دولت قانون مدار

هیچ یك از نهادهای سیاسی حق تحدید حقوق و آزادی های بنیادین را جز در چارچوب آیین های خاص و پیچیده پیش بینی شده در قوانین ندارند. اندیشه دولت قانون مدار (Rechtsstaat) اول بار توسط حقوقدانان آلمانی مطرح شد، این اندیشه برای نویسندگان آلمانی نیمه دوم قرن نوزدهم و سال های اولیه قرن بیستم (مانند ایرینگ IHERING و ژلینك JELLINEK) به معنای پشت سر نهادن دولت انتظامیEtat de police - كه نماد آن قدرت اداره بود- تلقی می شد۴ از منظر اینها، اعمال دولت، تابع هنجارهای برین است. البته این طیف، همزمان بر این عقیده پای می فشارند كه دولت خالق حقوق نیز هست، اما اصل خود محدودسازی (Principe dصauto-limitation) مانع از خیره سری دولت خواهد شد و اگر دولت، حرمت قواعد خویش ساخته را پاس ننهد، فی الواقع بنیاد وجودی خود را نابود ساخته است. بنا به گفته ژاك شوالیه یكی از حقوقدان های برجسته فرانسه دولت قانون مدار همانند یك ماشین جنگی علیه دولت قانونی Etat legal ظاهر می شود. ماده شش اعلامیه حقوق بشر و شهروند ۲۶ اوت ۱۷۸۹ فرانسه نماد دولت قانونی است. این ماده، مقرر می دارد: «قانون بیانگر اراده عام است. تمامی شهروندان خواه به صورت شخصی و خواه از طریق نمایندگانشان حق مشاركت در قانونگذاری را دارند. قانون باید، چه در مقام مجازات و چه در مقام حمایت، برای همگان یكسان باشد. از نظرگاه قانون، همه شهروندان برابرند و پذیرش آنها برای مقام ها، موقعیت ها و مشاغل عمومی به طور برابر و براساس قابلیتشان صورت گرفته و تمایز دیگری جزاستعداد و فضایل آنها اعمال نخواهد شد.» همانا فلسفه حاكم بر این ماده، فلسفه دولت قانونی است كه نواقص آن به خوبی توسط حقوقدان هایی چون كاره دو مالبرگ نشان داده شده است. در چارچوب دولت قانونی، قانون، مقدس و نظارت ناپذیر بوده و حداكثر می توان به اعمال یك نظارت ساده بر فعالیت های اداره پرداخت، این در حالی است كه اعمال نهادی چون پارلمان نیز نباید مصون از نظارت بماند. به همین خاطر گفته می شود، جمهوری پنجم فرانسه دوران دولت قانونی را پشت سر گذارده و وارد دوره جدید «دولت قانون مدار» «Etat de droit» شده است. مفهوم دولت قانونی تنها متضمن حكومت قانون بر روابط شهروندان بود، اما ظهور اندیشه دولت قانون مدار دایره حاكمیت قانون را به خود دولت نیز تسری داد یكی از پیامدهای برجسته پارادایم دولت قانون مدار این است كه اندیشه نظارت ناپذیری برخی از نهادها - بالاخص پارلمان ها و نهادهای قانونگذاری- رفته رفته رنگ می بازد. درست است كه پارلمان ها به قول ژان ژاك روسو مظهر اراده عامند، اما دیگر نمی توان چشم و گوش بسته به تمامی اعمال آنان مهر تائید زد. قانون به عنوان نماد قدرت پارلمان تنها هنگامی می تواند ردای مشروعیت بر تن كند كه در پیرابند قانون اساسی- هنجار برتر- وضع شده باشد. تشخیص میزان انطباق مصوبات مراجع قانونگذاری نیز منطقاً باید بر عهده نهادی خاص مانند شورای قانون اساسی در فرانسه یا شورای نگهبان در ایران یا دیوان عالی كشور (همانند آمریكا) یا دادگاه قانون اساسی (همانند اتریش و آلمان) باشد. مضمون حداقلی دولت قانون مدار بر سه اندیشه استوار است:
۱- اندیشه محدودسازی قدرت: هر یك از نهادهای اقتدار فقط به اعمال صلاحیت های معین و تعریف شده خود می پردازند و اعمال این صلاحیت ها نیز باید در چارچوب آئین پیش بینی شده صورت گیرد.
۲- اندیشه سلسله مراتبی بودن اعمال نهادهای قدرت: این اندیشه، متضمن نظارت بر اعمال مادون بر اساس اعمال مافوق است.
۳- حق دادخواهی و امكان دستیابی به دادرس: تمام افراد جامعه، صرف نظر از موقعیت اجتماعی و سیاسی خود، باید بتوانند، در صورت اقتضا و حتی علیه خود دولت به دادخواهی نزد یك قاضی مستقل بپردازند.۱
دقیقاً در چارچوب اندیشه دولت قانون مدار است كه شورای قانون اساسی فرانسه در رای شماره ۱۹۵-۸۵ خود به لزوم نظارت بر اعمال پارلمان تصریح كرده و می گوید: «قانون تنها در چارچوب احترام به قانون اساسی بیانگر اراده ملی است» یعنی برخلاف اندیشه حاكم بر دولت قانونی درست است كه قانون محصول كوشش برگزیدگان ملت است، اما دیگر نمی توان بی چون و چرا هر قانونی را نماد اراده عمومی دانست. قانون تنها در صورتی حكایت از اراده همگانی خواهد داشت كه اصول و اهداف مندرج در قانون اساسی را پاس داشته باشد.دولت قانون مدار دارای تعریف و عناصر سه گانه مشخصی است. یقیناً فقدان یا تخدیش هر یك از عناصر سه گانه تحدید قدرت، سلسله مراتب و حق دسترسی تمام عیار به قاضی (حتی علیه بالاترین مقام سیاسی كشور) مانع از قانون مدار نامیدن حكومت (دولت) مورد نظر خواهد شد. هر چند كه تطبیق نظام سیاسی و حقوقی جمهوری اسلامی ایران با مفاهیم و عناصر سازنده دولت قانون مدار نیازمند مجالی فراخناك است، اما می توان به صورت گذرا به موارد ذیل اشاره كرد:
۱- محدودسازی قدرت: تفسیر اصول قانون اساسی در راستای اعطای اختیارات فراقانونی و فراقانون اساسی (یعنی اختیارات فاقد حدود ترسیم شده توسط قوانین موضوعه) به نهادها و مقامات حكومتی با شاخصه نخستین دولت قانون مدار یعنی تحدید قدرت با موازین وضعی ناسازگار به نظر می رسد. یادآوری این نكته بسیار پراهمیت است كه تحدید حیطه اقتدارات نهادها و مقامات حكومتی با قواعد وجدانی، اخلاقی، فلسفی، فقهی و... نمی تواند ردای قانون مداری را بر پیكر حكومت مورد نظر بپوشاند. البته شأن و منزلت برین و كیمیاگونه قواعد اخلاقی و درونی برای نگارنده امری بدیهی است اما مراد آموزگاران دولت قانون مدار، تحدید قدرت با موازین عینی حقوق وضعی است. بنابراین تفكیك مفاهیمی چون دولت اخلاق مدار یا دولت شریعت مدار از مفهوم روشن و متعین دولت قانون مدار كاملاً ضروری است.
۲- عنصر سلسله مراتب نیز حداقل شامل دو چهره است: سلسله مراتب سیاسی- اداری و سلسله مراتب قوانین. درباره چهره نخست نظام مبتنی بر سلسله مراتب می توان توضیحات مربوط به تحدید قدرت را هم صادق دانست. اما پیرامون سلسله مراتب قوانین باید اندكی تفصیل داد. معمولاً در نظام های حقوقی مردم سالار، قوانین به این ترتیب رده بندی می شوند: قانون اساسی، (معاهدات بین المللی)،۲ قوانین عادی و آئین نامه های اداری. بنابراین قانون اساسی در نظام سلسله مراتبی، هنجار برین یا قانون مادر است و دیگر قوانین و آئین نامه ها باید در چارچوب آن تنظیم شوند. به همین ترتیب تمام آئین نامه های اداری باید در پیرابند قوانین موضوعه تدوین و تصویب شوند. حال پرسش این است كه آیا چنین سلسله مراتبی در نظام هنجاری جمهوری اسلامی معمول و مجری است. دراین باره می توان به مثال های متعددی از عدم اعتقاد شورای محترم نگهبان به سلسله مراتب رایج در دنیای حقوق اشاره داشت. این شورا، از جمله در تصمیم مورخ ۰۵/۱۲/۱۳۸۲ مربوط به «طرح برگزاری مناقصات»، «بند (ب) ماده (۱) آن را از این جهت كه اطلاق آن شامل دستگاه های زیر نظر مقام معظم رهبری نیز می گردد، بدون اذن معظم له، خلاف شرع و مغایر اصل ۵۷ قانون اساسی» دانسته است. همچنین شورای نگهبان در مواردی چند به رد مصوبات مجلس شورای اسلامی با استناد به آئین نامه های شورای عالی انقلاب فرهنگی (انطباق مصوبه مجلس با آئین نامه). یا سیاست های كلی نظام پرداخته است. سخنگوی محترم شورای نگهبان قانون اساسی نیز در یكی از مصاحبه های خود به این امر تصریح نموده است:
«همان گونه كه رهبر معظم انقلاب هم فرمودند، جایگاه سیاست های كلی نظام پائین تر از قانون اساسی و بالاتر از قوانین عادی است...»۳ «سخنگوی شورای نگهبان در مورد بررسی اصل ۴۴ قانون اساسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام گفت: همان گونه كه مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام كرده، بررسی های مجمع نه تفسیر است و نه تغییر قانون در صورتی كه مصوبه مجمع به تایید رهبر معظم انقلاب برسد، به عنوان سیاست های كلی نظام محسوب شده و شورای نگهبان ملزم به رعایت و كنترل آن و تطبیق قوانین با سیاست های كلی نظام است اما اگر به تایید مقام معظم رهبری نرسد، حكم سیاست های تصویب شده را نخواهد داشت.» «سكوت و یا عدم مصوبه قانون گذار در مواردی كه به قانون اساسی، شرع اسلام و سیاست های كلی نظام لطمه وارد كند، می تواند مورد ایراد و اشكال شورای نگهبان قرار گیرد.» «هرجا سیاست های كلی نظام رعایت نشده باشد شورای نگهبان آن را مغایر اصل ۱۱۰ قانون اساسی شناخته است و به صورت مكرر هم در گذشته و مجلس ششم وجود داشته است.» طرفه آنكه با عنایت به صراحت نظریات شورای نگهبان درباره رجحان فرامین، آرا و فتاوی رهبری و مصوبات نهادهایی چون مجمع تشخیص مصلحت نظام (سیاست های كلی) و شورای عالی انقلاب فرهنگی می توان به این استنتاج مبادرت كرد كه اصولاً نظام حقوقی ایران فاقد سلسله مراتب قوانین در معنای رایج آن است.
۳- دسترسی همگانی به دادرس: اصل سی و چهار قانون اساسی در این زمینه بسیار شیوا است: «دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر كس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع كند. همه افراد ملت حق دارند اینگونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچ كس را نمی توان از دادگاهی كه به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع كرد.» خوشبختانه صراحت اصل مذكور تردیدی را درباره پذیرش حق دادخواهی و امكان دسترسی آسان به دادرس در نظام حقوقی جمهوری اسلامی باقی نمی گذارد، اما تنها دلمشغولی موجود به میزان انطباق دادرسی های رایج _ به خصوص در حوزه سیاسی و مطبوعاتی- با شاخصه های دادرسی منصفانه بر می گردد. منصفانه بودن دادرسی، مشروط به حضور عناصر عمومی و حداقلی ذیل است:
- حق دسترسی به دادگاه
- اصل استقلال و بی طرفی مرجع رسیدگی
- تضمین حقوق دفاعی
- حق علنی بودن رسیدگی
- رعایت مهلت منطقی رسیدگی كیفری
علاوه بر اصول پنج گانه مذكور در فوق باید به اصول دیگری نیز توجه داشت. مثلاً عدم اعمال اصل برائت، عدم اطلاع دقیق و مستند متهم از اتهامات وارده، نداشتن زمان و تسهیلات ضروری برای آماده كردن دفاع و... دادرسی را از شرایط عدل و انصاف دور خواهد ساخت. با عنایت به مقدمات پیش گفته و توجه به فقدان حداقل دو پایه شكلی دولت قانون مدار در مفهوم حقوقی و رایج آن می توان به نظریه زیر دست یافت: شریعت مدار یا نظریه دولت ولایی نامید. آموزه دولت شریعت مدار (با قرائت شورای نگهبان) اصولاً با نظام رده بندی هنجارهای قانونی سازگار نیست. اما این امر به معنای فقدان كلی سلسله مراتب یا محدودیت قدرت در نظریه دولت شریعت مدار نیست، بلكه نظریه مذكور دارای شاخص های درون ذاتی و ویژه ای است كه ریشه در حقوق دینی و فقه سیاسی دارد.
پی نوشت ها:
این برگردان را از جناب آقای دكتر اردشیر امیرارجمند، استاد حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی وام گرفته ام (امیرارجمند، اردشیر؛ «كاوشی در برخی زوایای سیاست های كلی نظام در پرتو اصل حاكمیت قانون و جمهوریت»، راهبرد، زمستان ،۱۳۸۱ شماره ،۲۶ صص. ۹۰-۷۰).
۱- بنگرید به متن اولین گفت وگوی دكتر غلامحسین الهام با خبرنگاران در تاریخ ۱۸/۷/۱۳۸۴.
۲- دكتر الهام، غلامحسین، متن اولین گفت وگوی دكتر غلامحسین الهام با خبرنگاران در تاریخ ۱۸/۷/،۱۳۸۴ همان.
۳- همان
*مدیرمسئول نشریه حقوق اساسی
علی اكبر گرجی *

منبع : روزنامه شرق