اندیشه برنامه و بودجه ریزی در ایران

نظام بودجه‌ریزی از نخستین سال‌های قرن در هیات حاكمه ایران كم و بیش در دستور جلسات مجالس قرار ‌گرفت، اما پیش از آن چندان جایگاه منظم و منطبق با اصولی در تشكیلات اداری دولت‌ها نداشت. در سال‌های آغازین سلطنت رضاخان آنگاه كه تشكیلات اداری كشور سر و سامان می‌یافت، رتق و فتق نظام اقتصادی در قالب یك كمیسیون اقتصادی مورد بحث و بررسی مدیران اقتصادی قرار گرفت. با تامین نسبی امنیت توسط رضاخان، گام هایی به منظور كاهش مشكلات كشور و توسعه اقتصادی برداشته شد. در سال ۱۳۰۳ شمسی و دوره پنجم قانونگذاری مجلس شورای ملی در زمانی كه رضاخان به عنوان رئیس‌الوزراء مشغول به كار شد، به خاطر هماهنگی در تنظیم برنامه‌های اقتصادی و عمرانی مملكت در مجلس كمیسیونی به عضویت هفت نفر از وكلاء به ریاست تقی‌زاده به نام كمیسیون اقتصادیات تشكیل شد كه اولین كار آن تنظیم برنامه دراز مدت برای امور راه سازی و پیشنهاد مالیات‌های جدید برای انجام این برنامه‌ها بود كه بدون فوت وقت به وسیله دولت قبول شد. نویسنده كتاب اندیشه توسعه و برنامه‌ریزی در ایران می‌نویسد: «ولی كار كمیسیون اقتصاد هم مانند دیگر كمیسیون های مجلس در موقع تشنج های سیاسی و كشمكش تغییر سلطنت دچار وقفه می گردد. با اینكه كمیسیون مزبور مورد توجه خاص شاه كنونی و رئیس دولت آن روزی (رضاشاه) شده، خودش گاهی در آنجا حاضر می‌شود تا در مذاكرات شركت نماید و به هر حال كمیسیون اقتصاد آنچه از دستش بر می آید می‌كند و البته به تمام آرزوهای خودش نمی‌رسد، چه آنها وقت و فرصت بیشتر لازم دارند».
كمیسیون‌های اقتصادی رضاشاه كم و بیش با دستورات و اوامر او تشكیل می شد، نتایج امر به اطلاع او می رسید، اما رای نهایی دست كم از سال‌های ۱۳۱۲ توسط او انجام می‌گرفت. كمیسیون نشانه این بود كه جز رضاشاه كسانی دیگر نیز در پیچ و خم كشور به تصمیم گیری مشغولند والا رضاشاه در همه حوزه های تئوری و عملی یك تنه و خود مختار عمل می كرد. اگر چه خود معتقد بود: «من‌ وجب‌ به‌ وجب‌ ایران‌ را سواره‌ یا پیاده‌ دیده‌ام‌ و می‌دانم‌ این‌ سرزمین‌ چه‌ ثروت های‌ عظیم‌ و منابع‌ زیر زمینی‌ سرشاری‌ دارد. باید از این‌ منابع‌ استفاده‌ كرد. می‌گویند من‌ كارخانه‌ (نساجی‌) شاهی‌ را برای‌ استفاده‌ شخصی‌ دائر كرده‌ام‌ در صورتی‌ كه‌ اینطور نیست‌. من‌ این‌ كار را انجام‌ دادم‌ چون‌ كسی‌ حاضر نبود دست‌ به‌ این‌ كارها بزند، وگرنه‌ من‌ كه‌ نباید كارخانه‌ درست‌ كنم‌. اما واقعیت در این بود كه او با تكبر و نخوت شاهانه با متولیان دولت رفتار می كرد و مدعی بود« اهالی ایران، با عجز و پافشاری و به وسیله مجلس موسسان، سرپرستی این مملكت را از من تقاضا كردند .... پیش از من دولت در ایران كلمه ای تو خالی شده بود. در ایران، سلطان مملكت باید هیئت دولت را به كار وادارد، مجلس شورای ملی را هم به انجام تكالیف آشنا كند. تجار، ملاكین، شهرنشینان و حتی زارعین را هم به كار بگمارد» خلاصه، مردی كه می خواست نقش قهرمان را بازی كند، همه چیز و همه كس را بی عرضه و نالایق و در بهترین حالت «متوسط» می دانست. با این همه او سعی داشت كه در نظام تشكیلات و تقسیمات كشور منابع مالی و اعتباری به گونه ای تخصیص یابد كه یك رشد هماهنگ صورت گیرد اگرچه ارتش و راه در تخصیص منابع در اولویت نخست بود. او «اهمیت وزارت راه را كمتر از وزارت جنگ نمی دانست. وزارت جنگ از نظر برقراری امنیت در كشور و حفظ حدود و ثغور مملكت و وزارت راه از جنبه احداث راه های شوسه و آهن. تا اینكه وسیله نقلیه ارتش از روی آنها عبور نمایند و مال التجاره از این سوی به آن سوی حركت داده شود و اقتصاد مملكت و در نتیجه احداث شوارع رونق یابد».
همه آنچه كه پیرامون بودجه ریزی و تخصیص منابع در دوران حاكمیت رضاشاه صورت گرفت سلسله ای از اقدامات خودجوشی بود كه توسط خود او یا معتمدین او انجام می گرفت. اما او در طی ۲۰ سال رئیس الوزرایی و پادشاهی توانست به یك اقدام مهم دست زند. اقدامی كه دیكتاتوری آمرانه او را كمی تلطیف نمود. او مجموع منابع مالی را كه در چهار نقطه كشور توسط حكام محلی و روسا و خوانین قبایل حیف و میل می شد به یك اجماع در تصمیم گیری مركزی احاله داد. بودجه كشور اگرچه نابرابر اما تجمیع شده در طی ۲۰ سال به حدی قابل توجه افزایش یافت. «بودجه پراكنده دولت از ۱۹ میلیون تومان در ۱۳۰۰ به ۳۰۹ میلیون تومان در سال ۱۳۱۹ رسید.» فكر شورای اقتصاد پس از كمیسیون اقتصاد برای نخستین بار به پیشنهاد اداره كل تجارت در ۱۳۱۶ مطرح شد، شمول برنامه های شورای اقتصاد گستره و دامنه وسیعی از عملیات دولت را در بر می گرفت. این گستره جز امنیت راهها و مالیات های جدید چندین حوزه جدید را شامل می شد. ابوالحسن ابتهاج یكی از اعضای اصلی این شورا در خاطرات خود آورده است. «شورای‌ اقتصادی‌ نخستین‌ جلسه‌ خود را روز پنجشنبه‌ ۲ اردیبهشت‌ ۱۳۱۶ تشكیل‌ داد و از آن‌ به بعد نیز جلسات‌ شورا در دفتر نخست‌وزیر تشكیل‌ می‌شد. در همان‌ جلسه‌ اول‌ به‌ حضار گفتم‌ اگر بقالی‌ بخواهد یك‌ اتاق‌ گلی‌ بسازد قبلاً با بنای‌ محل‌ صحبت‌ می‌كند و با راهنمائی‌ او نقشه‌ اتاق‌ مورد نظرش‌ را تامین‌ و از عهده‌ مخارج‌ آن‌ برمی‌آید و اقدام‌ به‌ ساختمان‌ می‌كند. آیا هیچ‌ دلیلی‌ دارد كه‌ دولت‌ شاهنشاهی‌ دست‌ به‌ صدها كار بزرگ‌ و مختلف‌ بزند و به خودش‌ هیچ‌ زحمت‌ ندهد كه‌ این‌ اصول‌ لازم‌ و واجب‌ را رعایت‌ كند؟ گفتم‌ همین‌ الان‌ اگر از آقای‌ وزیر مالیه‌ سئوال‌ كنید كه‌ چقدر تعهدات‌ ارزی‌ كرده‌اند و، در مقابل‌، موجودی‌ ارزی‌ كشور به‌چه‌ میزان‌ است‌ ایشان‌ نمی‌تواند به‌ شما جوابی‌ بدهد».
مجموع مباحث جدی كه در دوره رضاشاه مورد توجه رجال آن عصر قرار گرفت آنگونه كه نویسنده كتاب آورده است چیزی بیش از این مباحث نیست. حال آنكه نقطه نظرات پاره ای از رجال آن عصر یا صورت مذاكرات مجالس سال های ۱۳۱۴ـ۱۳۲۰ می توانست كتاب اندیشه توسعه و برنامه ریزی در ایران را از آنچه كه اینك در كتاب آمده پربارتر نماید. نویسنده كتاب در صفحات نخست آن سعی وافری نموده كه با ارجاعاتی به گذشته، فرایند برنامه ریزی را قدیمی تر از دوره رضاشاه ارجاع دهد اما متاسفانه همین ارجاع به گذشته به جهت فقدان چارچوب های تئوریك و اهداف طرح آسیب جدی به كتاب وارد ساخته است. آن گونه كه از شواهد امر بر می آید نویسنده كتاب به جهت دسترسی كه به كتب و اسناد سازمان مدیریت و برنامه ریزی داشته، تبحر و شناختی در طبقه‌بندی داده‌های آماری و مستندات تاریخی از خود برجای گذاشته است وچندان از قریحه و نیز تجربه و دانش سود نجسته است. متاسفانه نویسنده با در دست داشتن چند كتاب خاطرات از جمله خاطرات ابوالحسن ابتهاج، حسن مشرف نفیسی، دست به گردآوری و سپس به تدوین آن همت گمارده است كه اگر چه كتاب از حیث پاره ای از مستندات از جمله پیوست های شماره۱۳،۱۲،۱۱،۸،۱ خالی از لطف نیست اما به لحاظ سه كتب معتبری كه در سال های اخیر منتشر شده است ـ توسعه در ایران۱۳۲۰ـ ۱۳۵۷، برنامه ریزی در ایران، روسای سازمان برنامه و بودجه این كتاب دست كم نه برای نویسنده بلكه برای نهادی چون سازمان مدیریت و برنامه یك امتیاز منفی محسوب می شود. سال هاست كه برنامه ریزی و نحوه تخصیص منابع در گفتمان اقتصاددانان و سیاست مردان ما نه یك موضوع كه به یك مسئله تئوریك تبدیل شده و این نیازمند آن است كه سازمانی كه بیش از نیم قرن متولی این امر است و در طی سال های اخیر نیز از خود سابقه پررنگ و درخشانی نیز برجای گذاشته نسبت به حل این مسئله بیش از این همت گمارد.
اما بخش دیگر كتاب كه از سال های پس از سقوط رضاشاه ادامه می یابد از انسجام و ترتیب و توالی مستحكم تر و منظم تری برخوردار است. نویسنده سال آغازین تشكیلات بودجه ریزی در ایران را به سال ۱۳۲۳ نسبت داد. سالی كه شاه جوان نیز به تدریج به زوایای كشور آشنایی بیشتری می یابد هنوز سه بحران بزرگ فعالیت گسترده حزب توده، غائله آذربایجان و ملی شدن نفت از راه نرسیده است. اما در شهریور ۱۳۲۰ با ورود قوای متفقین به كشور و تامین مایحتاج عمومی این سه قوا قیمت كالاهای عمومی در ایران ۶۰۰تا ۸۰۰ درصد افزایش می یابد، این كمبود و در نقاطی قحطی، لزوم برنامه ای مدون و تخصیص منابع كنترل شده را ضروری می سازد. نویسنده آورده است «این بحران كابینه های متعددی را، كه در این دوره بر سر كار می آیند، نگران ساخت تا بالاخره در مرداد ماه ۱۳۲۳ در زمان نخست وزیری ساعد مراغه ای، دولت تصمیم می‌گیرد برای اصلاح اوضاع اقتصادی و مالی كشور به طور جدی وارد عمل شود، لذا به فكر تشكیل شورای عالی اقتصاد می افتد.هیات‌وزیران در جلسه ۲۳ مرداد ۱۳۲۳ برای استفاده از نظریه‌ها و اطلاعات اشخاص بصیر و با صلاحیت به منظور بررسی و نظارت در امور اقتصادی كشور و تهیه برنامه های اقتصادی و مالی اساسنامه شورای عالی اقتصادی را تصویب می‌نماید. اما جلسه ای در دوران ساعد برگزار نشد تردید ها و بلاتكلیفی‌های میلیسپو بالاخره باعث شد كه او پس از مدت كوتاهی ایران را ترك نماید پس از او مرتضی قلی بیات پس از ساعد به نخست وزیری رسید اما عرصه برنامه ریزی پس از خلاء كه از نبود رضاشاه ایجاد شد عرصه ای نبود كه بتوان به سهولت در آن گام نهاد، یك سال بعد قوام السلطنه زمام امور را به عهده گرفت. در فروردین ماه ۱۳۲۵ شورای اقتصاد به ریاست نخست وزیر تشكیل جلسه داد. قوام در این جلسه سخنانی ابراز داشت: «وضع اقتصادی ایران از هر حیث بحران آمیز و موجب نگرانی است، واحد سطح زندگانی توده های عظیم ملت ایران، هر چند قبل از جنگ بی اندازه پست بوده ولی امروز بر اثر عوامل جنگ تنزل بیشتری كرده است. اكثر این توده های ایرانی حتی از داشتن نعمت حوائج اولیه كه خوراك، پوشاك، و مسكن كافی باشد، محروم مانده اند. هزینه زندگانی در سنوات اخیر به قدری بالا رفته است كه مسبب بزرگ ترین انحطاط اخلاقی جامعه شده است. قوه تولید نسبت به زمان قبل از جنگ نقصان فاحشی یافته ولی كاهش قوه خرید و مصرف ملی به طور كلی خیلی بیشتر محسوس گشته است. خرابی وضع اقتصادی در تمام شئون زندگانی اجتماعی و سیاسی مملكت اثر شومی از خود باقی گذاشته است. و تعادل واردات و صادرات مملكتی بر اثرجنگ به طور كلی از بین رفته است. از این جهت است كه از شما آقایان دعوت شده شورای عالی اقتصادی مملكتی را تشكیل دهید و وظایف سنگینی را بر عهده گیرید. و لذا لازم می دانم كه حدود وظایفی را كه بر عهده می گیرید، خاطر نشان ساخته و كلیات خط مشی و روش اقتصادی را كه باید تعقیب شود، یادآور شوم. سیاست اقتصادی دولت در روی محور اساسی حیات اقتصادی مملكت قرار گرفته و لذا باید دو اصل زیر مورد توجه قرار گیرد.
۱ـ بالا بردن واحد سطح زندگانی چه از لحاظ فراهم آوردن وسایل ازدیاد تولید و چه ازدیاد مصرف؛
۲ـ تعدیل در توزیع ثروت تولیدی».
تجربه، اعتبار و اقتدار قوام و تیمی كه با خود همراه كرده بود به زودی خود را در میدان عمل نشان داد. وقتی كه اولین جلسه كمیسیون تهیه نقشه اقتصادی در ۸ فروردین ۱۳۲۵ برگزار شد .... یك هفته بعد در ۱۷ فروردین همان سال هیئت دولت در تصویب نامه ای تشكیل هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی كشور را اعلام نمود. در بند اول این تصویب نامه آمده بود: برای تهیه و تنظیم برنامه چند ساله اصلاحاتی كه در وزارتخانه ها و امور عام المنفعه كشور لازم است به عمل آید، هیئتی به نام هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی كشور به انتخاب و تحت ریاست عالیه شخص وزیر دارایی تشكیل می شود... كارمندان هیئت به موجب احكام رسمی كه از طرف وزارت دارایی صادر شده بود، مشغول به كار شدند. هر یك از وزارتخانه ها ماموریت یافت كه برنامه عمل خود را توسط یك نفر از كاركنان هیئت تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی كشور به آن هیئت ارائه دهد. دكتر علی امینی به عنوان دبیر كل هیئت منصوب گردید و اعضای دیگر آن نیز تعیین گردیدند كه عبارت بودند از: دكتر ضیاء الدین ابوالضیاء (پایور بانك ملی) دكتر علی اصغر خشایار، دكتر عبدالمجید زنگنه، دكتر كریم سنجابی، سید جلال شادمان، دكتر حسن صفوی، دكتر غلامرضا كیان، دكتر علی اكبر مدنی (پایور بانك ملی) و منوچهر نیك پی.
۲۰ ماه پس از آنكه شورای اقتصاد دست به تحقیق و جمع آوری اطلاعات جامع زد، حسن مشرف نفیسی مامور شد تا نخستین برنامه هفت ساله كشور را تدوین نماید. مشرف نفیسی كه دكترای حقوق و اقتصاد را از فرانسه اخذ كرده بود و در تاسیس شركت سهامی بیمه با علی اكبر داور و علی وكیلی همكاری جدی داشت و پیش از این نیز، عضو علی البدل در هیئت مدیره بانك جهانی در واشنگتن خدمت می كرد. پس از مطالعه گزارش هایی كه هیئت عالی برنامه تهیه كرده بود، دهم آذر ماه ۱۳۲۶ گزارش ۶۶ صفحه ای خود را درباره برنامه هفت ساله، به نخست وزیر تقدیم كرد. او درباره چگونگی تهیه این گزارش می نویسد: «به مرحوم قوام السلطنه قول دادم در مدت كمتر از یك ماه گزارش جامعی حاوی تمام رشته های اقتصادی كه پایه برنامه هفت ساله قرار گیرد برای ایشان بیاورم. در آن موقع در كوچه امیری منشعب از خیابان حافظ در عمارت كوچكی از دو سال قبل گروهی از دانشمندان و رجال كارآزموده، كه بسیاری از آنها سابقه وزارت داشتند، می نشستند و هیئت عالی برنامه را تشكیل می دادند و هر روز در ضمن مصرف چای و قهوه و سیگار بسیار، مطالبی هم می گفتند كه زیادتر آن در حاشیه بود و كمتر آن در متن. اگر كسی به خود زحمت می داد (چنانكه من به خودم دادم) كه آمال و آرزوهای پراكنده آنها را جمع و خلاصه كند، به این نتیجه می رسید كه اگر به تعداد تمام سكنه ایران، اشخاص درس خوانده و تحصیل كرده وجود می داشت باز آنها از عهده مشاغل فنی برای انجام برنامه بر نمی آمدند و اگر در مدت پنجاه سال نه تنها درآمد بودجه كشور، بلكه تمام درآمد ملی كشور را جمع می زدند، باز از رقم احتیاجات مالی برنامه كمتر بود. برای اینكه رنجشی پیش نیاید و آغاز ضدیتی نشود من ناچار تمام این نظریات را گوش دادم و تصدیق كردم و وعده دادم كه آنچه خواهم نوشت عصاره و دست چینی از افكار اعضای هیئت عالی برنامه خواهد بود. خوشبختانه موفق شدم چنین تعهد مشكلی را انجام دهم و روزی كه گزارش مقدماتی برنامه حاضر شد تمام اعضای هیئت مندرجات آن را منطبق با افكار خود یافتند و آن را با كمال شعف امضا كردند». اما برنامه اول توسعه و حسن مشرف نفیسی هیچیك فرجام نوید بخشی نیافتند. برنامه اول توسعه به جهت تغییراتی كه در مدیریت برنامه رخ داد و تا پایان برنامه به هفت مدیر نیز دست یافت نتوانست جایگاه و الگویی برای دیگر برنامه ها محسوب شود. حسن مشرف نفیسی نیز بواسطه موفقیت های نخست در ادامه مسیر با مقاومت مدیران سطوح عالی نظام مواجه شد اما مقاومت به سرعت به سطح بدنه دوایر دولتی نیز راه یافت. و منجر به عزل او گشت. ابتهاج یكی از مرتبط ترین افراد به حسن مشرف نفیسی در خاطرات خود گفته است: «در ۳۰ دی ماه ۱۳۲۷ تحریكاتی كه از چندی پیش از آن علیه مشرف نفیسی شروع شده بود باعث بركناری او گردید. نه تنها از زحماتش قدردانی به عمل نیامد، بلكه طرز بركناری او به هیچ وجه برازنده نبود» در این باره مشرف نفیسی می گوید: «در منزل مرحوم فخرالدوله شام می خوردم كه نامه فوری از نخست وزیری به دستم دادند در آنجا منشی نخست وزیر با امضای خود به من ابلاغ می كرد كه چون هیئت دولت تصمیم گرفته است كه سازمان برنامه ضمیمه بانك ملی شود، ادامه خدمت من در آن دستگاه دیگر مورد ندارد"
چهار ماه بعد در اردیبهشت ماه ۱۳۲۸ بنا به پیشنهاد محمد ساعد مراغه ای، نخست وزیر، اعضای شورای عالی برنامه با موافقت شاه انتخاب شدند، كه عبارت بودند از: منصورالملك (علی منصور) (رئیس شورای عالی برنامه) ابوالقاسم نجم، احمد حسین عدل، دكترحسن مشرف نفیسی، مهندس احمد زنگنه، دكتر شمس الدین جزایری، دكتر فضل الله مشاور همچنین دكتر تقی نصر به سمت مدیر عامل سازمان برنامه منصوب گردید. لیكن چون برنامه عمل سازمان برنامه به تصویب مجلس شورای ملی نرسیده بود، عملا هیچ گونه فعالیتی از سوی این سازمان امكان پذیر نبود. بالاخره در تاریخ ۱۳ تیرماه ۱۳۲۸ ماده واحده ای در مجلس شورای ملی مورد تصویب قرار گرفت و سازمان برنامه عملا آغاز به كار كرد. ۶ سال بعد، نخستین برنامه توسعه نیز پایان یافت. برنامه ای كه ۲۱ میلیارد ریال برآورد شده بود و قرار بود جامعه ایرانی پس از سه دهه از قرن بیستم و پنج دهه پس از انقلاب مشروطه پس از فرازها و فرودها، برای نخستین بار طرحی دراندازد كه حدود و ثغور اقتصاد در آن تعیین شود و نیازهای واقعی همه نقاط و آحاد كشور در آن لحاظ گردد. اما تجربیات و فراز و نشیب این برنامه و دو برنامه دیگر توسعه آشكارا باعث شد كه به تدریج مردان بزرگ اقتصاد و سازماندهندگان نهادهای بزرگ به تدریج و یك به یك از دایره نفوذ خارج شده و راه انزوا و عزلت پیش گیرند.
كتاب: اندیشه توسعه و برنامه ریزی در ایران
نویسنده: احمد تابش
ناشر: سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور

محدثه یوسفی