم بالا در بلندمدت خواهد شد, خود این بی ثباتی تدریجاً به ضربه خوردن سرمایه­گذاری, بازار مالی و سایر بخشهای مهم اقتصادی منجر می­شود که در نهایت سرریز آن در کاهش رشد اقتصادی و افزایش بیکاری نمایان خواهدشد

در روزهای اخیر، توجه محافل اقتصادی و سیاسی کشور به طرح "استقلال بانک مرکزی" که قرار است به زودی در دستور کار مجلس قرار گیرد معطوف شده­است. اظهار نظرهای مختلفی که از سوی بسیاری از اقتصاددانان برجستهٔ کشور در این مورد منتشر شده حکایت از نبود خوشبینی قابل توجه به توفیق آن و اثرگذاری مثبت چنین طرحی بر ساز و کارهای سیاستگزاری پولی کشور دارد.

هر چند این موضوع را می­توان از ابعاد مختلفی مورد توجه قرار داد لکن به نظر می­رسد توجه به فرآیندهای اقتصاد سیاسی که در جامعهٔ ما جاری است تا حدی موضوعیت چنین مفهومی در مورد ساختار اقتصادی فعلی کشور را زیر سؤال می­برد.

اصولاً استقلال بانک مرکزی چیست و چرا به عنوان مسئله­ای مهم در تنظیم نهادهای سیاستگزاری یک نظام اقتصادی مورد توجه فراوان اقتصاددانان قرار دارد؟

این موضوع چند دهه­ای است که مورد توجه شایان محافل آکادمیک اقتصادی در سرتاسر دنیا قرار گرفته و ادبیات منحصر به فردی را به خود اختصاص داده است. فلسفهٔ طرح چنین مفهومی در مورد این نهاد سیاستگزاری بیشتر در ارتباط با رفتار دولت­ها در حوزهٔ سیاستگزاری مالی است. به عبارت دیگر می­توان گفت از آنجا که در نظام­های دموکراتیک، عمر دولت­ها کوتاه است و هر دولتی نیز بنابر فرض رفتار عقلائی در پی تأمین اهداف وعده داده شدهٔ خویش در طول این دورهٔ کوتاه است لذا افق زمانی سیاستگزاری خود را نیز در محدودهٔ همین دورهٔ کوتاه تعریف کرده و در پی عمل به وعده­های خود در همین مدت بر می آید. تنها در این صورت است که می تواند برای ادوار آتی انتخابات نیز رأی عمومی را به نفع حزب خود جمع کند. بر این اساس اولویت دولتها به سیاستهای مالی اختصاص یافته و سیاستهای پولی و اثرات آنها بر اقتصاد، در مرتبه بعدی قرار خواهند داشت. به همین دلیل، اگر ابزار سیاستگزاری پولی نیز در اختیار دولت قرار گیرد به احتمال زیاد از این ابزار در جهت تأمین منابع مخارج خود بهره خواهد گرفت. به عنوان مثال می­توان به مواردی چون مالیات تورمی یا ایجاد تورم غیر منتظره برای کاهش بیکاری اشاره نمود. در واقع اگر ابزار سیاست پولی در اختیار دولت باشد قطعاً یک گزینهٔ بسیار قابل دسترس­تر از مالیات ستانی- استقراض بی دردسر از بانک مرکزی - در اختیار دولت قرار دارد که در کوتاه­مدت می­تواند بخشی از نیازهای مالی دولت را مرتفع سازد.

اما مسلماً اثر سیاستهای پولی انبساطی که در ساختار فوق امکان اجرای آن وجود دارد اثرات مخربی بر بخش اسمی اقتصاد داشته و سبب بروز بی ثباتی سطح عمومی قیمتها و ایجاد تورم بالا در بلندمدت خواهد شد، خود این بی ثباتی تدریجاً به ضربه خوردن سرمایه­گذاری، بازار مالی و سایر بخشهای مهم اقتصادی منجر می­شود که در نهایت سرریز آن در کاهش رشد اقتصادی و افزایش بیکاری نمایان خواهدشد. بر همین اساس توصیه می­شود که سیاستگزاری پولی کاملاً مستقل از سیاستگزاری مالی صورت گیرد تا ثبات بخش اسمی اقتصاد قربانی اهداف کوتاه­مدت احزابی که کنترل دولت را در دست دارند نگردد. این استقلال دارای دوجنبهٔ استقلال در اهداف سیاستی – مانند هدفگذاری برای نرخ تورم - و استقلال در مورد ابزار مورد استفاده برای حصول اهداف مورد نظر – مانند استقلال در تعیین نرخ بهرهٔ تعادلی- است که در برخی کشورها مانند "زلاند نو" برای برهه­های خاصی از زمان تنها یکی از دو جنبهٔ فوق- استقلال در انتخاب ابزار- برای بانک مرکزی در نظر گرفته می­شود و تعیین هدفی مانند نرخ تورم، منوط به تصویب مراجع قانونی مانند پارلمان است.

اما آیا در نظام اقتصادی فعلی کشور ما می­توان انتظار داشت استقلال بانک مرکزی، با الگوئی که در بالا بدان اشاره شد موضوعیت داشته باشد؟ به نظر می­رسد پاسخ این سؤال منفی است.

ابتدائاً یادآوری یک مکانیزم ساده ضروری است؛ در کشور ما مالکیت منابع نفتی در اختیار دولت بوده و این نهاد به عنوان نمایندهٔ مردم، مرجع تصمیم­گیری در مورد چگونگی تخصیص درآمدهای حاصل از این منابع است و نکتهٔ مهم در مورد درآمد حاصل از این منابع، دلاری بودن آن است. به عبارت دیگر اگر دولت تصمیم بگیرد که بخشی از این منابع را به اقتصاد ملی تزریق کند ناچار است آن را به ریال تبدیل کرده و معادل ریالی آن را مورد استفاده قرار دهد و بدین سان، در صورت تأمین منابع از محل درآمد نفت، رابطه­ای اجتناب ناپذیر بین سیاست مالی و حجم پول ایجاد می­شود.

ساختار حقوقی حاکم بر مناسبات بین مردم و دولت(به معنای عام آن) در مورد مالکیت نفت، به صورت جدی می­تواند تهدیدکنندهٔ هرگونه استقلال فرضی بانک مرکزی از دولت باشد. در اقتصاد ما درآمد مالیاتی بخش بسیار اندکی از نیازهای مالی دولتها را تأمین می­کند و این درآمد نفت است که از سوی مردم به جای مالیات در اختیار دولت قرار می­گیرد و مجدداً از طریق ساز و کارهای موجود به صورت کالای عمومی، در بسیاری موارد کالای خصوصی که دولت آن را تولید می­کند و یا ارزش افزودهٔ حاصل از تولید آنها( مثلاً حقوق و دستمزد پرداختی به کارکنان دولت) و سیاستهای اقتصادی مطلوب عموم(مثل تثبیت نرخ ارز) بین مردم توزیع می­گردد. گاهی نیز این باز توزیع در قالب اعتباراتی که به صورت دستوری برای اقشار یا اصنافی خاص تعیین می­شوند، تبلور می­یابد.

با توجه به اینکه افراد ارادهٔ مستقیمی بر چگونگی تخصیص درآمدهای نفتی ندارند سعی خواهند کرد که تا جای ممکن سهم بیشتری از درآمد نفت مجدداً تزریق­شده در اقتصاد را به خود اختصاص دهند و لذا از نقطه­نظر هر رأی دهنده، در این ساختار، دولتی خوب تلقی می­شود که سهم بیشتری از این رانت نفت را به او اختصاص دهد و اگر فرض کنیم تمامی رأی­دهندگان با این دید در مورد رأیی که به صندوق می­اندازند تصمیم می­گیرند، دولتی در انتخابات پیروز خواهدشد که وعدهٔ عادلانه­ترین توزیع و در عین حال بیشترین مقدار تزریق درآمد نفت در اقتصاد را دهد. در چنین شرایطی، مسلماً موضوعی به نام انظباط پولی تقریباً بی­معنی است مگر آنکه فرض کنیم هیچ جریان سیاسی حاضر نباشد شعارهای پوپولیستی دهد که البته واقعیات خلاف این گزاره را نشان می­دهند.

در چنین وضعیتی چگونه می­توان از استقلال بانک مرکزی سخن گفت درحالیکه انتظار می­رود دولت پیروز در انتخابات، نمایندهٔ جریانی است که به دنبال تزریق حداکثری درآمدهای نفتی در اقتصاد است؟ با توجه به ارتباط اجتناب ناپذیر ذکر شده، می­توان گفت بانک مرکزی تقریباً هیچ نقشی در تعیین حجم پول نخواهدداشت به خصوص که نرخ ارز نیز در وضعیت تثبیت قرار داشته باشد. اما اوضاع زمانی بغرنج­تر می­شود که یک رونق نفتی موجب انبساط ناگهانی درآمدهای حاصل از فروش نفت خام شود، در واقع چنین شرایطی موجب مهیا شدن بستر سیاسی مناسب­تر برای طرح شعارهای مطلوب عموم مردم و در نتیجه فشار بیشتر بر بانک مرکزی برای انبساط پولی خواهدشد.

اما داستان به همین­جا ختم نمی­شود و گرهٔ رانت نفت از جهات دیر نیز بر گلوی بانک مرکزی فشار وارد می­کند. این انبساط مداوم پولی سبب بروز تورم مزمن در اقتصاد می­شود و با توجه به ساختار موجود، امکان پیگیری سیاست­های تثبیت متعارف در دنیا – سیاستهای انقباضی- برای چنین اقتصادی وجود ندارد. این امر سبب می­شود که بسیاری از سیاستگزاران به اشتباه به سراغ سیاستهای سمت عرضه رفته و با هدف گرفتن هزینهٔ تولید، سعی کنند مهار تورم را از کانال کاهش آن پیگیری نمایند. نتیجهٔ این رویکرد فشار بر بانک مرکزی برای کاهش دستوری نرخ بهره است که این اتفاق نیز به طریق اولی به معنی نقض موضوعیت استقلال بانک مرکزی است.

در ساختاری اینچنین بانک مرکزی نمی­تواند مستقل عمل کند چراکه ابزاری در اختیار ندارد، در عوض بانک مرکزی به یک تدارکات­چی بی اراده برای رتق و فتق امور جاری بانکهای تجاری بدل شده و در بهترین حالت ممکن است گزارش­ها و داده­های اقتصادی مناسبی از وضعیت اقتصادی کشور تنظیم کند. شاهد این مدعا نیز تحمل مسئولیت افزایش تورم توسط دولت­ها است. در هیچ اقتصاد سالمی بار مسئولیت افزایش تورم، منحصراً بر دوش دولت نیست و برعکس بانک مرکزی در معرض عمدهٔ انتقاداتی است که به دلیل اعتراض عمومی به تورم بالا مطرح می­شوند. به عبارت دیگر این ساختار سیاسی که نقطهٔ کلیدی آن مالکیت نفت است سبب می­شود نهادی به نام بانک مرکزی با فلسفهٔ وجودی تعریف­شده برای آن شکل نگیرد.

در نتیجه، این مهم نیست که رئیس بانک مرکزی توسط کدام مرجع قانونی برگزیده می­شود و اصلاً کارکرد بانک مرکزی در ساختار اقتصادی- اجتماعی کشورهایی مانند ایران به نحوهٔ عزل و نصب مدیران این نهاد وابسته نیست. نهاد مالکیت نفت تمامی ابعاد اقتصاد کشور و از جمله ساز و کار سیاستگزاری پولی را تحت تأثیر قرار داده و سبب می­شود کارکردی متناسب با این نهاد بروز کند. اصلاً فرض کنیم که مجلس محترم، فردی را به عنوان رئیس بانک مرکزی معتمد تشخیص داد، چنین اتفاقی هیچ ارتباطی به تصویب بودجهٔ مبتنی بر نفت یا لوایح متمم آن نخواهد داشت و حتی اگر فرد نصب شده از سوی مجلس، با افزایش حجم پول مخالفت کند، تصویب لایحه­ای که بر مبنای آن دولت بتواند از درآمدهای نفت برای تأمین هزینه­های خود استفاده کند، عملاً رأی اعتماد مجلس را بی­اعتبار خواهدنمود.