بستر توسعه

تأمین مسكن و سرپناه از نیازهای اساسی بشر است. اصل سی ویكم قانون اساسی ایران به خوبی به این موضوع توجه داشته و داشتن مسكن را حق هر فرد ایرانی دانسته است. اما از آنجا كه بشر موجودی سودجو و نفع طلب است و سودجویی های فردی با منافع عمومی در تعارض است، افراد بدون توجه به منافع و نیازهای عمومی به دنبال سود خود هستند. این موضوع در كشور ما در مورد زمین و مسكن از سوی بورس بازان و دلالان این حوزه به شدت دیده می شود. در این بین، زمین كه بستر توسعه شهرها محسوب می شود در دست این گروه ها به پرسودترین كالای اقتصادی بدل شده است. مادامی كه زمین بدون برنامه رها گردد و دولت ها بازار آن را با اعمال سیاست های خاص كنترل نكنند، بخش خصوصی با تسلط بر آن و احتكار آن موجبات افزایش قیمت زمین (و به تبع آن افزایش قیمت مسكن) را فراهم می سازد. از سوی دیگر اگر شهرها به شكلی بی برنامه، ناسنجیده و بی قواره رشد یابند، بافت سالم شهری از هم گسیخته می شود، از زمین های شهر استفاده مطلوب به عمل نمی آید، بخشی از شهر به عقب ماندگی دچار می شود و نیز عرضه تجهیزات و خدمات شهری با مشكلاتی همراه می شود.
جدا از سایر معضلات ناشی از عدم نظارت شایسته دولت بر بازار زمین، از آنجا كه سهم بزرگی از قیمت بالای مسكن ناشی از قیمت غیرمنطقی زمین است، لذا از این زاویه در این گزارش سعی شده تا ضمن بررسی ویژگی های بازار زمین در كشور و ریشه یابی علت گرایش انبوه سازان به سرمایه گذاری، به روند مدیریت و مداخله دولت از اوایل انقلاب تا به حال پرداخته شود.
محمد مهدوی
●زمین و بازار زمین
محدود بودن میزان زمین، از بین نرفتن و عدم امكان جابه جایی از ویژگی هایی آن به حساب می آید. از سوی دیگر در سالهای گذشته در كشور ما بازار زمین نسبت به بازار تولید مسكن به خصوص تولید انبوه آن از بازده بالاتر و ریسك كمتری برخوردار بوده است. لذا سرمایه گذاران تمایل بیشتری به این بازار یافته اند.
مهندس حمیده امكچی، عضو هیأت مدیره جامعه مهندسان شهرساز، با اشاره به محدود بودن میزان زمین می گوید: «قیمت نهایی این میزان محدود و كمیاب زمین را نحوه توزیع، زمان های ورود به بازار و میزان عرضه تعیین می كند. وقتی نسبت هزینه تولید مسكن به بهای زمین را حساب می كنیم، مشاهده می كنیم كه از سالهای ابتدایی دهه ۷۰ به بعد سهم زمین به تدریج افزایش یافته است. در این شرایط سرمایه گذاری كه با مقدار محدودی سرمایه وارد بازار می شود، این بازار توان تأمین و وارد نمودن زمین به عرصه ساخت وساز و تولید را از او می گیرد. این باعث می شود كه در دوره هایی مقداری زمین تهیه كند تا بعد به تدریج وارد بازار تولید خودش نماید و این به معنای بلوكه شدن مقداری از منابع اوست؛ این موضوع از لحاظ اقتصادی اصلاً مقرون به صرفه نیست. از طرفی افزایش شدید قیمت زمین، بهره وری را كاهش می دهد.»
دكتر حمید ماجدی، استاد دانشگاه و عضو هیأت مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان تهران، هم معتقد است كه قیمت زمین تابع بازار و میزان عرضه و تقاضا است: «از یك طرف زمین منبع طبیعی است كه میزان آن در كره زمین ثابت است، مخصوصاً زمین شهری كه افزایش آن تابع قوانین خاصی است و به راحتی نمی توانیم زمین به سطح شهرهای خود بیفزاییم. بنابراین عرصه زمین به عنوان یك منبع طبیعی تابع محدودیت های خاصی است. از طرف دیگر زمین یك كالاست مثل سایر كالاها و میزان ارزش آن بسته به عرضه و تقاضایی است كه در بازار وجود دارد.»
كاهش ریسك سرمایه گذاری در بازار زمین نسبت به بازار ساخت و ساز حتی باعث شد تا شركت های فعال در امر ساخت و ساز به سمت بهره گیری از این بازار در راستای متعادل كردن نرخ سود آوریشان گرایش پیدا كنند. با این روند، سرعت گردش سرمایه در بازار تولید انبوه مسكن كاهش می یابد.
مهندس امكچی با تأیید این موضوع می افزاید: «سرمایه گذاران و انبوه سازان با شناخت و اطلاعات خوبی كه از بازار مسكن دارند، مسلماً از این اطلاعات برای رفتارهای اقتصادی و مالی خودشان بهره می گیرند.»
دكتر ماجدی با اشاره به كم بودن ریسك سرمایه گذاری در زمین می گوید: «ویژگی دیگری كه زمین دارد این است كه مطمئن ترین كالاست برای سرمایه گذاری و روند افزایش قیمت آن در اكثر كشورها افزایشی است. معمولاً بهای زمین طی چند سال افزایش شدیدی دارد، بعد ممكن است برای مدتی قیمتش ثابت مانده و حتی اندكی كاهش یابد ولی بعد دوباره سیر صعودی پیدا می كند. پس زمین كالایی است كه سرمایه گذاری در آن در درازمدت بسیار مطمئن است و طبیعتاً بخش خصوصی علاقه مند است در این كالا سرمایه گذاری كند.
اندیشه بالا رفتن قیمت در آینده نزدیك باعث می شود تا عده ای آن را احتكار كنند و به بازار عرضه نكنند كه خود این در افزایش قیمت تأثیر می گذارد. از این روست كه در نظام هایی كه اقتصاد آزاد دارند بعضاً دولتها ناچار می شوند تا در مقاطعی در بازار زمین مداخله كنند و از افزایش سریع قیمت آن به نفع بهره برداران مخصوصاً اقشار كم درآمد جامعه و متوسط درآمدها جلوگیری كنند. حتی در كشورهای غربی هم دولتها در مقاطعی از زمان برای تنظیم قیمت زمین در بازار مداخلاتی می كنند.»
●مدیریت بازار زمین
كارشناسان معتقدند كه دخالت دولت در بازار زمین شهری می تواند به یكی از این سه روش باشد: تصویب مقررات مربوط به كاربری اراضی شهری، مالیات بندی و دخالت مستقیم. عمده ترین مقررات كنترل كاربری زمین كه به صورت مجزا یا به صورت بخشی از فرآیند برنامه ریزی مورد استفاده قرار می گیرند عبارتند از: برنامه ریزی كاربری اراضی شهری، كنترل توسعه و عمران، منطقه بندی، مقررات تفكیك زمین و مقررات مربوط به ساختمان ها. البته در كنار سایر اهداف، هدف عمده دولتها از كنترل كاربری اراضی عبارت است از اطمینان خاطر از این كه زمین به طور كافی عرضه و با قیمت قابل برآورد در اختیار تمام فعالیت های ضروری شهری قرار گیرد.
اتكاء بر ساز و كار بازار در امر تأمین زمین برای مسكن باعث شده تا فعالیت در بازار زمین از صرفه اقتصادی بیشتری نسبت به بازار مسكن برخوردار گردد. پیامد این موضوع فقدان بسترهای مناسب برای انبوه سازی است كه به زعم اكثر كارشناسان تنها راه اقتصادی دستیابی به مسكن با كیفیت و ارزان محسوب می شود؛ چرا كه اكثر انبوه سازان ترجیح می دهند تا سرمایه خود را متوجه بازار زمین كنند و این یعنی كاهش سرعت گردش سرمایه در بازار تولید انبوه مسكن. لذا به نظر می رسد كه بدون اجرای نظام مناسب مدیریت بازار زمین از سوی دولت و بدون تثبیت بازار زمین، زمینه های شكل گیری تولید انبوه و پایدار مسكن فراهم نخواهد شد.دكتر ماجدی در ادامه با اشاره به افزایش شدید قیمت زمین در چند سال پیش از انقلاب و كاهش چشمگیر آن در سالهای ۵۶ و ۵۷ (به دلیل شرایط سیاسی) به بررسی میزان مداخله دولت در این موضوع در سالهای پس از انقلاب می پردازد: «پس از انقلاب سیاستگذاران به فكر مداخله گسترده در بازار زمین افتادند. اصل ۳۱ قانون اساسی بر مسكن دار شدن كلیه اقشار جامعه تأكید كرد و دولت موظف به ایجاد زمینه های لازم برای مسكن دار شدن مردم شد. قوانین متعددی نظیر قانون لغو مالكیت اراضی موات و قانون اراضی شهری و به دنبال آن در سال ۶۵ قانون زمین های شهری وضع گردید تا به نوعی در بازار زمین مداخله كرده و قیمت زمین كنترل شود. بر اساس آمار و اطلاعاتی كه جمع آوری كرده ام طی ده سال ۵۸ تا ۶۷ یك سوم ساخت و سازهای جدیدی كه صورت گرفته است روی زمین هایی بوده كه دولت به قیمت خیلی ارزان واگذار نموده است. این سطح مداخله باعث شد تا افزایش قیمت زمین از نرخ تورم هم كمتر باشد و این دستاورد بزرگی بود.»
با كاهش مداخله و كنترل دولت بر بازار زمین، دلالان، بورس بازان و بنگاه داران مهمترین عاملان اثرگذار بر بخش زمین و مسكن شدند. به این ترتیب زمین به عنوان بستر توسعه شهرها به مرور از اختیار دولت خارج شد.
دكتر ماجدی سیاست های دولت را پس از این سالها متفاوت عنوان می كند: «بعد از آن به مرور سیاست های دولت به شكل متفاوتی در این جهت سوق داده شد كه زمین را به قیمت روز واگذار نمایند. این تغییر در سیاست دولت به مرور باعث كاهش مداخله دولت شد و به این ترتیب بخش خصوصی طبق قانون بازار قیمت را تعیین نمود. دولت یا زمین واگذار نمی كرد یا اگر واگذار می كرد به نرخ كارشناسی بود. نتیجه این شد كه به ویژه در چند سال اخیر شاهد افزایش قیمت سرسام آور بوده ایم. علاوه بر دولت اقدامات شهرداری تهران برای فروش تراكم هم باعث افزایش شدید بهای زمین گردید. البته از ۵/۱ سال گذشته تقریباً قیمت ها ثابت باقی مانده است چرا كه در ركود هستیم ولی پیش بینی می شود كه اگر عوامل سیاسی و اقتصادی كلان بر آن اثر نگذارد، در آینده دوباره شاهد افزایش قیمت خواهیم بود.»
تعاونی های مسكن كه در واقع بنگاه های غیراقتصادی مسكن محسوب می شوند در اوایل انقلاب مورد حمایت دولت واقع شدند اما بنا به دلایلی به مرور تضعیف شدند.
مهندس كامران گودرزی كه ریاست هیأت مدیره تعاونی مسكن سازمان نظام مهندسی ساختمان را در استان تهران بر عهده دارد، به تشریح علت ناكامی تعاونی ها در سالهای گذشته و قطع امكانات دولتی(ازجمله زمین) به آنها می پردازد: «پیش از دهه ۷۰ تعاونی ها زمین را به صورت دولتی دریافت می كردند. اما از آنجا كه آنها در تولید مسكن از متخصصین امر استفاده نمی كردند، در كار خود موفق نبودند. كیفیت ساخت آن قدر تنزل یافت كه واژه«تعاونی سازی »رواج یافت. تعاونی سازی یعنی بدترین نوع ساخت به لحاظ كیفیت و زیبایی. این باعث شد تا دولت بدون توجه به مشكلات تعاونی ها، آنها را به مرور كنار بگذارد. نقاط قوت تعاونی ها از تولید به مصرف بودن آنها بود ولی آنها مدیریت و تخصص كافی نداشتند. خلاصه نقاط ضعف تعاونی ها باعث شد تا منابع زمین از تعاونی ها گرفته شود و به انبوه سازان داده شود. در حالی كه اگر درست عمل شود در تعاونی ها بورس بازی زمین وجود ندارد.»
مهندس گودرزی در ادامه با تأكید بر ضعف شدید مدیریت تعاونی ها می افزاید: «اشتباهی كه تعاونی ها داشتند این بود كه سعی می كردند با افرادی كه توان مدیریتی ندارند، تعاونی ها را اداره كنند؛ به همین دلیل از آنها كلاهبرداری می شد، ولی با توجه به این كه زمین و مصالح را با قیمت ارزان تهیه كرده بودند با این حال ساختمان با قیمت نسبتاً مناسبی آماده می شد. الان تعاونی ها باید به سمت تخصصی تر شدن پیش بروند.»
●زمین های كشاورزی و شهری
گفته می شود كه افزایش قیمت زمین معمولاً در كشورهایی رخ می دهد كه هنوز در حال گذار از اقتصاد كشاورزی به صنعتی اند یا در ابتدای این فرآیند به سر می برند.
خانم امكچی در مقایسه زمین در حوزه های روستایی و شهری می گوید: «زمین در حوزه های روستایی معمولاً در اقتصاد معیشتی رد و بدل می شود و به آن شكل ارزش معامله ای ندارد. در این حوزه ها فقط بخشی از زمین كشاورزی برای اسكان افراد و در نهایت فرزندانشان اختصاص می یابد. در حالی كه در حوزه هایی كه اقتصاد خدماتی و صنعتی بر آنها حاكم است، زمین وارد اقتصاد بازار می شود. به طور عمومی می توان گفت كه كشورهایی كه درگیر تغییرات از یك دوره اقتصاد كشاورزی به صنعتی هستند، از بازار تثبیت شده زمین برخوردار نیستند. در این كشورها زمین به یك كالا تبدیل شده و رفتارهای اقتصادی یك كالا را خواهد داشت.»
در حال حاضر معیار مشخصی كه بتوان گفت هر كشوری می تواند با موفقیت تغییر كاربری زمین های كشاورزی را محدود سازد، بدون این كه فشار زیادی بر روی قیمت زمین برای كاربری های دیگر بیاید، وجود ندارد.
دكتر ماجدی در بررسی تحولات ناشی از تبدیل زمین كشاورزان به زمین شهری و صنعتی می گوید: «اصولاً بازده زمین در كشاورزی در مقایسه با صنعت بسیار ناچیز است. در هر كشوری كه صنعتی شده و اراضی كشاورزی آن به اراضی صنعتی تبدیل می شوند به دلیل بازده اقتصادی كه آن زمین دارد، قیمت آن افزایش می یابد. در كشور ما زمانی این قضیه حاد بود، یعنی همزمان با افزایش نرخ جمعیت در دهه های ۵۰ ، ۶۰ و۷۰ كه با افزایش رشد جمعیت، نرخ شهرنشینی هم افزایش یافت، ما این مرحله را سپری كرده ایم و الآن با كاهش نرخ رشد جمعیت و گرانی زمین كه بهره وری بیشتر و تراكم بیشتری را می طلبد، شهرهایمان در اراضی كشاورزی، گسترش كمتر دارند؛ البته در برخی از مناطق مثل سواحل بحر خزر كه جاذبه های توریستی باعث می شود تا اراضی كشاورزی در معرض ساخت و ساز شهری قرار بگیرند و افزایش قیمت مخصوص به خود را داشته باشند.»
●سیاستگذاری و اجرا
در كشور ما وزارت مسكن و شهرسازی از سوی دولت متولی اصلی و قانونی مسكن شناخته می شود. این وزارتخانه سیاستگذاری، مدیریت زمین و حتی اجرای پروژه های مسكونی را بر عهده دارد. وزارت مسكن بدون این كه در بسیاری از شهرهای كشور حضوری عینی و تشكیلاتی داشته باشد، به لحاظ ساختار ستادی تدوین گر سیاست های كلی (كه شاید برخی از آنها فارغ از ملاحظات محلی و منطقه ای باشد) در مقوله زمین و مسكن است.
از سوی دیگر شهرداری ها محلی ترین سازمان در شهرها هستند كه وظیفه صدور مجوز احداث بناها را بر عهده دارند. به عبارت دیگر شناخته شده ترین تشكیلات برای سازندگان مسكن هستند. به این ترتیب تدوین سیاست های صحیح و جزء به جزء (برای مناطق مختلف) و نیز اجرای شایسته سیاست های تدوین شده مستلزم اتخاذ راهكاری مناسب در جهت برآورده ساختن انتظارات محلی در عرصه ساخت و ساز و تأمین مسكن است.

منبع : روزنامه همشهری