سرزمین در انتظار فصل آمایش

ژان پل لاکاز می گوید: «منظور از آمایش سرزمین، رسیدن به مطلوب ترین توزیع ممکن جمعیت، توسط بهترین شکل توزیع فعالیت های اقتصادی و اجتماعی در پهنه سرزمین است» امری که در برنامه های توسعه ایران تاکنون به طور جدی به آن پرداخته نشده و یا لااقل نمودهای خود را نشان نداده است. اگر برنامه های توسعه ایران از شکل تزئینی خارج شود و از قفسه کتابخانه ها به بطن زندگی اجتماعی مردم کوچ کند آنگاه شاید بتوان انتظار داشت که عنایت بیشتری به پهنه با وسعت و پربرکت کشور بشود. در این مجال به «آمایش سرزمین» به مثابه یک ضرورت پرداخته شده است.
۸۹‎/۸ درصد از جمعیت کشور در ۴۵ درصد از وسعت جغرافیایی ایران سکنا گزیده اند و ۱۰‎/۲ درصد باقی مانده آن در ۵۵ درصد از پهنه سرزمین زندگی می کنند ، ۸۷ درصد از شاغلین ایران در نیمه غربی ـ شمالی و ۱۳ درصد مابقی در نیمه شرقی ـ جنوبی فعالند، ۸۸‎/۶ درصد از بزرگراه های کشور در نیمه غربی ـ شمالی و تنها ۱۱‎/۴ درصد در نیمه شرقی ـ جنوبی کشیده شده است ، برق رسانی ۶۸‎/۷ درصد در نیمه غربی ـ شمالی و ۳۱‎/۳ درصد در نیمه شرقی ـ جنوبی صورت گرفته است و ... بر این دامنه می توان آمارهای بسیار دیگری افزود که همه نشان از عدم تعادل در توسعه منطقه ای دارد و ضرورت توسعه متوازن و نگاه «آمایشی» به پهنه سرزمین را صدچندان می کند.
نمی شود برنامه توسعه ای را بدون دید سرزمینی پیش برد. درواقع آمایش سرزمین بازتاب سرزمینی توسعه بلندمدت کشور است. نگرش آمایشی به ما کمک می کند تا بتوانیم از وسعت و پهنای سرزمین در راستای توسعه بلندمدت بهره برداری کنیم. می توان این را به گونه دیگری نیز تعبیر کرد و گفت آمایش سرزمین یعنی دیدگاه راهبردی حاکمیت بر پهنه سرزمین.
بنابراین هر نوع نظامی، نگاه آمایشی متفاوتی می تواند داشته باشد. چنان که هر دوره ای از توسعه می تواند نگاه متفاوتی به سرزمین داشته باشد. اگر استراتژی، «توسعه صنعتی» باشد نگاه آمایشی «تصرف» سرزمین و پخش کردن فعالیت در گستره جغرافیایی است ولی اگر چنانچه استراتژی به «پسا صنعتی» شدن نظر داشته باشد، در نگاه آمایشی پایداری محیط زیست و بازگشت به طبیعت اهمیت خواهد یافت. بنابراین هر مرحله از توسعه و هر مرحله از فعالیت حکومتی، نگاه سرزمینی خود را خواهد داشت. نمی شود نسخه سرزمینی یک حاکمیت را در حاکمیت دیگر پیش برد. در نتیجه بعد از انقلاب نگاه سرزمینی جمهوری اسلامی می توانست متفاوت از نگاه سرزمینی قبل از انقلاب باشد که شد، در این راستا توضیح مثالی گویاست.
مثلاً تراکم جمعیت و فعالیت در برخی از مراکز به ویژه در تهران بازتاب فضای متمرکز اداری، سیاسی و مالی تهران است. یک نظام متمرکز که همه تصمیمات در تهران گرفته می شود. تخصیص منابع در تهران داده می شود، همه شبکه های ارتباطی به تهران ختم می شود، همه نگاه ها در سطح کشور به تهران است، یک خزانه هم وجود دارد که در تهران است و از محل درآمد نفت، نه از مالیات های عرصه های مختلف سرزمین، پر می شود و به همه نیازمندان منابع اعم از بخش ها و مناطق تخصیص داده می شود. پیامد فضایی این کار ، نامتعادل شدن توزیع جمعیت و فعالیت در پهنه سرزمین است. این موضوع را البته همه به آن واقفند و همگان بر آن اذعان دارند اما موارد دیگری از عدم توازن وجود دارد که کمتر کسی به آن پرداخته و اگر هم پرداخته نتوانسته به سرانجام مطلوبی آن را برساند.
مثلاً علی رغم موقعیت ممتاز جغرافیایی سواحل جنوبی کشور به ویژه سواحل دریای عمان، میزان سرمایه گذاری های انجام شده از جنبه های خدماتی، زیربنایی و صنعتی در این منطقه بسیار نازل بوده و در نتیجه این منطقه از کم تراکم ترین مناطق کشور از نظر جمعیت و فاقد نقطه جمعیتی مهم است. این مسأله گویای عدم توسعه شبکه زیربنایی به سمت نقطه های مختلف سرزمین است که در کوتاه مدت مزیت های اقتصادی و در درازمدت قابلیت های «امنیتی» سرزمین را دچار بحران و اخلال می سازد. لذا ضرورت و لزوم توجه به آمایش سرزمین برای حفظ و بقای کشور اجتناب ناپذیر است.
● ظهور آمایش در جهان
نخستین بارقه های توجه به آمایش سرزمین در فرانسه که در چارچوب برنامه های متمرکز توسعه ای قدم برمی داشت ظهور یافت. ژنرال دوگل معمار فرانسه نوین در سال ۱۹۶۱ آمایش سرزمین را «تجدید ساختار چهره فرانسه» نامید. آنچه دوگل گفت به دور از نظر سردمداران اولیه ایده آمایش سرزمین مانند کلودیوس پتی وزیر بازسازی و شهرسازی وقت فرانسه که در سال ۱۹۵۰ برای نخستین بار در دولت فرانسه این موضوع را مطرح کرد، نبود. آنها آمایش را «هنر یا فن (ونه علم!) جای دادن با نظم و ترتیب و همراه با آینده نگری انسانها و فعالیت ها، زیرساخت ها و وسایل ارتباطی درخدمت انسانها در فضای کشور با درنظر گرفتن الزامهای طبیعی، انسانی واقتصادی و حتی سوق الجیشی» تعریف کردند.
البته آمایش سرزمین را نمی توان موضوع تازه ای دانست زیرا سرزمین چون کانون فعالیت و سکونت انسان است همواره در معرض نوعی دخالت، عمران و آمایش بوده است. آنچه نوآوری است تغییر هدفمند و برنامه ریزی شده سرزمین و روش های تهیه و اجرای اینگونه برنامه هاست. فرانسه از شمار معدود کشورهایی است که طی نیم قرن گذشته برنامه ریزی مدون آمایش سرزمین داشته و دستگاه های مشخصی را برای تهیه و اجرای برنامه هایی از این دست برپا کرده است.
فکر برنامه ریزی آمایش سرزمین در فرانسه در سال ۱۹۴۷ با انتشار کتابی به نام «پاریس و بیابان فرانسه» توسط شخصی به نام ژان فرانسوا گراویه پدیدار شد. از آن تاریخ به بعد تا سال ۱۹۷۵ این شیوه برنامه ریزی در فرانسه دوران موفق و به قول فرانسویان دوران سی ساله «شکوهمندی» را پشت سرگذاشت. اما در دهه ۹۰-۱۹۸۰ در فرانسه شاهد افول آمایش سرزمین هستیم. از سر گرفته شدن آمایش سرزمین در این کشور از اوایل دهه ۱۹۹۰ به بعد است. برنامه های آمایش سرزمین در ایران بسیار متأثر از راه و روش فرانسوی است. زیرا در طرح آمایش سرزمینی که پیش ازانقلاب بنا به سفارش سازمان برنامه و بودجه وقت توسط مشاوران «ستیران» تهیه شد، و نتیجه نهایی مرحله دوم آن در سال ۱۳۵۶ انتشار یافت، کارشناسان فرانسوی هم شرکت داشتند. در روش شناسی طرح مذکور آشکارا جای پای تجربه سالهای اواخر دهه ۶۰ و اوایل دهه ۷۰ فرانسه- طرح فراگیر آمایش فرانسه معروف به سزام (Sesame)- به چشم می خورد. مطالعاتی هم که بعد از انقلاب در زمینه آمایش سرزمین در ایران انجام گرفته تا حدی متأثر از طرح «ستیران» است.
● آمایش در ایران
به نوعی می توان گفت که توجه به برنامه ریزی منطقه ای در ایران همزمان با شروع آن در فرانسه و بعد از جنگ جهانی دوم و تقریباً با اهدافی مشابه آغاز شد. البته اندیشه لزوم تهیه برنامه عمرانی و توسعه اقتصادی و اجتماعی قبل از آغاز جنگ جهانی احساس شد. از آغاز تأسیس شورای عالی اقتصاد، یکی از وظایف اساسی این شورا، بررسی و طرح نقشه های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آنها بود و این شورا کمیسیون ویژه ای را به وجود آورد که پیشنهادهایی را درباره اصلاح وضع کشاورزی و مسأله مهاجرت مطرح و تنظیم کرد. این روند در برنامه های عمرانی سال های پیش از انقلاب به اشکال و انحای مختلف پی گرفته شد تا پیروزی انقلاب.
پس از انقلاب اسلامی در سالهای اول تا سال ۱۳۶۱ تحول چندانی در برنامه ریزی منطقه ای ایران پدید نیامد و بیشتر تلاش ها در جهت سازماندهی مجدد سازمان های برنامه و بودجه استان ها و معاونت امور مناطق بود. این وضعیت تحت تأثیر شرایط فوق العاده کشور در دفاع مقدس به وجود آمد. پس از پایان جنگ و در برنامه اول توسعه توجه به بازسازی مناطق اساس کار قرار گرفت. اما توجه خاصی به مبحث آمایش سرزمین صورت نگرفت. این غفلت در برنامه دوم توسعه پس از انقلاب نیز ادامه یافت. اما با آغاز برنامه سوم توسعه سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق به این نتیجه رسید که باید تغییر نگرشی در برنامه های توسعه صورت بگیرد.
بنابراین حوزه های فرابخشی تعریف شد و یکی از این حوزه ها بحث آمایش سرزمین بود. رسیدن به چنین غایتی محصول این فکر بود که نمی شود برنامه های توسعه را بدون دید سرزمینی پیش برد. در این راستا یک فصل از برنامه به نام توسعه و توازن منطقه ای سکه خورد. ازاینجا بحث نظام درآمد - هزینه استانی باب شد و مقرر گردید یکسری از وظایفی که دولت به عهده دارد به استان ها واگذار کند تا زمینه ساز کاهش تمرکز از مرکز به سمت مناطق باشد. در این اثنا بود که «نظریه پایه توسعه ملی» یا «دیدگاه بلندمدت توسعه کشور» از منظر آمایش سرزمین تبیین شد. پیگیری این خط نهایتاً مسئولان را بر آن داشت که مرکزی را تأسیس کنند تا به طور اختصاصی مسئول بحث آمایش سرزمین باشد. این مرکز به عنوان بخشی از مجموعه سازمان مدیریت با اسم مرکز ملی آمایش سرزمین راه اندازی شد. اکنون از فعالیت های این مرکز تهیه سند ملی آمایش سرزمین برای برنامه پنجم توسعه است. همچنین در این مرکز فعالیت های منطقه ای و برنامه ریزی آمایش سرزمین انجام می شود که چگونه برای سرزمین برنامه ریزی شودتا بتوان استفاده مطلوبی از امکانات به عمل آورد. در حال حاضر برای تمامی استان ها چارچوب تهیه برنامه های آمایش فراهم شده و در عین حال روی طرح های آمایش منطقه ای نیز برنامه ریزی هایی صورت می گیرد. همچنین طرح های توسعه محورهای جنوب، شرق و غرب کشور در دست بررسی است. در حال حاضر مطالعاتی در حال انجام است تا جایگاه ایران در دنیا از نظر موقعیت اقتصادی، ژئوپلتیک و ارتباطات در این چارچوب مشخص شود.
از این نظر می توان گفت: سند ملی آمایش سرزمین خود یک برنامه است و چگونگی رعایت عدالت سرزمینی و ایجاد تعادل های منطقه ای را مدنظر دارد و توجه آن صرفاً بر چهار محور کلان برنامه متمرکز نیست بلکه توزیع فعالیت ها، نیروی انسانی و جمعیت را مدنظر دارد.
● چشمی بر آمایش، چشمی بر سرزمین
واقعیت آن است که به رغم وجود محلی به عنوان «مرکز ملی آمایش سرزمین» هنوز سرزمین ما از آمایش برخوردار نشده است. البته باید باور داشت که تغییر آنچه در درازنای تاریخی روییده به یک یا چند سال ساماندهی نخواهد شد.
اما رفتن راهی که می بایست پیمود تنها موکول به تصمیم رئیس مرکز ملی آمایش سرزمین نیست بلکه مرهون و مدیون عنایت تصمیم گیرانی است که تصمیم سازان را هدایت می کنند. خواستی که دولت نهم و یا لااقل شخص رئیس دولت از ابتدا در چارچوب تمرکززدایی یا سفر به استان ها در حال مطرح کردن است. آیا می شود گفت سفرهای استانی در ابعاد مدون طرح ملی آمایش سرزمین صورت می گیرد این را البته باید دیگران پاسخ بدهند.
اما آنچه از این رهاورد نصیب می شود آن است که ایران نیازمند توجه ویژه به مناطق است تا سطوح توسعه یافتگی همخوان و هم شکل تر گردد. آنگاه ایران تجدید ساختار خواهد شد. ساختاری که شاید عدالت را هم در خود جای داد و بر صدر نشاند.

سیدجواد سیدپور

منبع : روزنامه ایران