کوچک‌سازی دولت از قانون تا عمل

سند چشم‌انداز ۲۰ساله، سیاست‌های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی و برنامه پنج ساله چهارم توسعه، همگی بر خصوصی‌سازی و كوچك كردن دولت تاكید می‌ورزند. تجربیات جهانی نشان می‌دهد كه خصوصی‌سازی یكی از شروط لازم (و نه كافی) تحقق توسعه اقتصادی به شمار می‌آید. همین تجربیات نشان می‌دهد كه چگونه با اتخاذ روش درست در آلمان شرقی، سازمان «تروی هند» توانست ظرف یك و نیم سال، بیش از یكصد هزار بنگاه اقتصادی را به بخش خصوصی واگذار كند و به‌صورت الگوی موفق خصوصی‌سازی در جهان مورد توجه قرار گیرد. اما در برخی از كشورهای بلوك شرق، خصوصی‌سازی دولت‌مدارانه شكست جدیدی را بر الگوهای غلط گذشته آنان تحمیل كرد. در این مقاله، با استناد به گزارش‌های رسمی موجود نشان می‌دهیم اجرای سیاست‌های كلی اصل ۴۴ كه قریب دو سال از ابلاغ آن می‌گذرد و برنامه پنج ساله چهارم كه وارد سومین سال خود شده است در حوزه كوچك‌سازی دولت و خصوصی‌سازی با شكست مواجه شده است. سیاست‌های كلی اصل ۴۴ كه می‌توانست و می‌تواند منجر به یك انقلاب اقتصادی در كشور شود، و برنامه پنج ساله دوم كه با تكیه بر كوچك‌سازی دولت و تقویت بخش غیردولتی می‌بایست زمینه تحقق رشد اقتصادی، فراتر از كشورهای منطقه آسیای جنوب غربی را جهت رسیدن به مقام اول اقتصادی در چشم‌انداز ۲۰ ساله فراهم كند، اكنون دومین سال عمر خود را با رشد حدود ۵‌درصد پشت سر گذارده است. امید كه با ملاحظه و ارزیابی عملكردها اشتباه‌های گذشته اصلاح و تلاش مضاعفی برای جبران مافات فراهم شود.
● الزامات قانونی كوچك‌سازی دولت
▪ سیاست‌های كلی اصل ۴۴:
از آنجا كه در این مقاله بحث عملكرد دوساله دولت در زمینه خصوصی‌سازی مطرح است، لذا در اینجا فقط بخشی از سیاست‌های كلی اصل ۴۴ را كه متضمن اهداف كمی و دستورات اجرایی مشخص می‌باشد مرور می‌كنیم. یادآور می‌شوم كه كلیه بخش‌‌های سیاست اصل ۴۴ در خرداد ۸۴ و بند ج آن در ۱۲/۴/۸۵ ابلاغ شده ‌است.
- ممنوعیت فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴.
- واگذاری سالیانه ۲۰درصد فعالیت‌های خارج از صدر اصل ۴۴ به بخش خصوصی و تعاونی و ممنوعیت دولت در شروع فعالیت جدید.
- افزایش بخش تعاونی در اقتصاد كشور به میزان ۲۵درصد تا آخر برنامه پنجم.
- واگذاری ۸۰درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴.
- در بند «الف» بخش الزامات واگذاری تصریح شده است كه قیمت‌گذاری سهام از طریق بازار بورس انجام می‌شود.
● الزامات قانون برنامه چهارم در مورد كوچك‌سازی دولت
▪ ماده ۷- كلیه امور مربوط به سیاستگذاری و اعمال وظایف حاكمیت دولت تا پایان سال دوم برنامه از شركت‌های دولتی منفك و به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی تخصصی ذی‌ربط محول می‌شود.
- حداكثر ظرف مدت دو سال پس از شروع اجرای برنامه‌ چهارم به پیشنهاد سازمان مدیریت، شركت‌هایی كه ماهیت حاكمیتی دارند، به شكل‌ سازمانی مناسب تغییر وضعیت‌ داده و به دستگاه اجرایی مرتبط منتقل نماید. دولت موظف‌است تا پایان سال اول برنامه كلیه دفاتر و شعب شركت‌های ‌دولتی مستقر در خارج از كشور را منحل نماید.
▪ ماده ۱۳۸- الزام ‌سازمان ‌مدیریت برای ‌دگرگونی در نظام بودجه‌ریزی بر مبنای حجم فعالیت‌ها، حداكثر تا پایان سال دوم برنامه.
▪ ماده ۱۳۹- ارائه لایحه و پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل ۲۰درصد از تعداد سازمان‌ها و نهادها، موسسات و شركت‌ها تا پایان سال اول برنامه.
▪ ماده ۱۴۳- كاهش حداقل ۲۰درصد از پست‌های مدیریت و سرپرستی.
▪ ماده ۱۴۵- كاهش سالانه حداقل ۳درصد از تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی، تولیدی، خدماتی و نظایر آن توسط دستگاه‌های اجرایی.
- تعیین اهداف كمی برنامه خصوصی‌سازی شركت‌های دولتی و سقف اعتبارات آنها، در قوانین بودجه سالانه، به نحوی كه نسبت اعتبارات شركت‌های دولتی و بودجه كل كشور به تولید ناخالص داخلی هر ساله حداقل ۲درصد كاهش یابد.
۱) در پایان برنامه چهارم تعداد كل كاركنان دولت از تعداد آن در آغاز برنامه به میزان ۵درصد كاهش می‌یابد.
۲) تعداد استخدام‌ها از ۵۰درصد تعداد كاركنانی كه از خدمت خارج می‌شوند تجاوز نكند.
▪ ماده ۱۵۳- كلیه دستگاه‌ها هر ۶ ماه یك بار گزارش نوسازی تشكیلاتی خود را به سازمان مدیریت بدهند.
علاوه بر وظایف قانونی كه در موارد فوق برای كوچك‌سازی دولت تصریح شده بود، می‌توان اصلاح ساختار دولت در جهت كوچك‌سازی را در جدول زیر خلاصه كرد:
۳) نگاهی به عملكرد دوساله برنامه پنج ساله چهارم در حوزه كوچك‌سازی دولت
از آنجا كه گزارش‌های نظارتی، به‌رغم صراحت قانونی و مفاد ماده ۱۵۸ قانون برنامه منتشر نشده است، لذا ارزیابی دقیقی در مورد تكالیف مختلفی كه در مواد قانون برنامه ذكر شده در دست نیست. ذكر فهرست این تكالیف قانونی آنقدر طولانی است كه در این مقاله نمی‌گنجد، اما خوبست نمایندگان محترم مجلس این مهم را مورد توجه قرار دهند. اما در اینجا عمدتا می‌توان به مقولاتی پرداخت كه گزارش‌های مربوطه به‌صورت آمار و ارقام توسط ارگان‌های اقتصادی منتشر شده است.
الف) افزایش تعداد کارکنان دولت و رشد بودجه عمومی
در برنامه پنج ساله چهارم بایستی ۵درصد از تعداد كاركنان دولت كم شود. ماده ۱۴۵ قانون برنامه نیز مقرر می‌دارد تعداد استخدام‌ها از ۵۰درصد تعداد كاركنانی كه از خدمت خارج می‌شوند تجاوز نكند. با توجه به استخدام‌های جدید و بازنشسته شدن یا اخراج كاركنان، بایستی به طور متوسط سالانه ۳۰ الی ۳۲هزار نفر از تعداد كاركنان دولت كاسته شود. ارقام غیررسمی نشان‌دهنده نه تنها كاهش بلكه افزایش كاركنان است كه به دلیل غیردقیق بودن از ذكر آن خودداری می‌كنم، اما رشد بودجه عمومی نشانگر چنین افزایشی است.
بد نیست بدانیم در سال ۱۳۵۶ تعداد كاركنان دولت از ۹۵۰ هزار نفر تجاوز نمی‌كرده، اما در سال ۱۳۸۵ این تعداد به سه‌میلیون و دویست هزار نفر بالغ شده است. به عبارت دیگر در حالی كه جمعیت كشور دو برابر شده است (از ۷/۳۴‌میلیون نفر به ۷۰‌میلیون نفر) تعداد كاركنان دولت ۴/۳ برابر شده است. این در حالی است كه در كلیه كشورها، به‌ كارگیری اتوماسیون اداری و تكنولوژی‌های جدید موجب تقلیل محسوس نیروی انسانی در سیستم اداری شده است.
اضافه می‌كنم كه اقدامات شورای عالی اداری عمدتا ادغام در راس هرم بوده ولی قاعده هرم به توسعه و گسترش خود ادامه داده است.
رشد اعتبارات هزینه‌ای طبق برنامه پنج ساله چهارم نباید از ۱۰درصد تجاوز كند. به عبارت دیگر بایستی به قیمت ثابت، افزایش در اعتبارات هزینه‌ای اتفاق نیفتد.
عملكرد سال‌های ۸۳، ۸۴ و ۸۵ ارقام ۲۲۱۰۰۰ و ۳۱۸۰۰۰ و ۳۷۲۰۰۰ میلیارد ریال را به ثبت رسانیده است. به بیان دیگر اعتبارات هزینه‌ای در سال‌های اول و دوم برنامه به ترتیب با ۴۵درصد و ۱۷درصد رشد مواجه بوده است.
ب) رشد بودجه شركت‌های دولتی
به موجب سیاست‌های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی از آنجا كه نقش دولت از مالكیت و مدیریت مستقیم بنگاه‌ها به سیاست‌گذاری و هدایت و نظارت تغییر یافته و از سوی دیگر از ورود انجام فعالیت‌های ذیل اصل ۴۴ منع گردید، لذا باید بودجه شركت‌های دولتی در طول برنامه سیر نزولی خود را شروع كند. اما مع‌الاسف چنانچه در جدول زیر ملاحظه می‌شود بودجه شركت‌های دولتی نه تنها كاهش نیافته بلكه از رشد چشم‌گیری نیز برخوردار بوده و متاسفانه در قانون بودجه سال ۱۳۸۶ نیز ادامه یافته است.
ج) افزایش سهم بودجه كل كشور در تولید ناخالص داخلی
همانطور كه در جدول شماره ۱ ذكر شد، به موجب مفاد برنامه پنج ساله چهارم بایستی نسبت بودجه كل كشور به تولید ناخالص داخلی در طول برنامه ده‌درصد (سالیانه ۲‌درصد) كاهش یابد. جدول شماره ۳ نشان می‌دهد كه این نسبت نه تنها كم نشده بلكه به بدترین وضعیت خود در طول سال‌های بعد از انقلاب رسیده است.
افزایش نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی نیز به معنای حجیم‌تر شدن دولت است كه در بند «ب» به آن اشاره شد.
د) مغایرت طرح توزیع «سهام عدالت» با اهداف برنامه
علاوه بر ایرادهای فوق یک اشکال محوری و اساسی در خصوصی‌سازی گم کردن هدف و افتادن در مسیری است که در قرن گذشته جزء تجربیات منفی خصوصی‌سازی به ثبت رسیده است. توضیح اینکه اگر سهام دولتی را بدون توجه به ارزش واقعی آن بین اقشاری از مردم توزیع کنیم اما مدیریت دولتی مستقیم یا غیر مستقیم بر بنگاه اقتصادی حاکم باشد نتیجه‌ای جز تنزل بهره‌وری و نابودی منابع در بر نخواهد داشت. آنچه که در عمل به کارآیی بنگاه اقتصادی می‌انجامد نوع مدیریت آن است نه نوع مالکیت. به همین جهت در برخی از کشورها قبل از آنکه به خصوصی‌سازی به روش سهام دولتی به مردم بپردازند، در ابتدا بخش‌هایی از واحدهای تولیدی یا خدماتی را به مدیریت غیردولتی می‌سپارند.
در کشور ما آنچه که تحت عنوان طرح «سهام عدالت» عمل می‌شود، دقیقا مغایر با تجربیات جهانی و استفاده از یک شیوه منسوخ قرن گذشته است. تعدادی سهام در میان تعداد بسیار زیادی سهامدار توزیع می‌شود. سهامداران عمدتا از اقشار فقیر هستند بایستی بهای سهام خریداری شده را از طریق سود سالیانه به تدریج بپردازند. به دلیل پراکندگی سهامداران و پایین بودن سطح دانش، مدیریت این مجموعه عملا دولتی یا تعاونی زیر نظر دولت خواهد بود. پس هیچگونه اتفاق خاصی نیفتاده است، همه چیز مثل سابق است با این تفاوت که اوراق سهام کارخانه‌ها بنگاه، در صندوقچه افرادی نگهداری می‌شود و یک توقع جدید در مردم بوجود آمده که در انتظار سود سالیانه سهام خود هستند.
ممکن است دولت برای نشان دادن سود و راضی کردن سهامداران، امتیازات خاصی به‌این واحد تولیدی دهد و حتی در مواقعی از منابع دولتی در آن تزریق کند. اینجا است که رقابت سالم بین دو شرکت کهکی متکی به خود و کاملا خصوصی است و دیگری که به شیوه فوق عمل می‌کند مخدوش می‌شود.
نکته مهم در طرح توزیع «سهام عدالت» نادیده گرفتن سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در شیوه توزیع سهام است که باید از طریق بازار بورس انجام گیرد.
به نظر می‌آید که هدف از توزیع طرح سهام عدالت، توجه بیشتر به اقشار کم درآمد جامعه است. این هدف مقدسی است، اما، باید توجه داشت که هدف خصوصی‌سازی این نیست، اگر چه می‌تواند در سیکل‌های بعدی، از طریق باز توزیع درآمد این هدف را نیز تامین نماید.
نکته دیگری که امر خصوصی‌سازی را به بیراهه برده است نگرش غلط به خصوصی‌سازی به عنوان روشی برای تامین درآمد دولت است. این نگاه به خصوصی‌سازی نتیجه‌ای جز حراج منابع کشور ، تنزل بهره‌وری و افزایش بیکاری نخواهد داشت. برای دولت نیز بیش از یک امکان «یک بار مصرف» نقش ایفا نخواهد کرد. «عدالت محوری» و «درآمد محوری»، دو خطای بزرگ در امر خصوصی‌سازی در ایران است.
● جمع بندی
با توجه به آنچه گذشت عملكرد دولت در حوزه كوچك‌سازی و اجرای سیاست‌های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی را می‌توان اینگونه خلاصه كرد:
۱) اغلب قوانین و آئین‌نامه‌های مصرح در قانون برنامه چهارم مرتبط با موضوع فوق به تصویب نرسیده و گزارش‌های نظارتی در هیچ موضوعی از جمله موضوع فوق ارائه نشده است.
۲) کاهش یک‌ درصدی (سالیانه) تعداد کارمندان دولت اتفاق نیفتاده و مکانیسمی برای اجرای این شاخص در برنامه پیش‌بینی نشده است.
۳) رشد اعتبارات هزینه‌ای که می‌بایستی در حد ۱۰درصد محدود شود در دو سال اول برنامه به طور متوسط ۵/۳۱درصد رشد داشته است.
۴) بودجه شرکت‌های دولتی که بایستی با کاهش تصدیگری دولت کاهش یابد در دو سال اول برنامه به طور متوسط ۵/۴۱درصد رشد داشته است.
۵) نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی که باید در دو سال اول برنامه ۴‌درصد کاهش یابد ۱۸درصد افزایش یافته است.
۶) در آمد حاصل از خصوصی‌سازی در سال ۸۵ فقط حدود ۷درصد تحقق یافت، این بدان معنا است که وظیفه دولت برای فروش سالانه ۲۰درصد فعالیت‌های اقتصادی غیر از صدر اصل ۴۴ در حد بسیار محدود و ضعیفی اجرا شده است.
۷) اجرای طرح توزیع «سهام عدالت» دنباله روی طرح شکست خورده بلوک شرق است که به دلیل محفوظ ماندن مدیریت دولتی یا شبه دولتی با روح سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و مفاد برنامه پنج ساله چهارم سازگاری ندارد.
در پایان باید اذعان کرد سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی که در دو مرحله توسط مقام رهبری ابلاغ شد، اگرچه مورد بی مهری مسوولان قرار گرفته است و ما فرصت دو ساله اول برنامه و سند چشم انداز را از دست داده‌ایم، اما راه و مسیری که‌ این سیاست‌ها فرارروی اقتصاد ایران گشوده است آنقدر فراخ و گسترده است که می‌توان با تدوین قوانین و مقررات پایین دستی و اجرای آن عقب‌افتادگی‌ها را جبران كرد.

دکتر مرتضی الویری
منبع: WWW.Rastak.com

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد