موتور توسعه اقتصاد به شرط نظارت

نگاهی به فرآیند خصوصی سازی در ایران و جهان

از چند دهه پیش، خصوصی سازی به عنوان راه کاری اثربخش برای انجام اصلاحات اقتصادی به منظور ارتقای سطح رفاه اجتماعی مردم در کشورهای مختلف جهان آغاز شده و به ویژه با تغییرات در شوروی سابق در کشورهای بلوک شرق سابق گسترش چشمگیری یافته است. دراین پژوهش تجربه خصوصی سازی در برخی از کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه چگونگی اعمال نظارت و آثار آن بر اجرای برنامه خصوصی سازی آن کشورها مورد بررسی قرار گرفته است.

تجربه خصوصی سازی در کشورهای مورد بررسی حاکی از آن است که نه تنها رویکرد جهانی واحد برای خصوصی سازی وجود ندارد بلکه اجرای موفق این برنامه تابع عوامل و شرایط مختلفی بوده و الزامات خاصی دارد. در کشورهایی نظیر آلمان، انگلستان، ترکیه، مالزی، چین و... که برنامه خصوصی سازی با انجام مطالعه و شناسایی کامل شرایط و سپس آماده سازی بسترهای موردنیاز اجرا گردیده، اهداف آن به نحو مطلوبی تحقق یافته است.

برعکس در کشورهایی مانند بنگلادش، پاکستان، فرانسه، ایتالیا و.. که به الزامات پیش، حین و پس از خصوصی سازی توجه کمتری شده، با اجرای برنامه خصوصی سازی، آن کشورها با مشکلات اقتصادی و اجتماعی جدیدی روبه رو شده اند.

در کشورهای موفق اعمال نظارت عالمانه، کارآمد و مستمر بر تمامی مراحل خصوصی سازی از جمله گام های اساسی است که متولیان امر هیچگاه از آن غافل نشده اند. علاوه بر آن تصویب قوانین جدید، اصلاح قوانین قبلی، انتخاب روش مناسب واگذاری، شفاف سازی و فرآیند واگذاری ها، توانمندسازی بخش خصوصی، پشتیبانی از بخش خصوصی بعداز واگذاری و نظارت بر عملکرد آن، توسعه شبکه تامین اجتماعی، برقراری بیمه بیکاری، آموزش کارگران و کارمندان بیکار به منظور فراهم نمودن زمینه جذب مجدد آنها در بخش خصوصی از جمله اقداماتی بوده که مورد توجه مسئولان خصوصی سازی آن کشورها قرار گرفته است.

در برخی از کشورهای درحال توسعه به دلیل سیطره نگرش دولت گرا و استیلای دیرینه دولت بر اقتصاد، ساختار کلان و قابلیت های داخلی با شرایط مطلوب فاصله زیادی دارد. بنابراین به دلیل نبود تعامل مناسب استراتژی با ساختار کلان داخلی، فرایند خصوصی سازی با چالشها و بحرانهای مدیریتی، اقتصادی و اجتماعی از قبیل شورشهای اجتماعی و کارگری و نبود مدیران کارآمد و... مواجه می شود.

بنا به مشهور: «خصوصی سازی فرایندی است که طی آن کارائی مکانیزم بازار، حیات دوباره پیدا می کند و عملکرد فعالیت اقتصادی دولت و بخش عمومی در محک آزمون قرار می گیرد و طی این فرآیند می تواند منجر به محدود شدن مالکیت یا مدیریت برخی از واحدهای اقتصادی تحت تملک دولت و واگذاری آن به مکانیزم بازار شود.»

● خصوصی سازی در جهان

با خروج اروپا از دوران قرون وسطی و طلوع عصر رنسانس بنیادهای اجتماعی شکل گرفت و مجامع قانونگذاری و تامین رفاه اجتماعی به مرور و با اشکال ابتدائی آغاز بکارکرد و آهسته و پیوسته متکامل گردید. دراین زمان بنیادهای اقتصادی نیز به تقویت بنیه و توانائی های خود دست یافتند، ذخایر طلا و ثروت به غارت رفته کشورهای مختلف در خزانه های استعمارگران جمع آوری گردید و در بخشهای اساسی و زیربنایی توسعه اقتصادی یعنی آموزش، بهداشت و امنیت سرمایه گذاری و به مصرف رسید و این تقویت بنیه علمی و مالی، اروپا رابه انقلاب صنعتی و پا گرفتن بنگاه های خصوصی رساند. حضور کارگاه های کوچک صنعتی و ابداعات و اختراعات این عصر، فرآیندی بود که نقطه عطف اقتصاد جهان و نظام بین الملل بشمار می آید، و منابع نیز محدود بود لذا پای دولت ها به عرصه بازار کشانده شد، تنگناهای قانونی برطرف گردید و بوروکراسی حاکم بر آن با سرعت و شتاب بوجود آمد درحالی که بنگاه های خصوصی فاقد هرگونه تشکل و هماهنگی بودند دراین برهه از زمان بود که نظریه پردازان کلاسیک اقتصاد ظهور کردند و براساس نظریات ایشان، با حضور دولت در عرصه اقتصاد و بازار اکیدا مخالفت گردید و بهترین مکانیزم اقتصاد بازار، مکانیزم عرصه و تقاضا بدون دخالت دولت معرفی شد.

به هر تقدیر با پیروی از این عقیده راسخ اسمیت که «سازوکار بازار موجب افزایش ثروت افراد و در نهایت افزایش ثروت جامعه می گردد» بنیان تئوریک خصوصی سازی بنا نهاده شد و از سال۱۷۷۰تا بحران سالهای ۱۹۳۳- ۱۹۲۹ سرلوحه امور قتصادی دول بزرگ اروپا و ایالات متحده آمریکا قرار گرفت.

بحران ۱۹۳۳- ۱۹۲۹ سیاه ترین روزهای جهان سرمایه داری را به یاد می آورد. ظرف مدت چهارسال درآمد ملی کشور پیشرفته ای چون آمریکا از ۸۷ میلیارد دلار به ۳۹ میلیارد دلار تنزل یافت و قریب ۱۴ میلیون بیکار در خیابان های شهر سرگردان بودند و هیچ امیدی به مکانیزم بازار و سازوکار عرضه و تقاضای اسمیت نبود، اقتصاد در کسادی محض قرار گرفته بود و هیچ عامل ذاتی نجات دهنده ای در درون سیستم مشاهده نمی شد و دراین زمان بود که کینز، نظریه عمومی خود را منتشر ساخت و بدین ترتیب به حضور مطلق بخش خصوصی در بازار خاتمه داده شد و از آن پس ترکیب بهینه بخش خصوصی و بخش دولتی مطرح گردید و راه حل نهایی خروج از شرایط ناکارائی سازوکار خود تنظیمی بازار، دخالت دولت تشخیص داده شد و دخالت دولت در اقتصاد و انجام سرمایه گذاریهایی که بخش خصوصی از حضور در آن خودداری می نمود به امری متداول برای جلوگیری از کسادی اقتصادی تبدیل شد. همچنین مصرف بعنوان لازمه سیستم اقتصادی معرفی گردید و دولتها موظف گردیدند اگر نتوانستند دربخش عرضه ایجاد حرکت نمایند بخش مصرف وتقاضا را حتی با دادن یارانه های مستقیم به تحرک وادارند.

درنهایت یافته های کینز در اندیشه و خط مشی اقتصادی اغلب کشورهای غربی جذب شد و اقتباس این شیوه یکی از مهمترین عواملی بود که ثبات اقتصادی دول غرب را پس از جنگ جهانی دوم برقرار نمود و زمینه بنگاههای دولتی را در صحنه اقتصاد کشورهای غربی و پس از آن در اکثر کشورهای دنیا فراهم آورد. با گذشت سه دهه از حضور فعال دولت در عرصه سیاست و اقتصاد، به مرور ضعف و ناتوانی عملکرد بنگاههای دولتی نمایان گردید. از یک سو عدم تخصیص بهینه و مطلوب منابع در حوزه عملکرد دولتها و ازسوی دیگر نیاز به جداسازی دول از امور پایین دست و همت گماردن به مسائل و امور حیاتی تر که به دلیل سرمایه بر و دیربازده بودن مورد توجه بخش غیردولتی قرارنمی گرفت موجب گردید از دهه ۸۰ به بعد سیاست خصوصی سازی، محور و مبنای فکری نظریه پردازان اقتصادی شود و حرکت بسوی ترکیب بهینه دولت و بازار به شکل مدرن و پیشرفته تر مطرح گردید و دراین میان فروپاشی نظام سوسیالیستی اتحاد جماهیرشوروی از مهمترین عواملی بود که درسرعت گرفتن حرکت بسوی خصوصی سازی و آزادسازی ایفای نقش نمود.

به این ترتیب حوزه مالکیت دولت گسترش یافت و بسیاری از صنایع و فعالیت های اقتصادی در اروپا ملی اعلام گردید. به طوری که در ایتالیا بسیاری از بانک های سرمایه گذاری و صنایع وابسته، در انگلستان بانک ها، صنایع ذغال سنگی، راه آهن، هواپیمایی و گاز در فرانسه مؤسسه های بیمه، بانک، اسلحه سازی و هواپیماسازی و غیره ملی اعلام شدند.

طی سالهای پس از جنگ، کشورهای اروپایی تجارب کاملی از دایره شرکتهای دولتی و انحصارات ملی به دست آوردند. حاصل این تجارب که عدم کارایی شرکتهای دولتی بود باعث شد شعارهای ملی کردن به ضدملی کردن تبدیل شود. لیبرالیسم جدید این بار خشنود از فعالیت دولت، پدیده شکست دولت را مطرح ساخت و خصوصی سازی را به عنوان استراتژی مطلوب به جهان عرضه می کرد و موج جدید خصوصی سازی به پیش گامی انگلستان سرتاسر جهان را فراگرفت.

درانگلستان زمانی که مارگارت تاچر در سال ۱۹۷۹ به قدرت رسید، نزدیک به ۵/۱۱ درصد از تولید ناخالص داخلی مربوط به شرکتهای دولتی بود. در زمان سومین پیروزی او در سال ۱۹۸۷ این سهم به ۵/۷ درصد رسید و درجریان این تحول بیش از ۵۰۰ هزار کارگر به بخش خصوصی انتقال یافتند و ۹۰ درصد از آنها صاحب سهام کارخانه شدند.

● خصوصی سازی در ایران

شروع برنامه های خصوصی سازی در ایران به پیاده سازی الگو و سیاست های تعدیل اقتصادی صندوق بین المللی پول و بانک جهانی در دوران سازندگی برمی گردد. پس از انقلاب (که منجر به دولتی شدن بخش عظیمی از اقتصاد ایران شد) به تدریج حجم دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگی و با اجرای سیاست های تعدیل اقتصادی و پیاده سازی الگوی خصوصی سازی دیکته شده از سوی سازمان های بین المللی برای برون رفت از بحران ها و دستیابی به رشد اقتصادی مناسب نخستین گام ها در جهت کاسته شدن از نقش دولت در بازار و اقتصاد برداشته شد. برای یک خصوصی سازی موفق حداقل نباید توان و کارایی بخش خصوصی ازدولت کمتر باشد چرا که در غیر این صورت هدف اصلی از خصوصی سازی که همان افزایش کارایی است محقق نمی شود.

خصوصی سازی، تحت عنوان «سیاست تعدیل» از تصویب مجلس پنجم گذشت، اما از آغازین روزهای اجرای آن به فراموشی سپرده شد تا جایی که چاره ای جز تغییر و تبیین اصل ۴۴ نبود.

براین اساس درسال ۷۷ با تشکیل کمیته های کارشناسی، بحث ها پیرامون اصل ۴۴ آغاز شد و سرانجام پس از ۵ سال کار مستمر و متناوب نتایج درسال ۸۲ به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه و ۲سال بعد نخستین مصوبات آن ابلاغ شد.

خصوصی سازی در ایران به این معنا، با سرعت کم و بیش به پیش می رود؛ اما شاید اهداف خصوصی سازی، بعضا مطابق با انتظارات و خواست های مدیریت کلان اقتصاد کشور پیش نرفته است. بحث حاضر، از یک سو تحلیلی است بر آسیب شناسی خصوصی سازی در دستیابی به اهداف آن در ایران و از سوی دیگر، ارائه راهبردی برای برون رفت از بن بست پیش رو است.

مسئله اساسی این است که موفقیت اعمال سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی وابسته به تامین دو هدف اصلی است: اول، ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی و دوم، ارتقای کارایی شرکت های دولت در امر تولید و تجارت.

تامین هدف اولی، مسئله ای است مربوط به سطح کلان اقتصادی و تامین هدف دومی مسئله ای است مربوط به سطح خرد اقتصادی، به علاوه تامین هدف اول، شرط ضروری برای دستیابی به هدف دوم می باشد.

استدلال ما درنهایت به این نتیجه می انجامد که در صورت تامین هدف اول به عنوان یک شرط بنیادی، آنگاه بهترین راه دستیابی به هدف دوم ازمسیر تغییر مدیریت شرکتها و بنگاههای دولتی از مدیریت دولتی به مدیریت خصوصی می گذرد، نه از راه واگذاری مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی؛ به عبارت بهتر، اصل کلام اینکه فرآیند خصوصی سازی در ایران، باید معکوس شود. یعنی کانون مسئله باید به جای تغییر درمالکیت، به تغییر در مدیریت معطوف گردد. در این صورت است می توان به دستیابی خصوصی سازی به اهداف آن در ایران امیدوارتر بود.

▪ جایگاه نظارت در سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی:

تجربه خصوصی سازی در سایر کشورها حاکی از آن است که یکی از اقدامات کشورهای موفق در اجرای برنامه خصوصی سازی، اعمال نظارت مؤثر دولت های ذی ربط بر فرآیند خصوصی سازی و عملکرد واحدهای خصوصی شده، بوده است.

در قوانین و مقررات کشور ما نیز این مهم از دید قانونگذار دور نمانده است. در این مورد می توان به مفاد بند«ج» ماده ۱۴ قانون برنامه سوم توسعه و بند«ز» ماده(۵) اساس نامه سازمان خصوصی سازی اشاره کرد. مطابق بند «ج» ماده ۱۴ قانون برنامه سوم توسعه، نظارت بر فرآیند واگذاری ها و ارائه گزارش های نظارتی هر شش ماه به رئیس جمهوری و مجلس شورای اسلامی از وظایف شورای عالی واگذاری می باشد. در بند «ز» ماده(۵) اساس نامه سازمان خصوصی سازی مقرر گردیده که سازمان پس از واگذاری شرکت ها بر فعالیت ها و نحوه مدیریت آنها نظارت داشته باشد تا از مفاد قراردادهای واگذاری تخلف نشود. بی تردید این گونه نظارت ها می تواند از عواقب منفی خصوصی سازی بکاهد.

چند سال از ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری می گذرد. در این ابلاغیه به موارد زیر اشاره شده است:

۱) شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی.

۲) گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی.

۳) ارتقای کارآیی بنگاه های اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناوری.

۴) افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی.

۵) افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی.

۶) کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی.

۷) افزایش سطح عمومی اشتغال و در نهایت

۸) تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود درآمد خانوارها.

▪ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در پنج بند ارائه گردیده است:

الف) درخصوص سیاست های کلی توسعه بخش های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی.

ب) در خصوص سیاست های کلی بخش تعاونی.

ج) درخصوص سیاست های کلی توسعه بخش های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت ها و بنگاه های دولتی.

د) درخصوص سیاست های کلی واگذاری و در نهایت

هـ) درخصوص سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار.

باز تفسیر اصل ۴۴ قانون اساسی و تدوین سیاست های کلی اصل ۴۴ در راستای دستیابی به اهداف سند چشم انداز بیست ساله کشور برای سال ۱۴۰۴، بیانگر اهداف عالی نظام برای آینده و نیز اراده نظری عالی ترین سطوح تصمیم گیری نظام برای تغییر رویکرد مدیریت کلان کشور به سیستم اقتصادی است. اما تجربه سه سال اول چشم انداز بیست ساله در جهت حرکت به سوی اهداف این سند و نیز برنامه چهارم توسعه، از یک طرف بیانگر آن است که وفاق کامل بر سر اساس یک رویکرد واحد و استراتژی بهینه در جهت دستیابی به اهداف مورد نظر وجود ندارد و از طرف دیگر بیانگر این است که در عرصه عمل چندان پایبندی به حرکت در مسیر ترسیم شده به نحو صحیح و مناسب وجود ندارد و حرکت برخلاف جهتی است که برای دستیابی به اهداف مورد نظر ضروری است.

از طرف دیگر حتی اگر هدف انتقال مالکیت از بخش دولتی به بخش خصوصی نیز تامین گردد، روند فعلی حاکم بر فرآیند خصوصی سازی در ایران نمی تواند به اهداف اصلی خود که در ابلاغیه رهبری در مورد سیاست های کلی اصل ۴۴، روشن شده است، دست یابد.

مسئله مهم اینجا است که هدف اصلی از سیاست های کلی اصل ۴۴، افزایش کارآیی، بهره وری و رقابت پذیری اقتصاد کشور در راستای دستیابی به رشد اقتصادی و گسترش رفاه اقتصادی مردم است.

مسئله اساسی در اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ چیست؟ مسئله اساسی که موفقیت اعمال سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به آن وابسته است، در دو محور اصلی قرار دارد:

۱) ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی.

۲) ارتقای کارآیی شرکت های دولتی در امر تولید و تجارت.

همانطور که مطرح شد، رویکرد فعلی در اجرای سیاست های اصل ۴۴، معطوف به واگذاری مالکیت بنگاه ها و شرکت های دولتی است. آنچه آشکار است اینکه تحت چنین رویکردی، هیچ یک از این دو هدف فوق به نحو قابل قبولی قابل دستیابی نیست. مدافعین رویکرد فعلی بر این گمان هستند که واگذاری مالکیت به بخش خصوصی در نهایت به هدف ارتقای کارآیی شرکت های دولتی واگذار شده و نیز ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی و به دنبال آن رشد اقتصادی و رفاه اقتصادی خواهد انجامید.

اما تجربه خصوصی سازی در ایران به خصوص در چند سال اخیر نشان داده است که چنین اهدافی هرگز تامین نگردیده است. واقعیت این است که ما سیاست های کلی اصل ۴۴ را در مسیری اشتباه به پیش می بریم، چرا که روند فعلی خصوصی سازی در ایران نه می تواند موجب ارتقای کارآیی شرکت ها گردد ونه می تواند به ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی ختم شود.

این تفکر ساده که با واگذاری مالکیت شرکت های دولتی، به خصوص روش هایی مانند واگذاری «سهام عدالت»، کارایی این شرکت ها افزایش یافته و موجب افزایش رشد و رفاه اقتصادی می گردند، نمونه ای از این نگرش است.

واگذاری از طریق توزیع سهام عدالت که در دولت نهم بخش مهمی از واگذاری ها را دربرمی گیرید، اگرچه سیاستی خوشایند مردم است و در بهترین حالت می تواند هدف بازتوزیع ثروت را تامین نماید و در تامین هدف ارتقای کارآیی شرکت ها و بهبود فضای کسب و کار مورد تحقیق است، چرا که چنین واگذاری مالکیتی نمی تواند به تغییر و تحول و بهبود فرآیندهای مدیریتی منجر گردد، به نحوی که حتی آینده و سرنوشت این شرکت ها در پرده ای پرسش قرار دارد.

از طرف دیگر چنانچه پاره ای از واگذاری ها بدون ایجاد زمینه لازم برای ارتقای کارآیی و بهبود فضای کسب و کار صورت گیرد، در نهایت می تواند منتهی به انتقال انحصارات دولتی به بخش های شبه خصوصی یا مجموعه های خاص گردد، که شاید شرایطی را رقم بزند که از شرایط پیش از واگذاری ناکارآتر و برای اقتصاد ملی خطرناک تر باشد.

به گمان عده ای خصوصی سازی در ایران به گونه ای به پیش می رود که گویا مشکل صرفا مالکیت دولتی شرکت ها است و این مشکل با واگذاری مالکیت از طرف دولت آن هم به هر نحوی، برطرف می گردد و پس از آن باید منتظر به بارنشستن ثمرات واگذاری ها نشست، اما احتمالا ثمرات واگذاری ها آنگونه که مورد انتظار است به بار نخواهد نشست؛ مدیریت اقتصاد کلان کشور باید به این بینش دست یابد که با واگذاری مالکیت شرکت های دولتی به روش های فعلی در فرآیند خصوصی سازی، مشکلات مبتلا به اقتصاد دولتی حل نخواهد شد، بلکه آنچه در اعمال موفقیت آمیز سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اهمیت دارد، ارتقای فضای کسب و کار و ارتقای کارآیی شرکت های تولیدی است.

سوال این است که راه دستیابی به اهداف ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی و ارتقای کارآیی شرکت های دولتی چیست؟ مسئله ای که در این مورد باید مورد توجه قرار گیرد این است که تامین هدف ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی، مسئله ای است مربوط به سطح کلان اقتصادی و تامین هدف ارتقای کارآیی شرکت های دولتی، مسئله ای است مربوط به سطح خرد اقتصادی.

موضوع بسیار مهم دستیابی به این بینش است که اساسا تا شرایط و زمینه کلان اقتصادی برای رونق کسب و کار فراهم نباشد، نباید انتظار داشت تا کارآیی در سطح خرد اقتصادی، چه به واسطه شرکت های دولتی و چه به واسطه شرکت ها و بنگاه ها خصوصی حاصل گردد. این در حالی است که عده ای می خواهند این فرآیند را معکوس سازند و از تامین کارآیی در سطح خرد اقتصادی به سوی تامین رونق کسب و کار در سطح کلان اقتصادی حرکت کنند؛ این پروژه ای است که از پیش مقرون توفیق نیست.

رامین امینی

وجیهه مهجوریان