تجارب موفق کشورها در تأمین مسکن

مسكن یكی از مسائل حاد كشورهای در حال توسعه از جمله ایران است. فقدان منابع كافی، ضعف مدیریت اقتصادی، نداشتن برنامه ریزی جامع مسكن و سایر نارسایی هایی كه در زیر ساختهای اقتصادی این كشورها وجود دارد از یكسو و افزایش شتابان جمعیت شهرنشین از سوی دیگر، تأمین سرپناه در این كشورها را به مشكلی چند بعدی تبدیل كرده است.در این زمینه شناسایی و بررسی روشهای تأمین مسكن در كشور های توسعه یافته، به منظور بهره گیری از تجارب این كشورها وبررسی امكان بهره مندی و پیاده سازی برخی از این روشها در كشورمان، اشاره ضروری است.
● سیاست های تأمین مسكن در آلمان
در سال های بعد از جنگ جهانی دوم، مسكن سازی اجتماعی عمدتاً توسط دولت انجام شد. اما سیاست مسكن بعد از ۱۹۵۴ منطبق بر سیاست اقتصاد بازار با جهت گیری اجتماعی و مبتنی بر این اصل كه سرمایه گذاران بخش خصوصی باید با حمایت های خاص مالی دولت تشویق شوند، تغییر كرد. بدین ترتیب سیاست ملی مسكن، یارانه های سرمایه ای وسیع برای ساختمان سازی فراهم كرد، درعوض سرمایه گذاران كنترل های شدید اجاره را پذیرفتند. تشویق های مالیاتی از جمله عوامل دیگری بود كه برای رونق این صنعت به كار گرفته شد.
فعالیت های دولت آلمان در بخش مسكن را می توان در حوزه های زیر تقسیم بندی كرد:
۱) سیاست كنترل بازار زمین
در كشور آلمان نیز همانند دیگر كشور های سرمایه داری، از آنجا كه زمینه سوداگری دربازار زمین به نسبت دیگر بازارها بسیار مستعد تر است، دولت با وضع قوانین و راهكارهایی سعی در كنترل این بازار دارد. یكی از سیاست های راهبردی دولت ها از جمله آلمان، تأمین و ذخیره زمین مناسب برای مسكن سازی و نیاز آتی شهر است. بنابراین حكومت های محلی با اعمال كنترل شدید بر كاربری زمین و روند صدور پروانه ساخت و ساز، به برنامه ریزی بازار و زمین پرداخته و به شهرداری ها این امكان را می دادند كه زمین های مورد نیاز خود را هر چند زمین مورد نظر كشاورزی باشد، تهیه و خریداری كنند.
۲) كمك های مالی:
در سال های پس از جنگ، درصد واحدهای مسكونی تولید شده كه از كمك های مالی دولت برخوردار شده اند، تغییرات زیادی كرده است. بین سال های ۱۹۴۹ تا ۱۹۵۲ حدود ۳۱ درصد از كل سرمایه گذاری ها توسط بخش خصوصی و ۶۸ درصد سرمایه گذاری ها توسط بخش دولتی و در سال های ۸۷ - ۱۹۸۰ نسبت این موازنه به ۷۵ درصد تأمین توسط بخش خصوصی و ۲۵ درصد دولتی تغییر كرد. دولت به سه شیوه كمك های مالی را اعمال می كرد:
۲-۱) كمك مستقیم به مسكن سازی
این شیوه، عمدتاً با دو نوع یارانه تخصیص پیدا می كرد:
الف ) یارانه سرمایه ای
دولت از بودجه خود به صورت وام ساختمانی (بدون بهره، با بازپرداختی برابر ۱ تا۲ درصد) به صورت بلند مدت - ۳۵ تا۴۰ ساله - به متقاضیان ساخت تخصیص می داد كه این سیاست تا سال ۱۹۶۹ ادامه داشت.
ب ) یارانه مالیات یا یارانه هزینه ها
پس از ۲۰ سال حمایت شدید و مستقیم دولت از ساخت مسكن جدید، در سال ۱۹۷۳ این سیاست مورد تجدید نظر قرار گرفته و یارانه هزینه ها جایگزین یارانه سرمایه شد. این یارانه ها به منظور كاهش هزینه های جاری ساخت واحد مسكونی اعطا می شد تا منجر به كاهش اجاره بهای خانه ساخته شده شود و شامل هزینه های سرمایه ای - خرید مصالح ساختمانی و هزینه های عملیاتی دستمزد نیروی كار می شد.
۲-۲) كمك غیرمستقیم به مسكن سازی
كمك غیرمستقیم شامل تخفیف مالیات بر سود حاصل از ساخت و نیز تخفیف های مالیاتی بر خرید زمین و مستغلات است.
۲-۳) كمك به اشخاص
از سال ۱۹۶۰ این كمك ها در حمایت از گروه های خاص جامعه، به صورت كمك هزینه اجاره بها به آنها پرداخت می شد. حداكثر میزان كمك بر اساس بعد خانوار بود و به عوامل زیر بستگی داشت:
الف ) میزان درآمد خانوار
ب ) تعداد اعضای خانوار
ج ) میزان اجاره بهای پرداختی
۳) سیاست كنترل اجاره بها
آلمان نیزهمانند انگلیس با وضع قوانینی، در دوران بحران مسكن سعی دركنترل اجاره بها داشت. از سال ۱۹۵۰ تا اواسط دهه ،۶۰ اجاره بها به شدت كنترل می شد. به علت كمبود شدید مسكن، امكان آزاد سازی اجاره در بازار مسكن نبود. بنابراین افزایش اجاره بها در ۱۵ سال ناچیز بود. با این كار از افزایش تورم حاصل از اجاره بها، جلوگیری می شد. البته با بهبود وضع مسكن سیاست كنترل اجاره بها نیز طبق مكانیزم بازار آزاد صورت پذیرفت.
● سیاست های تأمین مسكن در شوروی سابق
از میان كشورهای جهان، كشورهایی كه تجربه موفقی در زمینه تأمین مسكن برای مردم جامعه خود دارند و این مسأله را به خوبی حل كرده اند، كشورهای سوسیالیستی هستند. در این كشورها، جدای از بحث مالكیت، حق داشتن مسكن برای همه مردم محترم شمرده شده و بدون در نظر گرفتن نوع مسكن - كه بستگی به درآمد شخص دارد - همه مردم از سر پناهی فراخور حالشان برخوردارند.
پس از روی كار آمدن حكومت سوسیالیستی در انقلاب سال۱۹۱۷ دولت، در راستای تأمین اجتماعیِ مورد نظرِ سوسیالیست ها، با شعار حق مساوی مسكن برای همگان، مسئولیت تأمین مسكن شهروندان را باوضع قوانین زیر به عهده گرفت:
▪ قوانین وضع شده برای عملیاتی كردن اصول اساسی (۱۹۵۵- ۱۹۱۷)
- بنابر قانون مصوب سال ۱۹۱۸ كلیه زمینهای شهری مصادره و واحدهای اشغال شده به صورت كالای عمومی در اجاره فرض شد.
- اجاره بها به تناسب زیربنای مسكن، تعیین شده و این میزان نباید از ۱۰ درصد درآمد خانوار تجاوز كند.
- در سال ۱۹۱۸ «سازمان برنامه ریزی شهری و مراكز مسكونی» ایجاد شد. در این سالها ایده خانه اشتراكی، مطرح و به اجرا گذاشته شد.
- در سال ۱۹۲۶ با توجه به تكنولوژی و مسأله استاندارد كردن و روش استفاده مناسب از مصالح و خط مشی دقیق، هدفهای اصلی فرهنگ معماری تدوین شد.
- در سال ۱۹۲۹ برنامه های پنج ساله ویژه مسكن طراحی و آغاز شد و دولت انحصار برنامه ریزی مركزی را در اختیار گرفت.
- در سال ،۱۹۳۰ طرح خانه های اشتراكی كه از آن با عنوان سربازخانه های مدرن نام برده می شد، مورد نارضایتی شدید كارگران قرار گرفت و طرح ناتمام ماند.
با وجود محدودیت شدیدی كه درباره تأمین مسكن - با توجه به اصول اساسی ذكر شده - وجود داشت، اندیشه توزیع متمركز مسكن توسط دولت، به دلیل نبود مسكن كافی، به اجرا در نیامد و تنها مصادره مسكن متعلق به «غیر كاركنان» یعنی مالكان زمین، كارخانه دارها، ... و اعلام آنها جزو اموال عمومی به طور كامل اجرا شد. از طرفی جنگهای داخلی نیز شرایط سكونت را همچنان دشوار كرده بود.
در كنار عوامل فوق، عواملی همچون سطح بسیار پائین تكنولوژی، تغییرالگوی مسكن از مسكن تك خانوار به بلوك مسكونی اشتراكی، جنگ جهانی دوم كه موجب تخریب ۱۷۱۰ شهر و شهرك شده و ۲۵ میلیون نفر بی خانمان درپی داشت، حق مسكن فقط برای كاركنان... همگی موجب شد تا در دهه ۵۰ كشور شوروی با كمبود شدید مسكن مواجه شود كه این بحران به صورت فاجعه ای عظیم، حكومت و كارآمدی آن را تهدید می كرد.
● تغییر راهبردها و اصول اساسی دولت و نتایج ( سال ۱۹۸۹- ۱۹۵۶ )
در این دوره، اصول و مواضع سال های ۱۹۱۷ تا ۱۹۵۵ به طور قابل ملاحظه ای مورد بازنگری جدی قرار گرفت و بسط و تكامل یافت.
▪ راهبردهای جدید مسكن در این دوره بدین شرح است :
- دولت، مسكن تمام شهروندان را تأمین می كند (اعم از كاركنان و غیركاركنان).
- هر خانوار حق دارد در یك آپارتمان یا خانه سكونت داشته باشد (بدین معنا كه الگوی اشتراكی مسكن كنار گذاشته شود).
- مسكن به صورت رایگان، اما در مالكیت دولت باقی می ماند.
با تغییر راهبردها در بخش تأمین مسكن، دولت شوروی در دو جهت گام برداشت:
۱) كم كردن هزینه تولید
۲) صنعتی كردن جریان تولید▪ با تغییرات اعمال شده اهداف زیر حاصل شد:
- از سال ۱۹۵۶ و در مجموع در ۳۰ سال، بیش از یكصد میلیون مترمربع زیربنای واحد مسكونی در كل شوروی در هر سال ساخته شد كه سالانه معادل ۲ تا ۲‎/۲ میلیون آپارتمان بوده است.
- ۷۵ درصد از آپارتمانها با بودجه دولت و ۲۵ درصد با بودجه مزارع جمعی (كالخوزها) و كمك های فردی ساخته شدند.
- در سال ۱۹۶۰ بخش مسكن، ۳۱‎/۷ درصد كل سرمایه گذاری در صنایع ساختمانی، یعنی ۱۴‎/۸ درصد بودجه ملی را به خود اختصاص داد و رفته رفته با تأمین واحدهای مسكونی، این ارقام در سال ۱۹۸۷ به ۱۳‎/۶ درصد كل سرمایه گذاری در بخش ساختمان و ۷‎/۸ درصد بودجه ملی كاهش یافت. بدین ترتیب، كمبود مسكن جبران شد و این بخش از حالت بحران خارج شد و سرمایه گذاری در بخش مسكن، فقط برای خانوارهای جدید صورت گرفت.
- اجاره بهای دریافتی از ساكنان واحدهای مسكونی اجاره ای، حدود یك سوم مخارج دولت در ساخت و نگهداری این واحدها را تأمین می كرد و بودجه ای كه به مسكن اختصاص داده می شد، ۵۰ درصد بیش از بودجه دفاعی كشور شوروی بود.
- در اوایل دهه ۸۰ ، حدود ۸۳‎/۶ میلیون خانه یا آپارتمان در شوروی وجود داشت كه ۸۱‎/۸ میلیون خانوار در خانه ها و آپارتمان هایی كه استیجاری یا متعلق به خودشان بود، ساكن بودند.
سیاست های تأمین مسكن در انگلیس
در سالهای پس از جنگ، وضع مسكن در اوایل دهه،۷۰ بهبود قابل ملاحظه ای یافت. در این سالها، تعداد مسكن های موجود به نسبت تعداد خانوارها بیشتر شد. این فزونی در سال ۱۹۷۶ به نیم میلیون واحد مسكونی رسید. از اواخر دهه ۷۰ با روی كار آمدن خانم تاچر، گرایش برای سپردن امور مسكن به بخش خصوصی و كاهش نقش دولت در تأمین مسكن اجتماعی شتاب گرفت. با بهبود وضع مسكن دخالت دولت در عرضه مسكن كاسته شده، به طوری كه در سالهای۵۱ - ،۱۹۴۵ دولت ۸۱‎/۷ درصد از كل واحدها را تأمین می كرد كه این عدد در سالهای ۸۹ - ۱۹۷۸ به ۱۴‎/۴ رسید.
۱) سیاست كنترل زمین:
افزایش نرخ بازده اقتصادی در بازار زمین نسبت به مسكن، موجب كاهش سرعت گردش سرمایه در بازار مسكن می شود و شركت های فعال در ساخت و ساز را به عنوان استفاده از بازار زمین ترغیب كرده وخروج سرمایه از بازار مسكن به بازار زمین را به دنبال دارد. لذا دولت ها از جمله انگلیس یكی از سیاست های خود را كنترل قیمت زمین و كاهش هزینه آن در قیمت نهایی مسكن می دانند. عنوان این نكته قابل توجه است كه بدون كنترل بازار زمین، حمایت های دولتی مانند دادن یارانه، تخفیف مالیاتی، دادن وام ها و... نمی تواند به بهبود وضع مسكن منجر شود. بنابراین دولت در كنار اعمال سیاست های حمایتی باید كنترل بازار زمین را دست داشته باشد. دولت انگلیس از طریق نظام برنامه ریزی كاربری زمین، قیمت زمین و درنتیجه قیمت ساختمان را كنترل كرد. دولتها ازطریق نظام های مالیاتی و سوبسید كاربری نیز می توانند قیمت زمین و خانه های جدید را كنترل كنند.
۲) سیاست كنترل اجاره
انگلیس نیز همانند دیگر كشورها از قوانین كنترل اجاره در سالهای بحران مسكن به منظور كنترل بازار اجاره سود جست. وضع و اجرای این قوانین در انگلیس موجب كاهش شدید سرمایه گذاری بخش خصوصی در ساخت مسكن اجاره ای گروه های كم درآمد شد.
بالارفتن سطح استاندارد خانه ها و سیاست دولت مبنی بر نوسازی بافت های قدیمی در سالهای ۱۹۳۰ به بعد، موجب تخریب بسیاری از خانه های اجاره ای بخش خصوصی شد. دولت با تخصیص یارانه و تسهیلات مالی به مالكان این خانه ها از ساخت خانه های ملكی به جای خانه های اجاره ای حمایت می كرد. به این ترتیب خانه های ملكی رو به فزونی نهاد.
اكثر تسهیلات مالی و یارانه ها به مستاجران و سازندگان دولتی اختصاص پیدا می كرد و مستاجران و مالكان خصوصی از آن بی بهره بودند.
دولت انگلیس با اعمال سیاست های فوق و كنترل اجاره بها، سرمایه گذاری بخش خصوصی را از ساخت مسكن اجاره ای برای قشرهای كم درآمد به عنوان ساخت مسكن ملكی برای قشرهای متوسط به بالا هدایت كرد. البته خود دولت در این سالها وظیفه تأمین مسكن اجاره ای را برای قشرهای كم درآمد بر عهده گرفت. لذا با كاهش سرمایه گذاری بخش خصوصی در مسكن اجاره ای، حضور دولت در تأمین مسكن گروه های كم درآمد، افزایش پیدا كرد.
● سیاست های تأمین مسكن در چین
كشور چین با مساحت ۹‎/۵۶۱ میلیون كیلومتر مربع، سومین كشور جهان از نظر وسعت محسوب شده و با جمعیتی در حدود یك میلیارد و سیصد میلیون نفر، پرجمعیت ترین كشور دنیاست. جمعیت شهری چین در آغاز قرن ،۲۱ حدود ۲۳۵ میلیون نفر است كه نسبت به سال ۱۹۴۹ با جمعیت شهرنشین حدود ۵۷‎/۶ میلیون نفر، رشد قابل ملاحظه ای را داشته است.
چین از نظر سیاسی، پس از وقایع و تجربه كردن حكومت های مختلف، در نهایت در سال ۱۹۴۹ زیر سلطه كمونیست ها، استقلال یافت.
در ابتدای انقلاب چین، به دلیل كاهش سرمایه گذاری در مسكن شهری، همراه با رشد فزاینده جمعیت، وضع مسكن در مناطق شهری رو به بحران نهاد. به طوری كه سرانه زیربنای زیستی در مناطق شهری كه تا پیش از سال ۱۹۵۲ ، ۴‎/۵ متر مربع بود، به ۳‎/۶ متر مربع در سال ۱۹۷۸ كاهش یافت.
از لحاظ سكونت نیز در سال ،۱۹۸۷ در یك فرایند آمارگیری كه در بخشی از چین (به جز تایوان و تبت) انجام شد، مشخص شد ۲۶‎/۵ درصد از خانوارها، دچار كمبود مسكن هستند، ۳‎/۲ درصد از آنها جای مشخصی ندارند، ۱۰ درصد در شرایط سخت و ۱۲ درصد هم در شرایط پر ازدحام ساكن هستند.
دو دلیل عمده برای كمبود موجود در بخش مسكن در چین، اعلام شد: رشد سریع جمعیت شهرنشین و بودجه ناكافی برای ساخت مسكن
از زمان انقلاب چین، دولت دو وظیفه عمده در بخش مسكن را بر عهده گرفت :
۱) تمركز تصمیم گیری ها در ارتباط با ساختمان و واگذاری مسكن.
۲) گسترش خدمات مسكن با اجاره بهای نازل برای خانوارها بخصوص در شهرها، همان گونه كه در تمام كشورهای سوسیالیستی متداول بوده است.
▪ این وظایف در سه دوره زمانی و با دو رویكرد متفاوت پیگیری شد :
۱) سیاست اقتصاد كالایی (۱۹۵۷- ۱۹۴۹) :
بدین معنا كه مسكن نوعی از خدمات است كه باید دولت در اختیار مردم قرار دهد.
۲) سیاست رفاه اجتماعی (۱۹۷۹ - ۱۹۵۶) :
در این دوره، دولت عهده دار تأمین، تولید و نگهداری واحدهای مسكونی شد. این سیاست در عین ایجاد نابرابری ها، هزینه زیادی را نیز بر دولت تحمیل كرد. (آنهایی كه خانه بزرگتری داشتند یارانه بیشتری دریافت می كردند)
۳) انتقال سیاست رفاه اجتماعی به سیاست اقتصاد كالایی (۱۹۷۹ به بعد) :
این دوران، دوران تجدیدنظر دولت چین در سیاستهای مسكن بود. در این تجدیدنظر كه با عنوان تجاری كردن بخش مسكن شناخته می شود (نه به معنای سرمایه ای كردن آن)، شامل اصلاح وضع مسكن های اجاره ای، فروش واحدهای مسكونی دولتی (نه زمین دولتی ) و اجازه ساخت به اشخاص و تعاونی هاست.

مهران صدری
منابع:
- اهری زهرا، امینی شهلا، تجارب كشورهای مختلف در تأمین مسكن، وزارت مسكن، سازمان ملی زمین و مسكن.
- عزیزی محمدمهدی، طرح مطالعاتی بررسی شاخصهای مسكن در كشورهای مختلف جهان، تهران وزارت مسكن و شهرسازی، سازمان ملی زمین و مسكن

منبع : روزنامه ایران