اندازه دولت در اقتصاد ایران

اندازه دولت در اقتصاد ایران برحسب تعاریف گوناگون بسیار متفاوت است. دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش‌عمومی، سه تعریف و اندازه متفاوت از نقش و جایگاه دولت در اقتصاد ایران به دست می‌دهند.
در کشور ما، اندازه دولت عمومی که علاوه بر نهادهای دولت مرکزی مشتمل بر شهرداری‌ها و سازمان‌های بیمه و تامین‌اجتماعی است، به دلیل ناتوانی نظام درآمد و هزینه استان‌ها، سیاست‌های تمرکزگرایی که سالیان متمادی در کشور اجرا شده است و مشکلات گزارش‌دهی و ضعف آماری، اختلاف چندانی با اندازه دولت مرکزی ندارد، لیکن، به دلیل گستردگی حجم فعالیت‌های تصدیگری دولت که از طریق شرکت‌ها، بانک‌ها، موسسه انتفاعی وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی صورت می‌گیرد، اندازه بخش‌عمومی تفاوت فاحشی با اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی دارد. به علاوه، اندازه بخش عمومی در ایران در مقایسه‌های بین‌المللی تفاوت معنی‌داری با اندازه بخش عمومی دیگر کشورها پیدا می‌کند. ضمن آنکه به دلیل ضعف آماری، اطلاعات چندانی از کمیت و کیفیت مخارج نهادهای عمومی غیردولتی در اختیار نیست. در گزارش حاضر، علاوه بر ارائه معیارهایی از اندازه دولت در سه سطح دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی، معیاری از میزان دخالت دولت در اقتصاد از طریق وضع قوانین و مقررات و به عبارت دیگر، مداخلات غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ارائه می‌گردد. این گزارش توسط آقایان اکبر چشمی و حسین بازمحمدی از محققان اداره بررسی‌ها و سیاست‌های اقتصادی بانک مرکزی تنظیم گردیده است.
این گزارش از زوایای متعددی به نقش و اندازه دولت در اقتصاد ایران می‌پردازد. با تفکیک سطوح فعالیت دولت به سه طرح دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی، اندازه دولت در این سطوح مورد بررسی قرار می‌گیرد. تمرکز اصلی این مطالعه بربعد هزینه‌ها و مصارف دولت در این سه سطح است. همچنین با تفکیک فعالیت‌های دولت به سه بخش بودجه‌ای، غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و قوانین) و تصدی‌ها، نقش دولت در اقتصاد ایران مورد ارزیابی قرار می‌گیرد.
در این مطالعه مشابه با اکثر مطالعات صورت گرفته در این زمینه، نسبت مجموع هزینه‌های دولت در هر سطح فعالیت به تولید (هزینه) ناخالص داخلی (GDP) به عنوان اندازه دولت در آن سطح در نظر گرفته شده است. دوره مورد بررسی، سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۸۴ است.
بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که اندازه دولت در همه سطوح در دوره رونق درآمد‌های نفتی (۵۷-۱۳۵۲) بالاترین مقدار را نسبت به سایر دوره‌های تحت بررسی داشته است. در دوره انقلاب و جنگ (۶۷-۱۳۵۸) همراه با رکود اقتصادی، مخارج دولت کاهش چشمگیری داشته که منجر به کاهش اندازه دولت در اقتصاد ایران طی این دوره شده است. در سال‌های برنامه اول توسعه (۷۲-۱۳۶۸) اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی نسبت به دوره قبل از آن کاهش چشمگیری داشت، اما اندازه بخش عمومی به رغم رشد قابل ملاحظه تولید ناخالص داخلی، تقریبا ثابت ماند. این امر ناشی از ایجاد و گسترش شرکت‌های دولتی طی سال‌های برنامه اول توسعه بوده است. کاهش شدید رشد اقتصادی در دوره برنامه دوم توسعه (۷۸-۱۳۷۳) با وجود کاهش رشد مخارج دولت باعث بزرگ‌تر شدن نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی و افزایش اندازه دولت در همه سطوح طی این دوره گردید. رونق اقتصادی طی دوره برنامه سوم توسعه (۸۳-۱۳۷۹) به‌رغم رشد بالای مخارج دولت موجب کاهش اندازه دولت در سطوح دولت مرکزی و دولت عمومی در این دوره شده است.
با وجود این، اندازه بخش عمومی به دلیل افزایش چشمگیر هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طی سال‌های این برنامه بزرگ‌تر شده است. در سال ۱۳۸۴، مخارج جاری و عمرانی دولت در همه سطوح رشد چشمگیری نسبت به سال ۱۳۸۳ داشته و منجر به بزرگ‌تر شدن اندازه دولت در هر سه سطح مذکور شده است.
افزایش نسبت منابع شرکت‌های دولتی به GDP و همچنین نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور طی دوره‌های مورد بررسی نشانگر تصدیگری‌های دولتی طی سال‌های بعد از انقلاب می‌باشد. نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور در برنامه سوم توسعه اندکی کاهش یافت، که می‌تواند نشانگر پایبندی نسبی دولت به کاهش تصدگیری‌های دولت در این دوره باشد. اما نسبت‌های مذکور در سال ۱۳۸۴ رشد بالایی داشته‌‌اند که آغاز نامطلوبی برای دستیابی به اهداف برنامه چهارم توسعه می‌باشد.
در این گزارش، نقش غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران از منظر دو شاخص بین‌المللی آزادی اقتصادی مورد بررسی قرار گرفته است. طبق داده‌های ارائه شده توسط این شاخص‌ها، اختلالات ناشی از سیاست‌ها، مقررات و تنظیمات دولت در اقتصاد ایران در سال‌های اخیر بسیار بالا بوده است. در مجموع، این شاخص‌ها نشان از کاهش اختلالات غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران طی سال‌های برنامه سوم توسعه (۲۰۰۵-۲۰۰۰) و افزایش آن در سال ۱۳۸۴ دارند.
همچنین، این گزارش کوشیده است با در نظر گرفتن ارقام برآوردی مخارج خارج از بودجه‌ای دولت مرکزی، تصویر واقعی‌تری از اندازه دولت در اقتصاد ایران ارائه کند.
طبق محاسبات انجام شده، اندازه تعدیل شده دولت بر حسب یارانه نرخ ارز و انرژی، بسیار بزرگ‌تر از ارقام تعدیل نشده اندازه دولت در اقتصاد ایران است.
در مجموع، نتایج گزارش حاضر، تصویر نگران‌کننده‌ای از تسلط بودجه‌ای، غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و مقررات) و تصدیگری‌های دولت در اقتصاد ایران طی سال‌های اخیر ارائه می‌دهد. همچنین، این نتایج حاکی از فقدان نظارت موثر بر اجرای قوانین برنامه پنج‌ساله و سند چشم‌انداز توسعه کشور، مدیریت کارآمد و شفافیت لازم در نظام بودجه‌ریزی کشور است.
● مقدمه
در مورد اندازه مطلوب دولت بین مکاتب و دیدگاه‌های مختلف اقتصادی اتفاق‌نظر وجود ندارد.
دولت‌ها را از نظر مداخله اقتصادی می‌توان در طیف گسترده‌ای دانست که از دولت کلاسیک آغاز و به دولت برنامه‌ریزی متمرکز ختم می‌شود. در میان این دو می‌توان به دولت قانونگذار، دولت رفاه، دولت سیاست‌گذار و دولت برنامه‌ریز بخشی اشاره کرد. با این حال، بیشتر صاحبنظران، بر لزوم ایجاد زیرساخت‌های لازم توسط دولت که شامل نهادهای حافظ حقوق مالکیت، سیاست‌گذاری، الزام به اجرای تعهدات و نظام با ثبات مالی است، برای عملکرد بهتر بازار تاکید می‌کنند و ارائه خدمات اصلی با پایه‌ای مبتنی بر نهادهای فوق را که شامل تامین امنیت و سطحی از رفاه اجتماعی است، ضروری می‌دانند.
ارتباط میان مخارج دولت و رشد اقتصادی نیز در نظریه‌های اقتصادی چندان روشن نیست. با این حال، انتظار می‌رود که دولت با ایجاد زیرساخت‌های لازم و ارائه مطلوب و کارآمد خدمات پایه به رشد اقتصادی کمک نماید. شواهدی از عملکرد چند دهه اخیر برخی اقتصادهای توسعه یافته و در حال توسعه در دست است که نشان می‌دهد فراتر رفتن اندازه دولت از حدود مورد نیاز برای ارائه خدمات پایه‌ای‌، به کاهش رشد اقتصادی منجر می‌شود. با این حال، در موارد شکست بازار (آثار خارجی منفی و ارائه کالاهای عمومی)، نمی‌توان از وظایف مهم دولت مانند ایجاد زیرساخت‌های نهادی و قانونی، باز توزیع درآمد و ثروت و ارائه کالاهای عمومی چشم‌پوشی کرد.
سه دلیل اصلی برای تاثیرگذاری منفی بزرگ شدن بیش از اندازه دولت بر رشد اقتصادی ذکر می‌شود:
۱) افزایش مالیات‌ها و استقراض بیشتر دولت برای تامین مالی هزینه‌های دولت بزرگ‌تر، موجب کاهش منابع مالی و نیز کاهش انگیزه بخش‌خصوصی برای سرمایه‌گذاری، قبول ریسک و فعالیت‌های با بهره وری بالاتر می‌شود.
۲) بازدهی نزولی در فعالیت‌های دولت بزرگ‌تر، موجب تخصیص غیربهینه و اتلاف بخشی از منابع موجود در اقتصاد می‌شود.
۳) واکنش کندتر بخش عمومی نسبت به بخش‌خصوصی برای جبران اشتباهات، انطباق با تغییرات محیط فعالیت، دریافت اطلاعات جدید و استفاده از نوآوری‌ها نیز کاهش رشد اقتصادی را به دنبال دارد.
از طرف دیگر هیچ تضمینی وجود ندارد که کوچک بودن یک دولت که از عهده اجرای کارآمد وظایف اصلی خود ناتوان است، منجر به افزایش رشد اقتصادی شود. به ویژه در بسیاری از کشورهای کمتر توسعه یافته این مساله مشاهده می‌شود. به عبارت دیگر، دولت با اجرای کارآمد وظایف خود می‌تواند نقش مهمی در توسعه اقتصادی و اجتماعی جامعه ایفا کند، در عین حال، با افزایش مخارج دولت و مداخلات و تصدی‌گری‌های نادرست آن در اقتصاد، موجبات تخصیص ناکارآمد منابع عمومی جامعه فراهم شده و باعث اختلال در عملکرد سیستم بازار و کاهش رفاه اجتماعی می‌گردد.
نوع نگرش به نقش دولت و دلایل وجود دولت، طی قرن گذشته بارها دستخوش تغییر و بازنگری قرار گرفته است. تغییر نگرش‌ها باعث تغییر وظایف و مسوولیت‌های محول شده به دولت و بنابراین تغییر اندازه و ترکیب مخارج دولت می‌گردد. در بستر این نگرش‌ها، عواملی وجود دارد که می‌تواند تغییر اندازه و رشد دولت را طی زمان و در میان کشورهای مختلف توضیح دهد. از جمله این عوامل می‌توان به درآمد سرانه، میزان باز بودن اقتصاد، درجه شهرنشینی، متغیرهای جمعیتی، حقوق سیاسی، قیمت نسبی محصولات بخش عمومی و توزیع درآمد اشاره کرد. همچنین، روابط معنی‌داری میان تعدد نژادی، زبانی و مذهبی، نهادهای سیاسی (قواعد انتخاباتی و ساختار قانونگذاری) و میزان تمرکز مالی دولت با اندازه دولت به دست آمده است.
اندازه دولت در اقتصاد ایران، طی چند دهه اخیر، متاثر از افزایش قیمت جهانی نفت، انقلاب، جنگ، بازسازی پس از جنگ و رشد قیمت‌ها دستخوش نوساناتی بوده است. به خصوص وابستگی منابع مالی دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام در این دوره تاثیر مستقیمی بر ایجاد ساختار دولتی اقتصاد و گسترش اندازه دولت داشته است. همزمان نوسانات یا تکانه‌های جهانی قیمت نفت نیز اسباب بی ثباتی اقتصاد و تشدید مداخلات دولت در اقتصاد ایران را فراهم نموده است.
با این مقدمه، بررسی در یک دوره زمانی نسبتا طولانی می‌تواند شناخت خوبی نسبت به تحولات اندازه دولت در اقتصاد ایران و ایده مناسبی برای جهت‌دهی آن به سمت و سوی کارآمدت در تصمیم‌گیری‌های آتی فراهم سازد. در این گزارش با تفکیک سطح فعالیت دولت به سه سطح دولت مرکزی دولت عمومی و بخش عمومی، ‌اندازه دولت در این سطوح مورد بررسی قرار می‌گیرد. تمرکز اصلی این مطالعه بر بعد هزینه‌ها و مصارف دولت در این سه سطح می‌باشد. همچنین با تفکیک فعالیت‌های دولت به سه زیر بخش بودجه‌ای، غیر بودجه‌ای (سیاست‌ها و تنظیم قوانین) و تصدی‌ها، نقش دولت در این زیر بخش‌ها به طور جداگانه بررسی می‌گردد.
● بحث نظری
▪ اندازه دولت و رشد اقتصادی
دو دیدگاه کلی درباره اثر اندازه دولت بر رشد اقتصادی در میان اقتصاددانان وجود دارد. طبق نظر یک گروه از اقتصاددانان، احتمال می‌رود اندازه دولت بزرگتر به واسطه ناکارایی‌های موجود در ذات دولت، رشد اقتصادی را کاهش دهد. گروه دیگر، نقش مهمی را برای دولت در فرآیند رشد اقتصادی تصویر می‌کنند. طبق نظر اخیر، دولت نقشم مهمی را در رفع تضادها و تقابل‌های موجود بین منافع خصوصی و اجتماعی ایفا می‌کند. دولت کالاهای عمومی شبیه حمل‌ونقل، ارتباطات و زیرساخت‌ها را ارائه می‌کند و برای حذف یا تنظیم آثار خارجی منفی از قدرت و اختیار لازم برخوردار است. بنابراین احتمال می‌رود دولت بزرگتر رشد اقتصادی را تسریع کند.
نتایج مطالعات تجربی، هر دو دیدگاه رقیب را مورد تایید قرار می‌دهد. برای مثال، گیمل، لاندار، ساندرز، فالوی و گیمل، باروف رومر، الکساندر، ایسترلی و روبلو، گوسه،‌تانین، فاستر و هنرکسونو دار و امیر خلخالی نتیجه گرفته‌اند که دولت برزگتر اثر زیانباری بر رشد اقتصادی دارد که در این میان افرادی مانند بارو (۱۹۹۱) این نتیجه را در قابل یک رابطه غیر خطی میان اندازه دولت و رشد اقتصادی نشان دادند، در حالی که در مطالعات دیگری مانند رابینسون، رام، گرسمن، هلمس و هاتن، ‌لوین و رینلت، کاراس و قالی نتیجه گرفته‌اند که دولت تسریع کننده رشد اقتصادی است.
در بررسی گوپتا مصرف دورت در کشورهای توسعه یافته رابطه منفی و در کشورهای در حال توسعه رابطه مثبتی با رشد اقتصادی دارد. دیوارجان و همکاران به نتیجه‌ای متضاد رسیدند. گربر و تالوک معادلات مجزایی برای گروه‌های مختلفی از کشورها تخمین زدند و نتیجه گرفتند که مصرف دولت در کشورهای آسیایی رابطه مثبتی با رشد اقتصادی دارد. در حالی که برای سایر کشورها این رابطه منفی است.
گوپنا نتیجه گرفت که اثر مصرف دولت روی رشد اقتصادی بستگی به چگونگی تعریف مصرف دولت دارد. لین دریافت که اندازه دولت در کشورهای در حال توسعه در کوتاه مدت اثر مثبتی بر رشد اقتصادی دارد در حالی که این رابطه در میان مدت برقرار نمی‌باشد. در نهایت، کرمندی و میگوری و اگیل و همکاران نتیجه گرفتند که رابطه معنی‌داری بین اندازه دولت و رشد اقتصادی وجود ندارد.
بررسی‌هایی که در اقتصاد ایران در مورد تاثیر مخارج دولت بر رشد اقتصادی صورت گرفته نیز به نتایج متفاوتی رسیده است. قلی‌زاده (۱۳۸۳) به بررسی اندازه بهینه دولت بر مبنای بودجه عمومی دولت طی دوره زمانی ۸۰-۱۳۳۸پرداخت. نتایج این مطالعه نشان داد که مخارج دولت یکی از متغیرهای مهم موثر بر رشد اقتصادی کشور بوده همچنین اندازه بهینه دولت در دامنه ۱/۲۳ تا ۷/۲۳درصد قرار دارد. عسلی (۱۳۸۳) رابطه رشد درآمد ملی با مخارج جاری در بودجه دولت در شرایط مفروض در مدل موجب کاهش سرمایه‌گذاری، تولید و تقاضا برای نیروی کار می‌شود. نیلی و مصلحی (۱۳۸۵) نشان می‌دهند که اندازه دولت درحوزه بودجه عمومی (وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی) و نیز اندازه دولت در حوزه تصدی‌ها (شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت) به طور جداگانه در قالب دو منحنی U معکوس با رشد اقتصادی مرتبط است. دخالت‌های غیربودجه‌ای نیز به طور مطلبق دارای اثر کاهنده بر رشد است. این مطالعه به طور کلی نشان دهنده بهینه نبودن فعالیت‌های بودجه‌ای و غیربودجه‌ای در اقتصاد ایران می‌باشد.
▪ انواع فعالیت‌های دولت
در یک دسته‌بندی کلی، فعالیت‌های دولت را می‌توان به سه زیربخش بودجه‌ای، غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و تنظیم قوانین) و تصدیق‌های دولت تقسیم کرد. در اکثر مطالعات انجام شده، تنها به تحلیل آثار بودجه‌ای فعالیت دولت بر رشد اقتصادی پرداخته شده است. اما در کشورهای در حال توسعه که نقش فعالیت‌های غیربودجه‌ای و تصدی‌های دولت در آنها بالا است، نمی‌توان تاثیر فعالیت‌های دولت بر رشد اقتصادی را محدود و به نقش بودجه‌ای کرد. برای مثال، می‌توان به کشورهای دارای منابع طبیعی (به ویژه نفت) اشاره کرد. در این کشورها درآمدهای حاصل از صادرات نفت سبب افزایش تصدی‌های دولت در اقتصاد می‌شود. همچنین دولت توان آن را می‌یابد که در کلیه سطوح اقتصادی (اعم از خرد و کلان) دخالت کند. لذا برای محاسبه دقیق اثرگذاری اندازه دولت در این کشورها باید معیارهای غیربودجه‌ای را نیز لحاظ کرد. دولت‌ها در کلی‌ترین شکل از سه جایگاه در فعالیت‌های اقتصادی مداخله می‌کنند:
۱) از جایگاه مقام حافظ منافع نسل‌های حاضر و آینده، به نمایندگی از جانب حکومت
۲) از جایگاه مقام منتخب اکثریت جامعه‌ای که به برنامه‌های آن رای داده است
۳) از جایگاه یک کارفرمای بزرگ، در موضع بنگاه‌دار و در چارچوب عملیات شرکت‌ها و موسسات دولتیتجربه دنیا نشان داده است که وقتی دولت کارفرما می‌شوند منافع کارفرمایی با منافع دولت به عنوان نماینده اکثریت جامعه، تداخل پیدا می‌کند و با این منطق است که گفته می‌شود دولت‌ها نباید کارفرما شوند. موضوع دیگری که در همین راستا مطرح می‌شود این است که گفته می‌شود دولت‌ها مایلند برای حفظ اکثریت هوادار خود، منافع بین نسلی و حکومتی را فدا کنند. به عنوان مثال ممکن است دولت بخواهد از ثروت نفتی برای حفظ و افزایش هوادارن خود استفاده کند و به حفظ منافع نسل‌های آینده توجهی نداشته باشد. برای جلوگیری از رفتارهایی که منافع نسل‌های مختلف را بر اساس سه محور بالا مخدوش می‌سازد، شفاف‌سازی بودجه توصیه می‌شود. این شفاف‌سازی در نهایت به اصول مردم‌سالاری و رعایت حقوق افراد جامعه نیز منجر می‌گردد.
▪ نقش بودجه‌ای دولت
یکی از مجاری اثرگذاری دولت بر رشد اقتصادی از طریق بودجه‌های سالانه است. بخش مهمی از وظایف دولت‌ها در نظام‌های مختلف اقتصادی، از طریق بودجه‌ به مرحله اجرا گذاشته می‌شود. در صورتی که فرآیند تهیه و تدوین بودجه، نظام اجرایی و روش نظارت و کنترل بر آن از کارایی لازم برخوردار باشد، امکان اجرای بهتر وظایف محول شده به دولت فراهم می‌گردد. لذا بودجه دولت از مباحث بسیار مهم در اقتصاد است که نقش مهمی در تحقق بخشیدن به هدف‌های جامعه ایفا می‌کند. به طور کلی نقش بودجه‌ای دولت را می‌توان به سه حوزه جمع‌آوری درآمد، انجام هزینه و مدیریت عدم تعادل بودجه تقیسیم کرد، که هر یک آثار خاص خود را بر رشد اقتصادی می‌گذارند.
یکی از مهم‌ترین مکانیزم‌های تنظیم گردش مالی در اقتصاد در مقابل گردش تولید و فعالیت‌های واقعی، اهرم مدیریت بودجه است. دولت‌ها با تنظیم جریان منابع و مصارف بودجه‌ای می‌توانند بر گردش مالی در کل اقتصاد اثر بگذارند. مطالعات مختلف نشان داده است که رابطه بسیار پرقدرتی بین ثبات اقتصادی و انضباط مالی دولت‌ها وجود دارد. نظم مالی و قاعده‌مند کردن رفتارهای بودجه‌ای به ساختار منسجم اقتصادی نیز نیاز دارد. گفته می‌شود زمانی که جریان‌های مالی بودجه‌ای شکل درستی بیابد، ثبات اقتصادی کلان برقرار می‌شود و رشد اقتصادی به عنوان دستاورد چنین وضعیتی، شکل پایدار می‌یابد. برای آن‌که بودجه دولت بتواند نقشی روشن و قابل درک بر رشد اقتصادی کشور داشته باشد، باید تعدیل‌های بودجه‌ای و سیاست‌های انبساطی و انقباضی بودجه‌ای با جریان‌های مالی در اقتصاد پیوندی معنادار داشته باشد.
در کشورهایی که از مواهب طبیعی (نفت، گاز، معادن و غیره) برخوردار هستند، درآمد حاصل از این منابع جزء بزرگی از درآمدهای دولت را تشکیل می‌دهد. اگرچه درآمدهای اصل از فروش دارایی بر سطح اقتصاد اثر مثبت می‌گذارد، اما اگر با مدیریت صحیح از این درآمد استفاده نشود در بلندمدت رشد اقتصادی را کاهش خواهد داد. این درآمدها بر ساختار و کارآیی تصمیم‌گیری عمومی تاثیر به‌سزایی دارند. دولت در کشورهایی که فاقد منابع طبیعی هستند، از طریق رای‌گیری انتخاب می‌شوند و به کمک مالیات جمع‌آوری شده اداره می‌شود. در حالی‌که دولت برای تامین هزینه‌هایش، در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، وابستگی کمتری به درآمدهای مالیاتی جمع‌آوری شده از آحاد جامعه دارد، لذا در انجام هزینه‌هایش دقت‌نظر کمتری دارد. همچنین وجود این درآمدها سبب می‌شود که عدم تعادل‌ها در سطوح مختلف اقتصادی دیرتر نمایان شوند و ناکارایی‌ها دوام بیشتری یابند.
▪ نقش غیربودجه‌ای دولت
دولت‌ها از مجرای سیاست‌ها و قوانین و مقررات نیز بر عملکرد اقتصاد اثر می‌گذارند. در نگاهی کلی اثرگذاری سیاست‌ها و قوانین و مقررات تنها بر متغیر مورد نظر سیاستگذار محدود نمی‌شود، بلکه گستره‌ای از متغیرهای اقتصادی در ابعاد خرد و کلان از سیاست‌های دولت اثر می‌پذیرد که ارزیابی تمام این آثار بسیار دشوار است.
در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، وضع مقررات روند دیگری به خود می‌گیرد. برای مثال، در کشورهای نفتی درآمد حاصل از صادرات نفت بدون ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی، اجتماعی و نهادهای لازم به بخش دولتی تزریق می‌شود. این امر موجب می‌شود که اقتصاد با سرعت بیشتری به سمت دولتی شدن پیش رود و برقراری مقررات محدود‌کننده ابعاد وسیع‌تری پیدا کند.
هر چند آثار اقدام‌های حاکمیتی دولت و مقررات نظارتی منتج از آن به راحتی در شاخص‌های کمی قابل پیاده‌سازی نیست، لیکن در نظر نگرفتن این آثار سبب می‌شود که اندازه دولت در این کشور کمتر از حد واقعی آن تخمین زده شود و محاسبه دقیقی از تاثیر فعالیت‌های دولت بر عملکرد اقتصاد صورت نگیرد. لذا برای تعیین نقش دولت در اقتصادهای برخوردار از منابع طبیعی لازم است به نقش غیربودجه‌ای دولت نیز توجه خاصی شود.
▪ تصدی‌های دولتی
دولت‌ها به ویژه در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، بخش‌های مالی و غیرمالی متعددی را در اختیار دارند. مالکیت‌ها و تصدی‌های دولتی بر ساختار اقتصاد از جهت منابع تحت اختیار و حوزه فعالیت‌های بخش‌خصوصی اثر محدود‌کننده‌ای دارد. بخشی از تصدی‌های دولتی نتیجه بهره‌گیری از صرفه‌های اقتصادی ناشی از مقیاس در بعضی فعالیت‌ها است. برای مثال می‌توان به مواردی نظیر راه‌آهن، آب، برق و تلفن اشاره کرد. مطالعات متعددی نشان داده است که تصدیق‌های دولت در این فعالیت‌ها حتی در کشورهای پیشرفته نیز مفید بوده است. بخش‌خصوصی به سختی توان ورود به چنین فعالیت‌هایی را دارد. در مقابل، بهبود چنین زیرساخت‌هایی می‌تواند سازوکار فعالیت‌های بخش‌خصوصی را رونق بخشد و هزینه‌های تولیدی را کاهش دهد. از سوی دیگر، هر چه دولت بزرگتر شود، حضور بخش‌خصوصی در عرصه اقتصادی کم‌رنگ‌تر می‌شود. این وضعیت، به دلیل کارآیی کم فعالیت‌های دولتی و گسترش فعالیت‌های رانت‌جویانه، کاهش رقابت‌پذیری و رشد اقتصادی را در پی خواهد داشت.
▪ سطوح فعالیت دولت
فعالیت‌های دولت در سه سطح شامل دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی به انجام می‌رسد.
۱) دولت مرکزی
حاکمیت سیاسی دولت مرکزی یک کشور بر تمام قلمرو کشور گسترده است. دولت مرکزی می‌تواند برای تمام واحدهای نهادهای داخلی و واحدهای نهادی خارجی که دارای فعالیت اقتصادی در درون کشور هستند، مالیات وضع کند. دولت مرکزی نسبت به تامین خدمات جمعی در جهت منافع کلی جامعه مانند دفاع ملی، ارتباط با دیگر کشورها، نظم و امنیت عمومی و عملکرد بهینه نظام اقتصادی و اجتماعی کشور پاسخگو است. به‌علاوه، دولت مرکزی ممکن است مخارجی برای تامین خدماتی مانند آموزش و بهداشت که عمدتا برای انتفاع خانوارها است انجام داده و به واحدهای نهادی در سطوح دیگر دولت پرداخت‌های انتقالی داشته باشد. دولت مرکزی مجری سیاست‌های مالی روی فشارهای تورمی یا ضدتورمی در اقتصاد است. همچنین تنها سطحی از دولت است که بدنه سیاستگذاری آن می‌تواند سیاست‌هایی را در جهت مقاصد ملی تدوین و اجرا کند. در اکثر کشورها، دولت مرکزی بزرگ‌ترین و پیچیده‌ترین سطح دولت است. این دولت عموما از ترکیب یک گروه مرکزی از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها ایجاد می‌شود که یک واحد نهادی منفردی را علاوه‌بر واحدهای فعال تحت حاکمیت دولت مرکزی - که از یک نشان قانونی مجزا و اختیار کافی برای تشکیل واحدهای دولتی اضافی برخوردار هستند – شکل می‌دهند.
طبق قوانین بودجه، دولت مرکزی در ایران شامل وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی است.
۲) دولت عمومی
همه واحدهای دولتی و همه موسسات غیرانتفاعی غیربازاری که توسط واحدهای دولتی کنترل و به طور عمده تامین مالی می‌شوند را در بر می‌گیرد. دولت عمومی، شرکت‌های عمومی یا شبه‌عمومی را در بر نمی‌گیرد. بسته به ترتیبات قانونی و اداری، ممکن است بیش از یک سطح دولت درون یک کشور وجود داشته باشد. در نظام آمارهای مالی دولت، سه سطح دولت در نظر گرفته می‌شود: مرکزی، ایالتی (استانی یا منطقه‌ای) و محلی. همه کشورها این سه سطح دولت را نخواهند داشت. بعضی کشورها فقط دولت مرکزی یا دولت مرکزی به همراه یک سطح پایین‌تر را دارند. کشورهایی نیز ممکن است بیش از سه سطح داشته باشند که باید همه واحدهای مختلف در یکی از سه سطح مذکور طبقه‌بندی شوند. علاوه‌بر سطوح دولت، صندوق‌های تامین اجتماعی به واسطه نقشی که در سیاست مالی دارند، به عنوان زیربخش مجزایی از دولت عمومی در نظر گرفته می‌شوند. دولت مرکزی در بخش قبل تشریح گردید. در ذیل، دو زیربخش دیگر دولت عمومی تشریح می‌گردد.
۳) دولت ایالتی (استانی یا منطقه‌ای)
یک ایالت، استان یا منطقه بزرگ‌ترین واحد جغرافیایی است که یک کشور ممکن است برای مقاصد سیاسی یا اجرایی بر حسب آن تقسیم‌بندی شود. حاکمیت قانونی، قضایی و اجرایی یک دولت ایالتی بر روی تمام مناطق آن ایالت که معمولا محله‌های زیادی دارد گسترده است ولی دیگر ایالت‌ها را در بر نمی‌گیرد.
دولت ایالتی معمولا استقلال مالی برای وضع مالیات بر روی واحدهای نهادی مقیم یا فعال در زمینه‌های اقتصادی در منطقه تحت سیطره‌اش را دارد. همچنین این دولت باید قادر به مالکیت دارایی‌ها، افزایش سرمایه‌ها، ایجاد بدهی‌های و همچنین صرف و تشخیص مالیات‌ها و سایر درآمدهایی که مطابق با سیاست‌های خودش کسب نموده است، باشد. همچنین دولت استانی باید قادر به انتصاب کارکنان خود به صورت مستقل از کنترل اداری از بیرون باشد. وزارتخانه‌ها و سازمان‌های اصلی دولت ایالتی به روشی مشابه با بدنه اصلی دولت مرکزی، یک واحد نهادی منفردی را می‌سازند، به‌علاوه ممکن است موسسات فعالی تحت حاکمیت دولت ایالتی با هویت قانونی مجزا و استقلال کافی وجود داشته باشد. بر طبق این تعریف، دولت استانی در کشور وجود ندارد ولی استانداری‌ها به عنوان نمایندگی‌های دولت مرکزی در استان‌ها فعالیت می‌کنند.
۴) دولت محلی
حاکمیت قانونی، قضایی و اجرایی واحدهای دولت محلی به کوچک‌ترین مناطق جغرافیایی که برای مقاصد سیاسی و اداری تفکیک شده‌اند (مانند شهر یا شهرستان) محدود می‌شود. گستره حاکمیت دولت محلی از دولت مرکزی و ایالتی کمتر است. همچنین آنها اغلب وابسته به کمک‌های مالی دولت‌های سطوح بالاتر بوده و ممکن است در بعضی زمینه‌ها به عنوان عامل دولت مرکزی با ایالتی عمل کنند. دولت‌های محلی باید نسبت به دارایی‌های خودشان، افزایش سرمایه و بدهی‌ها و دریافت وام مختار باشند. همچنین باید در مورد چگونگی انجام مخارج دارای برخی اختیارات بوده و همچنین قادر به انتصاب کارکنان خود، به صورت مستقل باشند. آمار دولت محلی ممکن است طیف گسترده‌ای از واحد‌های دولتی مانند ناحیه، شهرستان، شهر، شهر کوچک و بخش را در برگیرد. برطبق این تعریف، دولت محلی در ایران شامل شهرداری‌ها می‌گردد.
۳) بخش عمومی
علاوه بر دولت عمومی، می‌بایست به آمارهای مربوط به بخش عمومی نیز توجه شود. به عنوان مثال، شرکت‌های عمومی ممکن است فعالیت‌های دولت را به درخواست واحد‌های دولتی متصدی انجام دهند. چنین امری می‌تواند شکل‌های مختلفی داشته باشد. به شکلی بسیار مستقیم، یک شرکت عمومی می‌تواند به مبادلات مشخصی مانند پرداخت وام به بخش‌های خاص با نرخ بهره کمتر یا فروش برق به مشتریانی خاص در نرخ‌های کمتر برای انجام امور دولتی بپردازد. به طور کلی‌تر، یک شرکت عمومی می‌تواند از طریق استخدام نیروی کاری بیشتر از حد نیاز خود، خرید نهاده‌های اضافی، پرداخت قیمت‌هایی بالاتر از قیمت بازار برای نهاده‌ها یا فروش سهم بزرگی از محصول خود به قیمت پایین‌تر از بازار، در جهت تحقق سیاست‌ مالی دولت حرکت کند. هنگام‌ جمع‌آوری آمار شرکت‌های عمومی، ممکن است گروه‌های مختلفی یا زیربخش‌های بخش عمومی، برای اهداف تحلیلی مطلوب باشد. چهار گروه از شرکت‌های عمومی، شالوده‌ای را شکل خواهند داد که می‌تواند به وسیله گروه‌های دیگر ایجاد شود. این چهار گروه عبارتند از:
الف) شرکت‌های عمومی غیرمالی،
ب) شرکت‌های عمومی مالی غیرپولی،
ج) شرکت‌های عمومی پولی غیربانک مرکزی
د) بانک مرکزی.
بخش عمومی فراگیرترین سطح دولت در اقتصاد است.
برطبق این تعریف، بخش عمومی در ایران شامل دولت مرکزی، سازمان‌های تامین‌اجتماعی، شهرداری‌ها، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها (شامل بانک مرکزی)، موسسه انتفاعی وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی می‌شود.● درآمدهای نفتی و تغییرات حجم دولت
شاخص اندازه دولت طی سه دهه اخیر حاکی از کاهش قابل ملاحظه آن در سال‌های پس از انقلاب است.
این نسبت که در سال‌های رونق درآمدهای نفتی (۵۷-۱۳۵۲) در حدود ۱/۴۵درصد بود، در سال‌های انقلاب و جنگ (۶۷-۱۳۵۸) به ۳/۲۷درصد کاهش یافت
▪ تعریف اندازه دولت
اندازه دولت در اقتصاد عموما با محاسبه نسبت کل مخارج دولت به تولید (هزینه) ناخالص داخلی، که هر دو متغیر به قیمت‌های جاری هستند، سنجیده می‌شود. در این مطالعه، با توجه به سطوح سه‌گانه دولت در منابع آمار‌های بین‌المللی، اندازه دولت ، در این سه سطح محاسبه می‌شود.
با توجه به بحث نظری فوق، در ادامه به تحلیل اندازه دولت و برخی شاخص‌های دیگر فعالیت دولت در اقتصاد ایران طی سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۸۴ پرداخته می‌شود. ارقام مورد استفاده در این گزارش، با توجه به تعاریف مورد استفاده در قوانین بودجه سالانه، در سطح دولت مرکزی، مخارج کل دولت مرکزی (وزارتخانه‌ها و موسسات وابسته) شامل پرداخت‌های هسته‌ای (جاری) و تملک دارایی‌های سرمایه (عمرانی) و به عبارت دیگر، مجموع پرداخت‌های جاری و عمرانی در شیوه قدیم بودجه‌نویسی است. در این تعریف، بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت وارد نمی‌شود. همچنین از آنجا که بخشی از پرداخت‌های وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی از محل درآمدهای اختصاصی آنها صورت می‌گیرد، در این گزارش آن بخش از پرداخت‌های بودجه عمومی دولت که از محل درآمد عمومی و سایر منابع تامین اعتبار» تامین مالی می‌گردد، مورد نظر است.
به این ترتیب، پرداخت‌های اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی به دلیل در اختیار نبودن ارقام عملکرد از مجموع پرداخت‌های بودجه عمومی دولت کنار گذارده می‌شود.
در این مطالعه دولت عمومی متشکل از دولت مرکزی، شهردار‌ها و سازمان تامین اجتماعی در نظر گرفته شده است. بنابراین، ارقام دولت عمومی، علاوه‌بر هزینه‌های جاری و عمرانی وزارتخانه‌ها و موسسات وابسته، هزینه‌های مصرفی و تشکیل سرمایه ناخالص شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی را نیز دربردارد.
مطابق قانون بودجه سالانه کل کشور، بخش عمومی علاوه بر دولت عمومی شامل شرکت‌های دولتی،‌ بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز می‌شود. بنابراین، ارقام بخش عمومی، علاوه بر ارقام دولت عمومی، شامل ارقام مربوط به هزینه‌های جاری (ارقام مصوب) و هزینه‌های تشکیل سرمایه ناخالص شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز می‌شود.
دو نکته در خصوص مقایسه‌های انجام گرفته در این گزارش لازم است مدنظر قرار گیرد. نخست آنکه در تمام سال‌های پس از انقلاب اسلامی تا سال ۱۳۸۱، که یکسان‌سازی نرخ ارز صورت گرفت، بخشی از مخارج دولت براساس نرخ‌های ارز تثبیت شده که اختلاف فاحشی با نرخ‌های رایج در بازار غیررسمی ارز داشته،‌ صورت گرفته است. به این لحاظ شاخص اندازه دولت طی این دوره به میزان زیادی کوچک‌نمایی دارد. دوم آنکه ارقام مربوط به یارانه انرژی به ارقام بودجه اضافه شده است. بنابراین، برای بررسی روند اندازه دولت (مرکزی) ترجیح داده شد برای تمام سال‌ها (۸۴-۱۳۵۲) از ارقام مشابه بدون تعدیلات نرخ ارز و یارانه انرژی استفاده شود. اما با در نظر گرفتن ارقام برآوردی مربوط به مابه‌التفاوت نرخ ارز و یارانه انرژی، اندازه دولت مرکزی تعدیل شده بسیار بزرگ‌تر خواهد بود که در بخشی مجزا مورد بررسی قرار می‌گیرد.
▪ اندازه دولت مرکزی
شاخص اندازه دولت طی سه دهه اخیر حاکی از کاهش قابل ملاحظه آن در سال‌های پس از انقلاب است. این نسبت که در سال‌های رونق درآمدهای نفتی (۵۷-۱۳۵۲) در حدود ۱/۴۵درصد بود، در سال‌های انقلاب و جنگ (۶۷-۱۳۵۸) به ۳/۲۷درصد کاهش یافت. با پایان جنگ، مخارج تحمیلی ناشی از آن نیز کاهش یافت و شرایط برای رشد تولید (GDP) مهیا گردید. به این ترتیب، در سال‌های برنام پنجساله اول توسعه نسبت مخارج دولت به GDP به سطح ۴/۱۷درصد تقلیل یافت. رشد GDP در طی سال‌های برنامه اول ۹/۶درصد بوده که به‌رغم رشد سالانه ۲/۶درصدی مخارج دولت،‌ موجب کاهش اندازه دولت در طی برنامه اول شده است. رشد GDP در طی سال‌های برنامه دوم توسعه به ۹/۲درصد کاهش یافت که با وجود رشد پایین مخارج دولت در طی این سال‌ها، اندازه دولت مرکزی نسبت به برنامه اول و دوم و همچنین دوره انقلاب و جنگ بالاتر است. در سال‌های برنامه پنجساله دوم و سوم توسعه، نسبت اندازه دولت به ترتیب ۱/۲۲ و ۶/۲۰درصد بوده است. اندازه دولت در سال ۱۳۸۴ نسبت به سال ۱۳۸۳ حدود ۵واحد درصد بزرگ‌تر شده است. این افزایش هم به سبب رشد سریع‌تر مخارج دولت و هم به سبب رشد ضعیف‌تر تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۸۴ بوده است. (جدول شماره۱)
نسبت مخارج جاری به GDP و مخارج عمرانی به GDP نیز روند مشابهی را نشان می‌دهد، جز آنکه در دوره پنج‌ساله برنامه سوم نسبت مخارج جاری به GDP از ۴/۱۵درصد در سال‌های برنامه دوم به ۵/۱۵درصد افزایش یافته است. با توجه به انبوه طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی باقیمانده از سال‌های برنامه پنجساله دوم، می‌توان انتظار داشت که کاهش نسبت مخارج عمرانی به GDP طی دوره پنج ساله برنامه سوم، ناشی از محدودیت منابع بودجه دولت پس از تخصیص سهم بالایی از آن به مخارج جاری باشد. با توجه به این نکته، مطابق با انتظار، مخارج عمرانی در سال ۱۳۸۴ از رشد بسیار بالایی در حدود ۴۸درصد برخوردار شد که باعث افزایش ۹/۱واحد درصدی نسبت مخارج عمرانی به GDP شد. با این وجود، نسبت مخارج جاری به عمرانی تقریبا در تمام سال‌های بعد از انقلاب (به جز سال‌های ۱۳۷۲ و ۱۳۷۵) بزرگ‌تر از ۲ می‌باشد. (جدول شماره ۲ و نمودار شماره۱)
ملاحظه نسبت اندازه دولت و دو نسبت مخارج جاری و عمرانی به GDP طی سال‌های برنامه دوم و سوم توسعه نشان می‌دهد که در پی رکود اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای دولت از محل صدور نفت خام در سال‌های ۱۳۷۶ و ۱۳۷۷ اندازه دولت با وقفه‌ای یکساله در طی سال‌های ۱۳۷۷ تا ۱۳۷۸ نزولی بوده است.
همچنین تداوم و افزایش رکود اقتصادی در سال ۱۳۷۸سبب شد که به‌رغم افزایش درآمدهای نفتی دولت و رشد اقتصادی بالا در سال ۱۳۷۹ اندازه دولت در این سال نسبت به تمام سال‌های برنامه دوم و سوم توسعه و همچنین سال ۱۳۸۴ کوچکتر باشد. با تداوم یافتن رونق درآمدهای نفتی در سال‌های بعد، مجددا اندازه دولت در اقتصاد افزایش یافته است. (جدول شماره ۲ و نمودار شماره یک). علت کاهش نسبی اندازه دولت در سال ۱۳۸۳ عدم تحقق کامل هزینه‌های عمرانی دولت (تحقق ۳/۶۷درصدی) در این سال است. این در حالی است که مجموع درآمدهای دولت (با احتساب درآمدهای نفتی و برداشت از حساب ذخیره ارزی) نسبت به سال ۱۳۸۲ حدود ۲۱درصد رشد داشته است.
نکات دیگری که در بررسی آمار دولت مرکزی به چشم می‌خورد از این قرار است: اول، تغییرات اندازه دولت مرکزی با یک وقفه زمانی از تغییرات درآمدهای نفتی و به تبع آن رشد اقتصادی پیروی می‌کند.
دوم، هزینه‌های جاری دولت چسبندگی بالایی نسبت به کاهش دارد به طوری که حتی در سال‌های کاهش درآمدها نفتی از نرخ رشد مثبتی برخوردار می‌باشد.
بنابراین کاهش منابع درآمدی دولت بیشتر در کاهش هزینه‌های عمرانی آن نمایان می‌گردد.
● مخارج سرانه دولت مرکزی
▪ دوره رونق درآمدهای نفتی
(۵۷-۱۳۵۲) را باید دوره‌ای استثنایی در تاریخ اقتصادی کشور دانست. در این دوره، طی مدت چند ماه درآمد دولت ناشی از صادرات نفت خام نزدیک به چهار برابر گردید. بنابراین، در شرایط وفور منابع، مخارج دولت نیز طی چند سال افزایش فوق‌العاده‌ای یافت و با جمعیت سال‌های دهه ۱۳۵۰ کشور، مخارج سرانه دولت بر حسب قیمت‌های ثابت سال ۱۳۷۶ در سطوح بالایی قرار گرفت (جدول شماره ۴ و ۵).
در سال‌های برنامه پنج ساله اول توسعه، متوسط مخارج سرانه دولت در کمترین میزان خود طی سه دهه اخیر بود. در سال‌های برنامه پنج ساله دوم و سوم، متوسط مخارج سرانه دولت افزایش یافت و همواره ترکیب آن به نفع مخارج جاری سرانه بود (جدول شماره ۴ و نمودار شماره ۳). مخارج سرانه واقعی دولت در سال ۱۳۸۴ نسبت به سال قبل هم در بخش جاری و هم عمرانی رشد چشمگیری داشت و به بالاترین سطح خود در سال‌های اخیر رسید.● دولت و نسبت مخارج جاری
برای مقایسه اندازه دولت مرکزی ایران با سایر کشورها لازم است به نکات مختلفی از جمله میزان مداخلات و تصدی‌گری‌های دولت در اقتصاد و همچنین مخارج خارج از بودجه‌ای دولت مانند یارانه انرژی و مابه‌التفاوت نرخ ارز توجه کافی مبذول گردد
▪ منابع ارزی بودجه دولت
بررسی سهم منابع ارزی بودجه دولت طی یک دهه اخیر نیز حاکی از گسترش حجم فعالیت‌های دولت در اقتصاد ایران با اتکای بیشتر به این منابع است. طی سال‌های ۱۳۷۴ تا ۱۳۸۴ متوسط سالانه نرخ رشد درآمد ریالی حاصل از صدور نفت خام تخصیص یافته به بودجه در حدود ۳/۲۵درصد و متوسط نرخ تورم در حدود ۸/۱۸درصد بوده است. بنابراین، سهم درآمد ریالی فروش نفت در بودجه به قیمت‌های واقعی افزایش یافته است. درآمدهای دلاری نفت در بودجه دولت حدود ۶درصد رشد داشته است. با توجه به آنکه طی سال‌های ۱۳۷۴ تا ۱۳۸۴ متوسط سالانه نرخ رشد شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی (CPI) در کشورهای صنعتی که طرف‌های اصل تجاری کشور ما هستند،‌ در حدود ۲درصد بوده است، معیار قدرت خرید بودجه دلاری دولت نیز حاکی از گسترش فعالیت‌های آن است (جدول شماره ۸).
سهم درآمدهای نفتی از کل مخارج دولت در طی سال‌های ۷۷-۱۳۷۳ نزولی بوده و سپس از سال ۱۳۷۸ تا ۱۳۸۱ افزایش یافته و از سال ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۴ مجددا کاهش نشان می‌دهد‌ (نمودار شماره ۲). باید توجه داشت که کاهش این نسبت در سال ۱۳۸۴ ناشی از احتساب مالیات علی‌الحساب عملکرد شرکت نفت و سود علی‌الحساب شرکت نفت به ترتیب به درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای دولت است که باعث روند صعودی نسبت درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها به کل مخارج دولت و روند نزولی نسبت درآمدهای نفتی به مخارج دولت شده است.
▪ مقایسه بین‌المللی دولت‌ها
شواهدی که از اقتصادهای توسعه یافته و در حال رشد وجود دارد حاکی از آن است که اندازه دولت‌ها و ترکیب مخارج آنها در مراحل توسعه تغییر می‌کند. به طور کلی انتظار می‌رود که با پیشرفت در مراحل توسعه و فراهم آمدن زیرساخت‌های لازم ترکیب مخارج دولت‌ها به نفع مخارج جاری تغییر نماید.
در جدول شماره ۹ اندازه دولت و نسبت مخارج جاری به GDP در تعدادی از کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته به همراه ایران طی سال‌های ۱۹۷۵ تا ۲۰۰۴ آورده شده است. در میان این کشورها، نروژ، اندونزی و مکزیک نیز علاوه بر ایران به عنوان کشورهای صادرکننده نفت حضور دارند.
چند نکته درباره مقایسه اندازه دولت مرکزی در میان کشورهای مختلف قابل توجه به نظر می‌رسد. او اندازه دولت مرکزی در کشورهای در حال توسعه مانند ایران، اندونزی و مکزیک مشابه با کشورهای توسعه یافته برخوردار از اقتصاد باز مانند کانادا، کره و مالزی، در سطوح کمتری نسبت به کشورهای اروپایی توسعه یافته، مانند انگلستان، فرانسه و نروژ و همچنین کشورهای بلوک شرقی اروپا مانند مجارستان و لهستان قرار دارد. همچنین اندازه دولت مرکزی در کشوری مانند ترکیه که اخیرا درصدد نزدیک شدن به اقتصاد اروپا و پیوستن به اتحادیه اروپا می‌باشد در دهه اخیر رشد بسیار بالایی دارد.
دوم، سهم بسیار بالایی از اندازه دولت مرکزی در کشورهای توسعه یافته مربوط به مخارج جاری دولت مرکزی می‌باشدد که این سهم برای کشورهای در حال توسعه مانند ایران، اندونزی، و همچنین اقتصاد نوظهوری مانند مالزی کمتر است. بنابراین به نظر می‌رسد با افزایش سطح توسعه کشورها نقش دولت در اقتصاد بیشتر به ارائه کالاها و خدمات عمومی مانند امنیت، بهداشت و آموزش عمومی و همچنین رفاه اجتماعی و پرداخت‌های انتقالی محدود شده و نقش بسیار کمتری در بخش تولید و سرمایه‌گذاری به عهده می‌گیرد.
سوم، نقش دولت مرکزی در کشورهای مختلف می‌بایست در کنار نقش سطوح دیگر دولت عمومی یعنی دولت محلی و همچنین دولت ایالتی دیده شود. به نظر می‌رسد نقش دولت‌های محلی در اقتصادهای توسعه یافته اروپایی مانند انگلستان، فرانسه و نروژ و همچنین نقش دولت‌های ایالتی در اقتصادهای توسعه یافته آمریکایی مانند آمریکا، کانادا و مکزیک نسبت به سایر کشورها پررنگ‌تر باشد.
چهارم، برای مقایسه اندازه دولت مرکزی ایران با سایر کشورها لازم است به نکات مختلفی از جمله میزان مداخلات و تصدی‌گری‌های دولت در اقتصاد و همچنین مخارج خارج از بودجه‌ای دولت مانند یارانه انرژی و مابه‌التفاوت نرخ ارز توجه کافی مبذول گردد. آمار ارائه شده در جدول ۱ و ۲ برای اندازه بخش عمومی و همچنین اندازه دولت مرکزی تعدیل شده در بخش بعد می‌تواند گویای بزرگ‌تر بودن اندازه دولت در اقتصاد ایران نسبت به بسیاری از کشورهای جهان باشد.
▪ اندازه دولت مرکزی تعدیل شده
همانگونه که در قسمت قبل اشاره شد با در نظر گرفتن ارقام برآوردی یارانه انرژی و مابه‌التفاوت نرخ ارز، اندازه دولت مرکزی تعدیل شده بسیار بزرگ‌تر خواهد بود.
ارائه ارقام مابه‌التفاوت نرخ ارز کالاهای یارانه‌ای از سال ۱۳۸۱ به بعد (پس از یکسان‌سازی نرخ ارز) و همچنین ارقام شفاف‌سازی قیمت (یارانه) حامل‌های انرژی از سال ۱۳۸۲ به بعد در گزارش اقتصادی این سال‌ها، سبب می‌شود که اندازه دولت تعدی شده در این سال‌ها دقیق‌تر برآورد گردد. در جدول ذیل نسبت‌های تعدی شده مخارج دولت در سال‌های ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۴ آورده شده است که می‌توان آنها را با ارقام تعدی نشده داخل پرانتز مقایسه کرد. نکته قابل‌توجه در این تعدیلات، کوچک ماندن نسبت مخارج عمرانی به GDP یا به عبارت دیگر کوچک‌تر شدن سهم مخارج عمرانی از کل مخارج دولت در طی تمام دوره‌ها نسبت به ارقام تعدیل‌ نشده است که این امر به دلیل بزرگ بودن ارقام برآوردی یارانه انرژی در بخش مخارج جاری دولت می‌باشد.
اندازه دولت مرکزی تعدیل شده در سال ۱۳۸۴ بیش از ۳۶درصد می‌باشد که نسبت به رقم تعدیل نشده خود حدود ۱۰واحد درصد بزرگ‌تر است. لازم به ذکر است به دلیل ناچیز بودن رقم مابه‌التفاوت نرخ ارز کالاهای یارانه‌ای در سال ۱۳۸۴، این تفاوت تقریبا به طور کامل به رقم یارانه انرژی در این سال مربوط می شود.در اقتصاد ایران سیاست‌های اتخاذ شده توسط دولت بیش از آنکه موجب رفع موانع کاستی‌ها و اختلالات بازارها شود، با تبدیل شدن به عامل اختلال از کارآیی تخصیص منابع می‌کاهد.
▪ اندازه دولت عمومی
دولت عمومی علاوه‌بر دولت مرکزی شامل شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی نیز می‌گردد. آمار مربوط به شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی در زمینه مخارج مصرفی آنها در تمام سال‌ها و در زمینه هزینه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص آنها از سال ۱۳۶۷ به بعد وجود دارد. بنابراین، با توجه به مقیاس کوچک مخارج شهرداری‌ها و تامین اجتماعی در مقایسه با دولت مرکزی، اندازه دولت عمومی نیز از روندی مشابه با دولت مرکزی بیرون می‌کند. اندازه دولت عمومی در سال‌های پس از انقلاب نسبت به دوره رونق درآمدهای نفتی در قبل از انقلاب کاهش قابل‌ملاحظه‌ای یافته است. اندازه دولت عمومی و همچنین نسبت مخارج جاری از هزینه ناخالص داخلی (GDP) در دوره انقلاب و جنگ نسبت به برنامه‌های اول، دوم و سوم توسعه بزرگ‌تر بوده است که با توجه به کاهش شدید رشد اقتصادی در این دوره، این اتفاق بدیهی به نظر می‌رسد. با افزایش قابل‌توجه رشد اقتصادی در سال‌های بعد از جنگ، به‌رغم رشد مثبت مخارج دولت رد بخش مخارج جاری و رشد بالای مخارج عمرانی، اندازه دولت عمومی کاهش یافت. رکود اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های ۱۳۷۶ و ۱۳۷۷ سبب شد که به‌رغم کاهش رشد مخارج عمومی طی سال‌های برنامه دوم، اندازه دولت در این سال‌ها افزایش یابد. رشد مخارج عمرانی شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی طی سال‌های برنامه سوم توسعه سبب شد که نسبت مخارج عمرانی دولت عمرانی به GDP در این دوره نسبت به دولت مرکزی کاهش کمتری یابد. همچنین اندازه دولت عمومی در سایه گسترش اندازه دولت مرکزی در سال ۱۳۸۴ نسبت به سال ۱۳۸۳ رشد بالایی داشته است. (جدول شماره ۱ و نمودار شماره ۴)
نسبت مخارج جاری به مخارج عمرانی برای دولت عمومی نیز مشابه با دولت مرکزی طی دوره‌های مورد بررسی بعد از انقلاب اسلامی همچنین سال ۱۳۸۴ همواره بزرگ‌تر از ۲ می‌باشد.
● اندازه بخش عمومی
بخش عمومی علاوه‌بر دولت عمومی شامل شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز می‌باشد. به عبارتی دیگر، بخش عمومی در برگیرنده تمام فعالیت‌های دولتی در قالب بودجه کل کشور است. ارقام مربوط به هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی ارقام مصوب در قوانین بودجه کل کشور و ارقام مربوط به هزینه‌های عمرانی آنها ارقام هزینه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص شرکت‌های دولتی در حساب‌های ملی می‌باشد. لازم به ذکر است که ارقام مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سال‌های ۶۲-۱۳۵۸ آورده نشده است.
اندازه بخش عمومی نیز در سال‌های رونق درآمدهای نفتی (سال‌های ۵۷-۱۳۵۲) به‌ویژه در بخش مخارج جاری بسیار بزرگ بوده است. در دوره انقلاب و جنگ اندازه بخش عمومی به ۸/۴۰ کاهش یافت که با توجه به نکته ذکر شده در بالا، این رقم به دلیل در بر نداشتن هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی در سال‌های ۱۳۵۸ تا ۱۳۶۲ کمتر از حد واقعی خود می‌باشد. با پایان یافتن رکود اقتصادی دوران جنگ و شروع رونق اقتصادی طی سال‌های برنامه اول توسعه، به‌رغم رشد بالای مخارج جاری و عمرانی بخش عمومی، اندازه بخش عمومی کاهش یافت. رکود اقتصادی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های ۱۳۷۶ و ۱۳۷۷ با وقفه زمان بیشتری نسبت به دولت مرکزی و دولت عمومی باعث کاهش اندازه بخش عمومی در سال‌های ۱۳۷۸ و ۱۳۷۹ گردید. رشد بالای مخارج جاری شرکت‌های دولتی طی سال‌های برنامه سوم توسعه سبب شد که اندازه بخش عمومی برخلاف اندازه دولت مرکزی و اندازه دولت عمومی، نسبت به برنامه دوم توسعه افزایش یابد.
رشد بالای مخارج عمرانی دولت مرکزی به همراه رشد بالای مخارج جاری شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۸۴ موجب رشد قابل توجه اندازه بخش عمومی در این سال در مقایسه با سال ۱۳۸۳ گردید. به طوری که اندازه بخش عمومی از ۱/۵۷درصد در سال ۱۳۸۳ به ۲/۷۲درصد در سال ۱۳۸۴ افزایش یافت. (جدول شماره ۱ و نمودار شماره ۵).
▪ منابع بودجه کل کشور
ارقام مصوب بودجه کل کشور می‌تواند نشانگر جهت‌گیری سیاست‌گذاری مالی و بودجه در دوره‌های مورد بررسی باشد. همچنین، بررسی بودجه شرکت‌های دولتی می‌تواند گستره تصدی‌گری‌های دولت بر اقتصاد کشور را نشان دهد.
▪ تسلط بودجه‌ای بخش عمومی بر اقتصاد ایران
نسبت منابع بودجه کل کشور به GDP در دوره رونق درآمدهای نفتی (۵۷-۱۳۵۲) بیش از ۶۷درصد بوده است. همزمان با رکود اقتصادی در دوره انقلاب و جنگ، نسبت بودجه کل کشور به GDP نیز کاهش چشمگیری داشت. رونق اقتصادی کشور طی برنامه اول سبب رشد بودجه کل کشور شد. اما نسبت منابع بودجه کل کشور به GDP افزایش ناچیزی پیدا کرد. با کاهش رونق اقتصادی در برنامه دوم توسعه، متوسط نرخ رشد سالانه نسبت بودجه کل کشور به GDP نیز کاهش یافت اما در مجموع متوسط نسبت بودجه کل کشور به GDP طی برنامه دوم نسبت به برنامه اول توسعه افزایش چشمگیری یافته و به حدود ۶۰درصد رسید. رشد سالانه نسبت بودجه کل کشور به GDP طی برنامه سوم افزایش یافت و این نسبت را به حدود ۷۲درصد رساند. بودجه کل کشور در سال ۱۳۸۴ نسبت به سال ۱۳۸۳ رشد چشمگیری دارد به طوری که نسبت بودجه کل کشور به GDP با رشد ۴/۱۶درصدی به بیش از ۸۹درصد بالغ می‌گردد. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که طبق ارقام مصوب قوانین بودجه کل کشور، تسلط دولت بر اقتصاد کشور طی سال‌های برنامه اول، دوم و سوم توسعه کشور افزایش یافته و در سال ۱۳۸۴ به حداکثر رسیده است. لازم به ذکر است که در صورت احتساب رقم مصوب شفاف سازی قیمت (یارانه) حامل‌های انرژی در سال‌های ۸۴-۱۳۸۲ میزان تسلط بودجه‌ای دولت بر اقتصاد طی برنامه سوم و همچنین سال ۱۳۸۴ بالاتر نیز خواهد رفت. (جدول و نمودار شماره ۶)
▪ تسلط تصدیگری‌های بخش عمومی بر اقتصاد ایران
نسبت منابع شرکت‌های دولتی به GDP و همچنین نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور نشان می‌دهد که دولت همزمان با سیاست انبساطی بودجه‌ای، سیاست انبساطی گسترش تصدیگری‌های دولتی را نیز طی برنامه‌های توسعه‌ای بعد از انقلاب دنبال کرده است (جدول و نمودار شماره ۶).
افزایش این دو نسبت در طی برنامه‌های اول و دوم توسعه نشانگر رشد سریع‌تر منابع بودجه شرکت‌های دولتی نسبت به منابع بودجه کل کشور همچنین رشد تولید ناخالص داخلی می‌باشد.
نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور طی برنامه سوم توسعه اندکی کاهش یافته است که می‌تواند نشانگر پایبندی نسبی دولت به کاهش تصدیگری‌های دولت باشد.
البته احتساب رقم شفاف‌سازی قیمت (یارانه) حامل‌های انرژی در سال‌های ۱۳۸۲ و ۱۳۸۳ در بودجه عمومی دولت این پایبندی را با قوت بیشتری تایید می‌کند.
اما از آنجایی که رشد منابع بودجه شرکت‌های دولتی در سال‌های برنامه سوم بیش از رشد GDP بوده، نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به GDP طی سال‌های این برنامه نیز افزایش یافته است.
افزایش نسبت منابع شرکت‌های دولتی به GDP در سال‌‌های بعد از انقلاب می‌تواند گویای بهره‌وری ضعیف عوامل کار و سرمایه در بخش دولتی و مدت زمان طولانی بهره‌برداری از طرح‌های تولیدی در اقتصاد ایران باشد.
افزایش هر سه نسبت منابع بودجه کل کشور به GDP، منابع شرکت‌های دولتی به GDP و بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور در سال ۱۳۸۴ گویای این نکته است که دولت هیچگونه پایبندی به اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله (۱۴۰۴-۱۳۸۴) و برنامه چهارم توسعه برای کوچک کردن اندازه دولت در اقتصاد ایران نداشته است.
● بررسی نقش غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد دولت
همانگونه که در بخش مباحث نظری اشاره شد، لازم است علاوه بر نقش بودجه‌ای و نقش تصدیگری دولت به نقش غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد کشور نیز توجه شود.
دولت‌ها از مجرای سیاست‌ها، قوانین، مقررات و تنظیمات مختلفی که اجرا یا اعمال می‌کنند بر ابعاد خرد و کلان اقتصاد تاثیر می‌گذارند.
به عنوان مثال می‌توان به مداخلات دولت در بازارهایی از قبیل اعتبارات بانکی، ارز و انرژی اشاره کرد.
برای نشان دادن میزان مداخلات غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران نیاز به ساختن یک شاخص مناسب داریم که پرداختن به آن از حوزه این گزارش بیرون است.
درگاهی (۱۳۸۴) در بررسی ابعاد دخالت‌های غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران دو شاخص میزان اختلال دولت در اقتصاد و اثربخشی دولت در اقتصاد را برای سال‌های ۱۳۳۸ تا ۱۳۸۱ تدوین کرده است.
این شاخص‌ها در محدوده صفر تا ده تعریف شده‌اند که عدد صفر در آنها نشان‌دهنده کمترین سطح اختلال و اثربخشی (بیشترین عدم اثربخشی) و عدد ده نشان‌دهنده بیشترین سطح اختلال و اثربخشی (کم‌ترین عدم اثربخشی) می‌باشد.
شاخص اثربخشی دولت میزان اعتبار سیاست‌ها و قوانین و مقررات دولت و همچنین اثربخشی آنها را دربر می‌گیرد.
شاخص کل اختلال از سه جزو اختلال سیاستگذار، اختلال مالکیت و تصدی‌های دولت و اختلال تنظیم قوانین و مقررات دولتی تشکیل شده است.
اهمیت هر یک از این اجزا به ترتیب ۵۵، ۱۸ و ۲۷درصد است. اهمیت نسبی اجزای شاخص کل اختلال دولت نشان می‌دهد که اهمیت اختلال سیاستگذاری بیشتر است.
به عبارت دیگر در اقتصاد ایران سیاست‌های اتخاذ شده توسط دولت بیش از آنکه موجب رفع موانع، کاستی‌ها و اختلالات بازارها شود، با تبدیل شدن به عامل اختلال از کارآیی تخصیص منابع می‌کاهد.
بنیاد هریتیج و موسسه فریزر سالانه اقدام به محاسبه و انتشار شاخص آزادی اقتصادی برای تعداد زیادی از کشورهای جهان می‌کنند.
اطلاعات مورد استفاده در محاسبه شاخص‌های این دو موسسه علاوه بر ابعاد بودجه‌ای و تصدیگری‌های دولت، بعد غیربودجه‌ای مداخلات دولت در زمینه سیاست پولی، مقررات و تنظیمات دولتی، بازار کار، تجارت خارجی، حقوق مالکیت و... را نیز پوشش می‌دهند.
بررسی این دو شاخص برای ایران و مقایسه آن با دیگر کشورهای جهان می‌تواند تصویر مناسبی درباره نقش غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران فراهم سازد.● اختلال سیاست‌های دولت در اقتصاد
مولفه مداخله دولت در اقتصاد برای کشور ایران در شاخص سال ۲۰۰۶ امتیاز ۵ می‌گیرد که بیانگر بالاترین سطح و پایداری مداخله دولت در اقتصاد ایران می‌باشد.
▪ شاخص آزادی اقتصادی
آزادی اقتصادی به عنوان «عدم اعمال فشار یا محدودیت فراتر از حد لازم توسط دولت روی تولید، توزیع یا مصرف کالاها و خدمات شهروندان در مورد حفظ و تقویت آزادی خود» تعریف می‌شود.
به عبارت دیگر، مردم آزاد هستند به روش‌هایی که احساس می‌کنند کارآمدترین روش است، کارکنند، تولید‌کنند، مصرف کنند و سرمایه‌گذاری کنند.
بنیاد هریتیج برای ۱۳۵ کشور جهان در سال‌های ۲۰۰۶-۱۹۹۵ شاخص آزادی اقتصادی را منتشر کرده است. برای ایجاد شاخص آزادی اقتصاد و تعیین رتبه هر کشور، ۵۰ متغیر اقتصادی مستقل مورد مطالعه قرار می‌گیرد. این متغیرها به ۱۰طبقه گسترده یا مولفه‌هایی از آزادی اقتصادی تقسیم می‌شوند، که عبارتند از:
ـ سیاست تجاری
ـ بار مالی دولت
ـ مداخله دولت در اقتصاد
ـ سیاست پولی
ـ جریان سرمایه‌ و سرمایه‌گذاری خارجی
ـ بانکداری و تامین مالی
ـ دستمزدها و قیمت‌ها
ـ حقوق مالکیت
ـ مقررات و تنظیمات دولتی
ـ فعالیت بازار غیررسمی
امتیاز کلی آزادی اقتصادی هر کشور از میانگین ساده امتیازهای ده فاکتور به دست می‌آید. هر فاکتور نیز براساس یک مقیاس واحد از یک تا ۵ درجه‌بندی می‌شود. امتیاز یک، نشانگر محیط اقتصادی با مجموعه‌ای از سیاست‌هایی است که بسیار به آزادی اقتصادی نزدیک است و امتیاز ۵ مجموعه سیاست‌هایی را نشان می‌دهد که کمترین ارتباط را با تعریف آزادی اقتصادی دارند.
دو مولفه‌ای که به موضوع اندازه دولت مرتبط است عبارتند از: بار مالی دولت و مداخله دولت در اقتصاد. این دو مولفه به صورت زیر تعریف می‌شوند:
الف) بار مالی دولت
برای اندازه‌گیری بار مالی که یک دولت بر شهروندانش تحمیل می‌کند، نرخ‌های مالیات و تغییر سالیانه در نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی (GDP) مورد بررسی قرار می‌گیرد. تغییر سالیانه در سهم ستانده‌ای که به سمت مخارج دولت منحرف می‌شود، افزایش یا کاهش فزاینده مخارج دولت در یک جامعه را دربر می‌گیرد. هنگامی که دولت برای مخارج خود منابعی کسب می‌کند، این منابع را از تخصیص به انتخاب‌ها و اهداف بخش خصوصی، که به طور بالقوه کاراتر هستند، منحرف می‌سازد. این مساله هم برای مخارجی که به عنوان مصرف دولت است و هم برای پرداخت‌های انتقالی به شهروندان، مصداق دارد. بنابراین، همزمان با افزایش (کاهش) مخارج دولت، سطح آزادی اقتصادی در جامعه کاهش (افزایش) می‌یابد.
امتیاز مولفه‌ بار مالی دولت از سه مولفه تشکیل می‌شود: نرخ نهایی بالای مالیات بر درآمد، نرخ نهایی بالای مالیات بر شرکت‌ها و تغییر سالیانه نسبت به مخارج دولت به GDP.
ب) مداخله دولت در اقتصاد
شاخص میزان مداخله دولت در اقتصاد، استفاده مستقیم دولت از منابع کمیاب و کنترل دولت روی منابع از طریق مالکیت و تصدی‌های دولتی را اندازه‌گیری می‌کند. این شاخص، مصرف و تولید دولت را با هم ترکیب می‌کند. پرداخت‌های انتقالی (تفاوت بین هزینه‌های دولت و مصرف دولت) که انتقال اجباری حقوق مترتب بر منابع از بعضی افراد به دیگران را دربر می‌گیرد، از این شاخص کنار گذاشته می‌شود.
سهم مصرف دولت از GDP، سهم درآمدهای حاصل از شرکت‌ها و مالکیت دولتی از کل درآمدهای دولت، تصدیگری دولت بر تجارت و صنعت و ستانده اقتصادی تولید شده به وسیله دولت، متغیرهایی هستند که برای محاسبه مولفه مداخله دولت در اقتصاد مورد استفاده قرار می‌گیرند.
بنابراین، دو مولفه بار مالی دولت و مداخله دولت در اقتصاد دربرگیرنده نقش بودجه‌ای و تصدیگری‌های دولت در شاخص آزادی اقتصادی هستند. ترکیبی از سایر مولفه‌های این شاخص، می‌تواند نشانگر مناسبی برای نقش غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و تنظیمات) دولت در اقتصاد باشد.
▪ شاخص آزادی اقتصادی در ایران
مولفه مداخله دولت در اقتصاد برای کشور ایران در شاخص سال ۲۰۰۶ امتیاز ۵ می‌گیرد که بیانگر بالاترین سطح و پایداری مداخله دولت در اقتصاد ایران می‌باشد. این امتیاز به دلیل نسبت بالای مصرف دولت از تولید ناخالص داخلی (GDP)، درصد بالای درآمد شرکت‌ها و مالکیت دولتی از کل درآمدهای دولت و تعداد زیاد شرکت‌های دولتی و شبه‌عمومی، به اقتصاد ایران داده شده است.
مولفه بار مالی دولت در شاخص این سال امتیاز ۶/۳ می‌گیرد که نشانگر تحمیل هزینه بالایی از طرف دولت بر اقتصاد ایران می‌باشد. نرخ‌های بالای مالیات بر درآمد، نرخ‌های متوسط مالیات بر شرکت‌ها و تغییرات بسیار زیاد در نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی دلایل بالا بودن بار مالی دولت در اقتصاد ایران می‌باشد.
روند شاخص آزادی اقتصادی در طی سال‌های ۱۹۹۶ تا ۲۰۰۶ نشانگر تسلط بسیار زیاد دولت بر اقتصاد ایران است (جدول شماره ۱۰ و نمودار شماره ۷). بر اساس این شاخص، کمترین آزادی اقتصادی مربوط به سال ۲۰۰۱ (با امتیاز ۸۴/۴) و بیشترین آزادی اقتصادی مربوط به سال ۲۰۰۵ (با امتیاز ۲۱/۴) می‌باشد. دوره ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۵ (سال‌های برنامه سوم توسعه) دوره بهبود آزادی اقتصادی در سال‌های اخیر است که بیشتر به دلیل کاهش تعرفه‌ها و موانع تجاری و همچنین کاهش فعالیت‌های غیررسمی در اقتصاد ایران حاصل شده است.
افزایش تعرفه‌ها و موانع تجاری و همچنین محدودتر شدن جریان سرمایه و سرمایه‌گذاری خارجی سبب کاهش شاخص آزادی اقتصادی ایران در سال ۲۰۰۶ می‌باشد.
مقایسه شاخص آزادی اقتصادی در میان تعدادی از کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه نشانگر وضعیت نامطلوب ایران در میان این کشورها است (نمودار شماره ۸). شاخص کل آزادی اقتصادی در برگیرنده نقش بودجه‌ای، تصدی‌گری‌ها و همچنین نقش غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد می‌باشد. این شاخص نشان دهنده تسلط بیشتر دولت بر اقتصاد ایران نسبت به اقتصادهای در حال توسعه‌ای مانند اندونزی، مجارستان، لهستان، مکزیک و ترکیه است. اتکای دولت به درآمدهای نفتی در کشورهای صادرکننده نفت مانند ایران، اندونزی و مکزیک باعث پایین‌تر بودن شاخص بار مالی دولت در این کشورها نسبت به کشورهایی مانند انگلستان و فرانسه شده است که سهم بیشتر درآمد دولت از طریق جمع‌آوری مالیات تامین می‌شود. نکته قابل توجه این است که در شاخص بار مالی دولت علاوه بر نرخ‌های مالیات، تغییرات سالیانه مخارج دولت نیز در نظر گرفته می‌شود که مولفه اخیر در کشورهای نفتی پررنگ‌تر به نظر می‌رسد. ایران با امتیاز ۵۱/۴ در رده‌بندی کلی این شاخص برای سال ۲۰۰۶، در میان ۱۵۷کشور تنها بالاتر از کره شمالی در رده ۱۵۶ قرار گرفته است.
▪ شاخص ترکیبی اختلال دولت در اقتصاد از بعد غیربودجه‌ای
از آنجا که بسیاری از اجرای شاخص‌ آزادی اقتصادی در برگیرنده اختلالات ناشی از سیاست‌های دولت در اقتصاد هستند، می‌توان شاخص آزادی اقتصادی و شاخص اختلالات دولت در اقتصاد را تصویر آینه‌ای همدیگر دانست که در صورت کنار گذاشتن دو مولفه «مداخله دولت در اقتصاد» و «بار مالی دولت» و ترکیب بقیه مولفه‌ها، می‌توان شاخص ترکیبی از فعالیت‌های غیربودجه‌ای دولت ایجاد کرد که شاخص ترکیبی اختلال دولت در اقتصاد از بعد غیربودجه‌ای نامیده می‌شود. به این ترتیب، برای شاخص ترکیبی اختلال دولت در سال ۲۰۰۶ امتیاز ۵۶/۴ حاصل می‌شود که بیش از امتیاز کلی ایران در این سال (۵۱/۴) می‌باشد. این امتیاز نشانگر سطح بالای مداخلات غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران است. از نگاه موسسه هریتیج سطح بالای تعرفه‌ها و موانع تجاری، سطح بالای تورم، موانع زیاد برای جریان سرمایه و سرمایه‌گذاری خارجی، سطح بالای تعرفه‌ها و موانع تجاری، سطح بالای تورم، موانع زیاد برای جریان سرمایه و سرمایه‌گذاری خارجی، سطح بسیار بالای محدودیت‌ها در بخش بانکداری و تامین مالی، سطح بالای مداخله در نظام قیمت‌ها و دستمزدها، سطح بسیار پایین حفظ حقوق مالکیت، سطح بالای مقررات و تنظیمات دولتی و فساد ناشی از آن و سطح بالای فعالیت در بازار غیررسمی، دلایل عمده بالا بودن سطح اختلال دولت در اقتصاد ایران می‌باشد.
روند شاخص ترکیبی اختلال دولت در اقتصاد از بعد غیربودجه‌ای نشانگر سطح بسیار بالایی از اختلال دولت در اقتصاد ایران در طی ده سال اخیر است. مشابه با شاخص کل، سطح اختلال دولت در اقتصاد در سال ۲۰۰۱ حداکثر و در سال ۲۰۰۵ حداقل میزان خود در دوره زمانی ۱۹۹۶ تا ۲۰۰۶ می‌باشد. همچنین دوره زمانی ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۵ (سال‌های برنامه سوم توسعه ) سال‌های کاهش اختلال دولت در اقتصاد ایران می‌باشد. افزایش این شاخص در سال ۲۰۰۶ نیز دلایل مشابهی با دلایل افزایش شاخص کل دارد. (جدول شماره ۱۰ و نمودار شماره ۷)
▪ شاخص آزادی اقتصادی جهان
شاخص آزادی اقتصادی جهان که توسط موسسه فریزر منتشر می‌شود، درجه یا میزان حمایت سیاست‌ها و نهادهای یک کشور از آزادی اقتصادی را اندازه‌گیری می‌کند. در این شاخص، ارکان آزادی اقتصادی عبارتند از: انتخاب شخصی، مبادله داوطلبانه، آزادی رقابت و امنیت مالکیت خصوصی. این چهار رکن مستلزم این است که دولت بعضی امور را انجام دهد و از انجام بعضی امور، اجتناب کند.
شاخص آزادی اقتصادی در جهان، درجه آزادی اقتصادی را در پنج زمینه اصلی اندازه‌گیری می‌کند:
۱) اندازه دولت: مخارج، مالیات‌ها و بنگاه‌های دولتی
۲ ) ساختار قانونی و حفظ حقوق مالکیت
۳ ) دسترسی به پول سالم
۴ ) آزادی تجارت بین‌المللی
۵) مقررات و تنظیم اعتباری، نیروی کار و کسب و کار
درون این ۵ زمینه اصلی، ۲۱ مولفه در نظر گرفته می‌شود که بسیاری از آنها از چندین زیرمولفه تشکیل شده‌اند. هر مولفه و زیرمولفه در مقیاس صفر تا ۱۰ قرار می‌گیرد که صفر بدترین و ۱۰ بهترین وضعیت رانشان می‌دهد. میانگین ساده رتبه‌های داده‌شده به مولفه‌های درون هر زمینه، رتبه هر یک از ۵زمینه را تعیین می‌کند.
به همین ترتیب، رتبه نهایی از میانگین ساده رتبه‌های این ۵ زمینه حاصل می‌شود.
زمینه اندازه دولت چهار مولفه را در بر می‌گیرد که عبارتند از:
▪ مخارج مصرفی دولت عمومی به شکل درصدی از مصرف کل
▪ پرداخت‌های انتقالی و یارانه‌‌ها به عنوان درصدی از GDP
▪ بنگاه‌های دولتی (به لحاظ تعداد، ترکیب و سهم محصول عرضه شده توسط بنگاه‌های دولتی) و سرمایه‌گذاری دولت به عنوان درصدی از سرمایه‌گذاری کل
▪ نرخ نهایی بالای مالیات و آستانه درآمدی که مالیات اعمال می‌شود
امتیاز هر کشور برای مولفه اول از رابطه (فرمول) به دست می‌آید که Vi مصرف واقعی دولت به عنوان نسبتی از مصرف کل است در حالی که Vmax و Vmin به ترتیب ۴۰ و ۶ می‌باشند.
کشورهایی که نسبت بزرگ‌ترین از مخارج دولت را دارند، امتیاز پایین‌ترین می‌گیرند. اگر نسبت مصرف دولت یک کشور به مصرف کل، نزدیک به مقدار مینیمم این نسبت در سال پایه ۱۹۹۰ باشد امتیاز این کشور نزدیک به ۱۰خواهد بود. در مقابل اگر این نسبت نزدیک به بالاترین مقدار در سال پایه باشد، امتیاز به صفر نزدیک خواهد شد.
رتبه هر کشور در زمینه پرداخت‌های انتقالی و سوبسیدها نیز مشابه قسمت قبل در مقایسه با مقادیر حداکثر و حداقل سال پایه ۱۹۹۰ محاسبه می‌شود.
داده‌‌ها و اطلاعات درباره تعداد، ترکیب و سهم محصول عرضه‌شده به وسیله بنگاه‌های دولتی (SOEs) و سرمایه‌گذاری دولت به عنوان سهمی از سرمایه‌گذاری کل برای ایجاد رتبه‌های از صفر تا ۱۰ استفاده می‌شود. کشورهای دارای بنگاه‌های دولتی بیشتر و سرمایه‌گذاری دولتی بیشتر رتبه‌های پایین‌ترین می‌گیرند.
زمانی که تعداد کمی SOEs در کشوری وجود داشته باشد و سرمایه‌گذاری دولت عموما کمتر از ۱۵درصد کل سرمایه‌گذاری باشد، رتبه ۱۰ به آن کشور داده می‌شود. هنگامی که در کشوری تعداد کمی SOEs (به جز شرکت‌هایی که در صنایع برخوردار از منافع اقتصادی ناشی از مقیاس فعالیت می‌کنند) وجود داشته باشد، که کارآمدی رقابت را کاهش داده و سرمایه‌گذاری دولتی بین ۱۵ تا ۲۰درصد از کل سرمایه‌گذاری باشد، آن کشور رتبه ۸ می‌گیرد. با افزایش تعداد بنگاه‌های دولتی و سهم سرمایه‌گذاری دولت، این رتبه کاهش می‌یابد و هنگامی که شرکت‌های دولتی بر اقتصاد مسلط باشند و سرمایه‌گذاری دولتی از ۵۰درصد سرمایه‌گذاری کل تجاوز کند، رتبه آن کشور، صفر خواهد شد.
نرخ نهایی بالای مالیات و آستانه درآمدی اعمال مالیات، دو زیرمولفه دارد:
۱) نرخ نهایی بالای مالیات بر درآمد و آستانه درآمدی که مالیات اعمال می‌شود.
۲) نرخ نهایی بالای مالیات بر حقوق و دستمزد و آستانه درآمدی که مالیات اعمال می‌شود.
برای نرخ‌های نهایی بالای مالیات زیر ۲۰درصد و بالای ۷۰درصد برای هر محدوده درآمدی به ترتیب رتبه ۱۰ و صفر داده می‌شود. برای محدوده‌های نزولی ۵درصدی نرخ‌های مالیات متناسب با محدوده درآمدی، رتبه‌های بین صفر و ۱۰ داده می‌شود.
▪ شاخص آزادی اقتصادی جهان (EFW) برای ایران
نمودار شماره ۹ روند آزادی اقتصادی در ایران براساس شاخص موسسه فریزر در طی دوره ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۳ را نشان می‌دهد. کمترین میزان این شاخص مربوط به دهه ۱۹۸۰ و بیشترین میزان آن مربوط به دهه ۱۹۷۰ می‌باشد. مشابه با شاخص آزادی اقتصادی هریتیج، این شاخص نیز روند رو به بهبودی را برای سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۳ نشان می‌دهد.
مقایسه بین‌المللی شاخص آزادی اقتصادی جهان نیز نشان‌دهنده وضعیت نامطلوب ایران در میان سایر کشورها در طی دوره زمانی ۱۹۷۵ تا ۲۰۰۳ می‌باشد (نمودار شماره ۱۰). در رده‌بندی کلی این شاخص، ایران در میان ۱۲۷کشوری که در سال ۲۰۰۳ رده‌بندی شده‌اند در رده ۷۸ قرار گرفته است.
۵-۲-۲ - شاخص اختلال غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران
با کنار گذاشتن مولفه اندازه دولت از شاخص مزبور، می‌توان یک شاخص ترکیبی ساخت که نقش غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد را نشان می‌‌دهد. این شاخص که ما آن را شاخص اختلال غیربودجه‌ای دولت می‌نامیم، روندی مشابه با شاخص آزادی اقتصادی دارد (نمودار شماره ۹). شاخص اختلال در سال ۲۰۰۳ مقدار ۰۴/۶ می‌گیرد که اندکی کمتر از مقدار شاخص کل (۱۳/۶) است و نشان‌دهنده وزن بالای نقش اختلال غیربودجه‌ای دولت در رتبه پایین شاخص آزادی اقتصادی ایران است.
● جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
اندازه دولت مرکزی در دوره رونق درآمدهای نفتی (۵۷-۱۳۵۲) بیش از ۴۵درصد بوده است که همزمان با رکود اقتصادی در دوره انقلاب و جنگ (۶۷-۱۳۵۸) کاهش چشمگیری داشته و در دوره برنامه اول توسعه (۷۲-۱۳۶۸) به حداقل میزان خود یعنی ۴/۱۷درصد تقلیل یافته است.
کاهش رشد اقتصادی در سال‌های برنامه دوم توسعه (۷۸-۱۳۷۴) موجب افزایش نسبت مخارج دولت مرکزی به GDP و رونق اقتصادی در طی سال‌های برنامه سوم توسعه (۸۳-۱۳۷۹) موجب کاهش این نسبت شد.
رشد بالای مخارج دولت در سال ۱۳۸۴ به ویژه در بخش مخارج عمرانی، موجب افزایش اندازه دولت به ۴/۲۶درصد شد.
اندازه دولت عمومی که مخارج مصرفی و سرمایه‌گذاری شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی را نیز بر مخارج دولت مرکزی در بر دارد، از روندی مشابه با اندازه دولت مرکزی پیروی می‌کند.
احتساب ارقام یارانه انرژی و مابه‌التفاوت نرخ ارز در برآورد اندازه دولت مرکزی موجب افزایش این نسبت در تمام دوره‌های تحت بررسی می‌شود.
اندازه دولت مرکزی تعدیل شده در سال ۱۳۸۴ حدود ۳۶درصد برآورد شده است که بیش از ۳۰ واحد درصد آن مربوط به مخارج جاری و ۶ واحد درصد مربوط به مخارج دولت مرکزی می‌باشد.
اندازه بخش عمومی تصویر جامع‌تری از سطح فعالیت دولت در اقتصاد ایران نشان می‌دهد.
این نسبت به بیش از ۲ برابر اندازه دولت عمومی در طی دوره‌های بعد از انقلاب و جنگ می‌باشد. نسبت مخارج بخش عمومی به GDP در سال ۱۳۸۴ به بیش از ۷۲درصد بالغ می‌شود.
مخارج سرانه دولت مرکزی (به قیمت‌های ثابت سال ۱۳۷۶) نیز در طی سال‌های برنامه سوم توسعه روند رو به رشدی داشته است و در سال ۱۳۸۴ به بالاترین مقدار خود در دهه اخیر رسیده است.
نسبت منابع بودجه کل کشور به GDP در طی دوره‌های بعد از انقلاب روندی صعودی داشته و در سال ۱۳۸۴ به حداکثر مقدار خود یعنی ۵/۸۹درصد رسیده است.
روند مشابهی هم برای نسبت منابع شرکت‌های دولتی به GDP مشاهده می‌شود که در سال ۱۳۸۴ بیش از ۶۳درصد می‌باشد.
سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از بودجه کل کشور در دوره‌های بعد از انقلاب و جنگ همواره بیش از ۶۰درصد بوده است که نشانگر بزرگ بودن حجم تصدیگری‌های دولتی در کل اقتصاد و همچنین در مقایسه با نقش بودجه‌ای دولت می‌باشد.
افزایش نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به GDP در طی برنامه‌های اول، دوم و سوم توسعه و همچنین سال ۱۳۸۴ نشانگر بهره‌وری پایین عوامل تولید به طور کلی و سرمایه‌گذاری دولتی در زمینه‌های تصدیگری دولت می‌باشد. شاخص اختلالات غیربودجه‌ای دولت نشانگر بالا بودن اختلالات ناشی از سیاست‌ها، مقررات و تنظیمات دولت در اقتصاد ایران می‌باشد.
این شاخص برای سال‌های برنامه سوم توسعه (۲۰۰۵-۲۰۰۰) روند رو به بهبودی را نشان می‌دهد.
لیکن، در سال ۱۳۸۴ (۲۰۰۶-۲۰۰۵) این روند نشانگر اختلالات بیشتر دولت در اقتصاد ایران است.
توجه کافی به سند چشم‌انداز بیست ساله کشور و سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی می‌تواند راهگشای کاهش اختلالات دولت در اقتصاد و بهبود نقش دولت در رشد و توسعه اقتصادی کشور باشد.
بندهای ۴۲، ۴۷، ۵۰ و ۵۱ سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به صراحت به مدیریت مطلوب درآمدهای نفت و گاز، توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی و کاهش تصدیگری‌های دولت همراه با حضور کارآمد آن در قلمرو امور حاکمیتی در چارچوب سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، نظم و انضباط مالی و بودجه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف دولت و قطع اتکای مخارج دولت به نفت اشاره دارد.
همچنین، اجرای مطلوب مواد ۱ و ۲ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که به منظور ایجاد ثبات در میزان استفاده از عواید ارزی حاصل از فروش نفت خام و تبدیل دارایی حاصل از آن به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه و برقراری انضباط مالی و بودجه‌ای تدوین شده‌اند، می‌تواند از شدت اتکای مالی دولت به درآمدهای نفتی کاسته و زمینه مدیریت کارآمد بودجه از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی را فراهم کرده، از نابسامانی‌های بودجه‌ای و غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و مقررات) ناشی از تکانه‌های نفتی کاسته و به برقراری تعادل بودجه‌ای دولت و ثبات اقتصادی کشور کمک فراوانی کند.
همچنین مواد ۶ و ۷ قانون برنامه چهارم توسعه که به منظور تداوم برنامه‌ خصوصی‌سازی و توانمندسازی بخش غیردولتی در توسعه کشور و ساماندهی و استفاده مطلوب از امکانات شرکت‌های دولتی و افزایش بازدهی و بهره‌وری و اداره مطلوب شرکت‌هایی که ضرورت است در بخش دولتی بمانند و نیز فراهم کردن زمینه واگذاری شرکت‌هایی که ادامه فعالیت‌ آنها در بخش غیردولتی غیرضروری است به بخش غیردولتی، تدوین شده است، به همراه ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی می‌تواند راهگشای کاهش تصدی‌گری‌های دولت بر اقتصاد ایران و نوید بخش بهبود عملکرد اقتصادی کشور گردد.
در مجموع، این گزارش تصویری نگران‌کننده و نسبتا جامع از نقش دولت و حیطه تسلط آن بر اقتصاد ایران ارائه می‌نماید. امید می‌رود با پایبندی به قانون برنامه چهارم توسعه، اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله کشور و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، در آینده چهره قابل قبولی از دولت در اقتصاد ایران را شاهد باشیم.

منبع: بانک مرکزی

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد