یارانه ها نیازمند اصلا ح

لایحه هدفمندسازی یارانه ها در بوته نقد

درخصوص ارقام واقعی یارانه‌ها، میان صاحب‌نظران اجماع نیست‌. این امر به آن علت است که در حال حاضر اتفاق نظر درباره یک تعریف جامع و مانع برای یارانه‌ها در کشور وجود ندارد‌. مخالفان پرداخت یارانه دلایلی مانند هدفمند نبودن یارانه‌ها، بالا بودن میزان یارانه‌ها در بودجه عمومی دولت، پرداخت همگانی یارانه‌ها، مصرف بیش از حد نیاز از کالاهای یارانه‌ای، افزایش واردات، قاچاق کالاهای یارانه‌ای، اختلال در نظام قیمت‌ها و تناقض پرداخت یارانه با عضویت ایران درWTO را مد نظر قرار می‌دهند‌. در مقابل، مدافعان پرداخت یارانه‌ها، به امنیت غذایی خانوارها، فشارهای تورمی بر خانوارهای آسیب‌پذیر و دارای حقوق ثابت، لزوم حفظ قدرت خرید مردم بر اساس اصول قانون اساسی و برنامه‌های توسعه‌ای کشور و توزیع عادلانه درآمد توجه می‌کنند‌. به هر حال یکی از چالش‌های اساسی در خصوص یارانه‌ها در کشور، بحث حذف یا کاهش آن در مقابل ادامه پرداخت است، اما با توجه به موارد مذکور، باید اذعان کرد که نظام فعلی پرداخت یارانه‌ها در ایران دارای نواقص فراوانی است و این نظام با وضعیت بهینه که همانا اصابت یارانه‌ها به اقشار هدف می‌باشد، فاصله فراوان دارد‌.

دولت درلایحه هدفمند کردن یارانه ها ، ایرادهای شیوه کنونی توزیع یارانه‌ در کشور را انتخاب نادرست کالاها و خدمات مشمول یارانه‌، اصابت نکردن یارانه‌ها به گروه‌های هدف، مختل و ناکارآمد کردن مصرف، تولید و سرمایه‌گذاری در کشور، قاچاق کالاهای یارانه‌ای در کشور، آلودگی‌های ‌زیست‌محیطی و تحقق اهداف چشم‌انداز و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی عنوان کرده است. از عنوان لایحه نیز پیداست، هدفمند کردن یارانه‌ها تنها و به‌طور مستقیم، اصابت یارانه به گروه‌های هدف را مدنظر قرار می‌دهد و دیگر مشکلاتی ( ناکارآمدی مصرف، تولید و سرمایه‌گذاری و آلودگی‌های زیست‌محیطی و... ) را که دولت به‌عنوان مبنای نظری ارائه لایحه مطرح کرده است، تنها متأثر از هدفمند نبودن یارانه‌ها نمی‌داند. یعنی به‌طور قطع، مشکلات مربوط به ناکارآمدی مصرف، تولید و سرمایه‌گذاری و همچنین آلودگی‌های زیست‌محیطی و حتی قاچاق کالاهای یارانه‌ای با هدفمند کردن یارانه‌ها به‌طور کامل از بین نخواهند رفت.

از سوی دیگر می‌توان گفت که دولت تا حدودی پیش از آن‌که به‌دنبال افزایش رفاه گروه‌های هدف باشد، با نگاه کسب درآمد و جبران کسری بودجه خود، بحث هدفمند کردن یارانه‌ها را دنبال می‌کند. به‌طور مثال به‌دنبال این بحث که کالاها و خدمات مشمول یارانه در کشور درست انتخاب نشده‌اند، بلا‌فاصله جنبه درآمدی (و آن‌ هم درآمد مالیاتی) آن را برای دولت مطرح می‌سازد. همچنین درخصوص مطرح شدن هدفمند کردن یارانه‌ها به‌عنوان یکی از الزامات تحقق اهداف چشم‌انداز و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، تا حدودی، هدف مورد نظر دولت، افزایش ظرفیت درآمدی پایه و کاهش هزینه‌هاست. نکته قابل توجه این‌که درخصوص هدفمند کردن یارانه‌ها (جدای از بحث ایجاد درآمد برای دولت) آنچه مهم است و شرط اول هدفمند کردن یارانه‌هاست، شناسایی اقشار فقیر جامعه و سپس هدایت منابع حاصله از برنامه هدفمندی به سمت این قشر است. این در حالی است که دولت اولین قدم در راستای هدفمند کردن یارانه‌ها را با شناسایی اقشار هدف از طریق ارائه پرسشنامه‌ای آغاز کرد که نتایج ارزیابی به عمل آمده از این پرسشنامه، حاکی از آن است که این شیوه شناسایی، علاوه‌ بر ایرادات بسیاری که بر آن وارد است، درصد خطای بسیار بالایی نیز دارد. بنابراین دولت در این زمینه، اولین قدم در راه اصلاح نظام یارانه‌ها را که اولین قدم اساسی است، با تردید و خطا به انجام رساند.

از سوی دیگر، یکی از نگرانی‌هایی که درباره سیاست نقدی کردن یارانه‌ها وجود دارد، تورم احتمالی حاصل از اجرای یکباره آن است، که البته در این رابطه دولت درخصوص آثار تورمی ناشی از نقدی کردن یارانه نه تنها کمی اغماض کرده، بلکه آن را نیز مفید ارزیابی کرده است. در رابطه با آثار انتظاری ناشی از هدفمند کردن یارانه نیزدولت آن را نیازمند اطلاع‌رسانی فرهنگی دانسته است که البته تاکنون در این زمینه اقدامی از سوی دولت صورت نگرفته است.

در رابطه با ارزیابی محورهای لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها نیز نکات قابل توجهی مطرح شده که در ادامه به تفسیر آمده است:

▪ محور اول لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها، اصلاح قیمت‌هاست. همان‌گونه که بیان شد، تورم احتمالی ناشی از اجرای یکباره سیاست نقدی کردن یارانه‌ها، یکی از آثار غیرقابل اجتناب اجرای این سیاست‌ است.

نکته‌ای که در این رابطه باید متذکر شد، این است که در حال حاضر مشکل اصلی در کشور ما، مصرف بیش از حد انرژی از یک طرف و ناکارایی در تولید انرژی از طرف دیگر است. زیرا در حال حاضر، ایران از جنبه مصرف انرژی، بیش از سایر کشورها انرژی مصرف می‌کند و از جنبه تولید انرژی، بازده بسیار پایینی دارد؛ به‌گونه‌ای که بازده استحصال فرآورده‌های نفتی و... از نفت خام در سایر کشورها حداقل دو برابر ایران است. بنابراین این مساله باعث شده تا هزینه تولید فرآورده‌های نفتی و برق در ایران بسیار بیشتر از سایر کشورهاست. لذا ما انرژی را در بخش تولید، گران تولید می‌کنیم و در بخش مصرف آن را ارزان به مصرف می‌رسانیم. با این ترتیب مشخص است که ما در بخش تولید و مصرف انرژی در کشور غیرکارا عمل می‌کنیم. علاوه ‌بر این، در بحث هدفمند کردن یارانه‌ها، صرفاً شاهد یک سیاست قیمتی برای بخش انرژی هستیم. به‌طوری که این سیاست، یارانه‌ها را از بخش انرژی خارج و آن را در بخش دیگری به‌صورت نقدی پرداخت می‌کند. در حالی ‌که این موضوع فقط باعث جابه‌جایی عدم کارایی می‌شود و عدم کارایی در بخش انرژی را نیز از بین نخواهد برد. زیرا از بین بردن عدم کارایی در مصرف و تولید انرژی، نیاز به همراهی سیاست‌های غیرقیمتی برای بهبود مصرف و تولید انرژی دارد.

از سوی دیگر در نظر گرفتن قیمت‌های جهانی یا فوب خلیج‌فارس، نمی‌تواند مبنای مناسبی برای قیمت‌گذاری داخلی فرآورده‌های نفتی باشد. زیرا قیمت‌های جهانی، کاملاً وابسته به قیمت نفت خام هستند. در حالی‌که تولید فرآورده‌های نفتی در کشور ما کاملاً وابسته به هزینه تولید داخلی است و از آنجا که هزینه‌های تولید در کشور ما با سایر کشورها بشدت با هم اختلاف دارند، بازده استحصال فرآورده‌های نفتی از نفت خام در ایران، بسیار پایین‌تر از کشورهای دیگر است و لذا نمی‌توان قیمت‌های جهانی، را مبنای مناسبی برای ملاک قرار داد.

▪ قیمت‌گذاری داخلی فرآورده‌های نفتی، محور دوم لایحه درخصوص بحث جبران و توانمندسازی خانوارهای آسیب‌پذیر و گسترش و تعمیق تأمین اجتماعی است.

در این رابطه، قرار است دولت بیش از نیمی از درآمد حاصل از اصلاح قیمت‌ها (۶۰ درصد) را صرف جبران و توانمندسازی خانوارهای آسیب‌پذیر و گسترش و تعمیق تأمین اجتماعی کند. با این ترتیب از آنجا که دولت شناسایی اقشار آسیب‌پذیر جامعه را تنها از طریق پرسشنامه‌ای که قبلاً عنوان شد انجام داده است و این پرسشنامه نیز با توجه به ایراد‌های فراوانی که به آن وارد است، نمی‌تواند معیار مناسبی برای جبران خسارات خانواده‌های آسیب‌پذیر باشد. بنابراین احتمال اتلاف بخشی از این بازتوزیع درآمد و غیرهدفمند توزیع شدن آن وجود خواهد داشت. البته دولت هنوز برنامه مشخصی در رابطه با نحو‌ه گسترش و تعمیق تأمین اجتماعی ارائه نکرده است.

دولت تاکنون هیچ برنامه خاصی درخصوص نحوه، نوع و میزان حمایت خود از بنگاه‌های اقتصادی ارائه نکرده است.

▪ محور سوم لایحه درخصوص نحوه حمایت هدفمند از بنگاه‌هاست. در این رابطه نیز باید گفت با توجه به این‌که دولت قرار است ۱۵ درصد از منابع حاصل از اصلاح قیمت‌ها را صرف حمایت هدفمند از بنگاه‌ها نماید، اما تاکنون هنوز دولت هیچ برنامه خاصی درخصوص نحوه، نوع و میزان حمایت خود از بنگاه‌های مزبور ارائه نکرده است. به‌عنوان مثال مشخص نیست دولت بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی را به چه شکلی و در طول چه مدتی انجام خواهد داد؟ اصلاح فناوری‌های تولید در جهت افزایش بهره‌وری انرژی از چه زمانی و در کدام بخش‌ها اعمال خواهد شد؟ اقدامات آینده دولت برای گسترش حمل‌ونقل عمومی چیست و چه میزان اعتبار در این رابطه قرار است صرف کند؟ حمایت از تولیدکنندگان بخش‌های کشاورزی، صنعتی، صادرات غیرنفتی و... را به چه نحوه و به چه میزانی انجام خواهد داد؟ از همه مهم‌تر، دولت براساس چه مبنایی برای جبران حمایت هدفمند از بنگاه‌ها، میزان ۱۵ درصد از منابع حاصل از اصلاح قیمت‌ها را اختصاص می‌دهد و این تخصیص اعتبار براساس چه محاسباتی صورت گرفته است؟

▪ محور چهارم لایحه بر جبران دولت از طریق طرح‌های عمرانی تأکید دارد. پیشنهاد محور چهارم درخصوص اختصاص ۲۵ درصد از منابع حاصل از اصلاح قیمت‌ها برای جبران آثار هدفمند کردن یارانه‌ها به اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت براساس چه مبنایی است؟

▪ در محور پنجم، تشکیل صندوق هدفمندسازی یارانه‌ها از سوی دولت پیشنهاد شده است. به‌طوری که این صندوق دارای هیات امنایی با مسوولیت رئیس جمهور و چند تن از وزرا و عضویت دو نماینده مجلس به عنوان ناظر خواهد بود. در حالی‌ که اهداف تشکیل این صندوق و نحوه دریافت و پرداخت‌های آن مشخص نیست و این نگرانی هم وجود دارد که این صندوق به سرنوشت صندوق ذخیره ارزی تبدیل شود.

در محور ششم لایحه، در خصوص ضمانت‌نامه‌های اجرایی و حقوقی جمع‌آوری اطلاعات اقتصادی خانوارها، توقف احکام افزایش دستمزدها ناشی از جهش قیمت‌ها و... پیش‌بینی‌هایی صورت گرفته است که در خصوص این‌گونه موارد نیز دولت هیچ برنامه مشخص و شفافی ارائه نکرده است.

● جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در مجموع، نتایج بررسی به عمل آمده حاکی از آن است که دولت در راستای اصلاح نظام یارانه‌ها در کشور باید ضمن در نظر گرفتن ملاحظات مالی، با تهیه ابزارهای مناسب تأمین اجتماعی و حمایت سیاسی مبادرت به اصلاح سیستم پرداخت یارانه‌ها کند و در این زمینه استفاده از تجربه کشورهای موفق بسیار مهم است. انتخاب زمان مناسب کاهش یارانه‌ها، بهبود هدفمندی و استفاده مناسب‌تر از سیاست‌های مکمل و پس‌اندازهای ایجاد شده در اثر کاهش یارانه‌ها در بخش‌هایی که با بیشترین آسیب‌پذیری مواجه هستند، می‌تواند در موفقیت برنامه اصلاح قیمت‌ها بسیار مؤثر باشد. در این زمینه اجرای برنامه زمانبندی شفاف که بتواند توسط کارشناسان مورد ارزیابی قرار گیرد، لازم و ضروری است. علاوه ‌بر این، برای اجتناب از تورم ناشی از اصلاح یکباره قیمت کالاهای یارانه‌ای نیز بهتر است دولت با اجرای یک برنامه زمانی ۳ الی ۵ ساله و در یک فرآیند تدریجی، در صدد کاهش یارانه‌ها و افزایش قیمت کالاهای یارانه‌ای برآید.

البته در راستای اجرای برنامه اصلاح قیمت حامل‌های انرژی بهتر است در یک فرآیند تدریجی، قیمت فرآورده‌هایی مانند نفت کوره، نفت سفید و گاز طبیعی با شیب تندتر و قیمت فرآورده‌های دیگر مانند برق، بنزین و گازوئیل با شیب ملایم‌تری اصلاح شود. در بخش صنعت نیز برای جلوگیری از کاهش قدرت رقابت‌پذیری کالاهای این بخش در بازار رقابت جهانی (ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و افزایش هزینه تولید) دولت باید در یک برنامه زمان‌بندی، ضمن بهینه کردن سیستم‌های تولید، از نرخ‌های تعرفه مناسب در یک دوره مشخص استفاده کند. از سوی دیگر برای کاهش آثار روانی ناشی از افزایش قیمت‌ها در جامعه از تجربه موفق سایر کشورها که در آگاه کردن مردم نسبت به منافع و مضار یارانه‌ها با موفقیت عمل کرده‌اند، استفاده نماید. بنابراین دولت باید با ارائه پیش آگاهی به مردم، آثار روانی افزایش قیمت‌ها را به حداقل برساند.

امید عطایی