صیانت از عواید نفتی

کل تولید انباشتی نفت خام و مایعات و میعانات گازی طی ۹۶ سال گذشته جمعا معادل ۶۸ میلیارد بشکه برآورد شده است که حدود ۲۸ میلیارد بشکه (۴۱ درصد) طی سال‌های ۱۳۵۷-۱۲۹۱ و مابقی یعنی ۴۰ میلیارد بشکه (۵۹ درصد) در بعد از انقلاب اسلامی تولید شده است. در سال ۱۳۵۸ حدود ۸۳ درصد تولیدات نفت خام به صادرات اختصاص داشت ولی در سال‌های اخیر از کل تولید نفت ۷۰درصد صادر و ۳۰ درصد در داخل مصرف می‌شود. درآمد صادرات نفتی در سده گذشته نزدیک به ۸۰۰ میلیارد دلار برآورد می‌شود که ۵/۰ میلیارد دلار آن تا سال ۱۳۳۲، ۵/۱۴ میلیارد دلار آن طی سال‌های ۵۰-۱۳۳۳، کمتر از ۱۱۶ میلیارد دلار در دوره ۵۷-۱۳۵۱ و مابقی یعنی حدود ۶۶۹ میلیارد دلار بعد از انقلاب عاید کشور شده است. ضمن اینکه از کل درآمدهای نفتی بعد از انقلاب حدود ۵/۲۳ درصد در سال‌های ۶۸-۱۳۵۸، ۵/۲۲ درصد در سال‌های ۷۸-۱۳۶۹، ۵/۱۹ درصد در سال‌های ۸۳-۱۳۷۹ و ۵/۳۴ درصد در سه سال و نیم برنامه چهارم به خزانه کشور واریز شده است. با اتمام خط لوله مسجد سلیمان به آبادان در سال ۱۹۱۲ میلادی (۱۲۹۱ شمسی) برای اولین‌بار ۴۳۰۰۰ تن و سپس در دو سال بعد از آن ۸۱۰۰۰ تن و ۲۷۴۰۰۰ تن نفت‌خام به خارج صادر شد. در سال‌های ۱۲۹۸ - ۱۲۹۱شمسی جمعا ۳۸۷۰ هزار تن متریک نفت (معادل ۳/۲۸ میلیون بشکه) نفت خام تولید می‌گردد که درآمد آن حدود ۹/۵ میلیون دلار بوده است. در حساب عایدات و مخارج مملکت ایران برای سال ۱۲۹۰ و ۱۲۹۱ شمسی، کل عایدات در سال‌های مذکور به ترتیب ۲/۱۴۳ و ۲/۱۴۵ میلیون قران بوده است که در آن ذکری از عایدات حق امتیاز نفت نشده است. برای اولین‌بار، لایحه بودجه جامع سال ۱۲۸۹ تحت عنوان طرح بودجه کلی به مجلس شورای ملی تقدیم شد که در بخش پیش‌بینی عایدات ۱۲۰۰۰۰ قران به‌عنوان حق امتیاز نفت و ۲۰۰۰۰ قران به‌عنوان بدهی کمپانی نفت درج شده است که این ارقام در مقابل کل عایدات آن سال که حدود ۱۴۱ میلیون قران بوده رقم ناچیزی می‌باشد. از تحولات مهم در امر بودجه‌نویسی و استفاده از عواید نفتی در این دوره، موضوع منظور شدن عایدات نفت در سال‌های ۱۳۰۸ تا ۱۳۲۰ در حساب وجوه ذخیره مملکتی است که حدود آن بالغ بر ۲۸ میلیون لیره تخمین زده می‌شود. از این میزان حدود ۴۳ درصد در تامین مهمات قشون، ۳۶ درصد در امور طرح‌های راه‌آهن، صنایع، راه‌ها و خرید کشتی و ۲۱ درصد در امور متفرقه تخصیص یافته است. طی سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ به‌طور متوسط حدود ۸ درصد مخارج کل بودجه به عواید نفتی وابسته بوده است. در حالی‌که اگر برداشت از حساب ذخیره به حساب نیاید وابستگی به بودجه نفت به کمتر از ۲ درصد می‌رسد. درآمدهای نفتی (به‌ویژه در اوایل دهه ۱۳۱۰) به لحاظ افزایش میزان تولید نفت و تجدیدنظر در قرارداد دارسی در سال ۱۳۱۱ سه برابر شد. ( طی ۲۰ سال نرخ هر بشکه نفت حدودا از ۱۲ سنت به ۲۲ سنت و مقدار تولید از ۳/۲ به بیش از ۹ میلیون متریک تن رسید.)
● نفت و بودجه تا ملی شدن نفت از ۱۳۲۰تا ۱۳۳۲
با مصوبه مهر ۱۳۲۰ مجلس شورای ملی با شروع جنگ طی ماده واحده‌ای با دادن مجوز به وزارت دارایی برای استفاده از کل موجودی حساب اندوخته کشور و تمامی پرداخت‌های شرکت نفت انگلیس و ایران درطول سال ۱۳۲۰ عملا مکانیسم حساب ذخیره مملکتی را ملغی می‌شود. دهه ۱۳۲۰ برای ایران از هر نظر حساس و بحرانی بود. جنگ دوم و اشغال کشور آثار ناگواری بر اقتصاد و شیرازه بودجه‌ریزی کشور داشت. به‌رغم ورود مجدد درآمدهای نفت در تامین هزینه‌های بودجه و حذف حساب ذخیره مملکتی توازن درآمد و هزینه بودجه از سال ۱۳۲۲ به بعد برای چند سال میسر نگردید. بودجه به‌صورت یک یا چند دوازدهم و تنها مجوز خرج بود و اساسا هیچگونه هدفی را دنبال نمی‌کرد. نکته مهم در مصوبات این دوره مجلس یکی اشاره به تشکیل هر چه سریع‌تر شورای عالی اقتصادی در مصوبه ۱۸ دی‌ماه ۱۳۲۳ در الغا اختیارات اقتصادی دکتر میلسپو رئیس کل دارایی است. نکته دیگر که از نظر نفت و بودجه اهمیت دارد قانون بهمن‌ماه ۱۳۲۶ است که به جدا کردن عایدات حق امتیاز و سود سهام دارد که تاکید دارد از اول سال ۱۳۲۷ تا ۱۰ سال آنچه از عایدات نفت حاصل می‌شود برای سال اول ۴۰ درصد، سال دوم ۷۰ و سال‌های بعد ۱۰۰ درصد تنها باید با تصویب مجلس صرف کارهای تولیدی و عام‌المنفعه گردد. این قانون سرآغاز اندیشه برنامه‌ریزی در استفاده از عواید نفتی در امور عمرانی و تولیدی شد. وابستگی بودجه به نفت در سال‌های این دهه از۱۰تا ۲۳ درصد بود و ضرب نامتوازن آهنگ نفت در بودجه به گوش می‌رسد. در سال‌های ۱۳۳۱،۱۳۳۰ و۱۳۳۲ اتکا بودجه به عواید نفت عملا وجود ندارد.
● دوره کودتای ۱۳۳۲ تا سرنگونی حکومت پهلوی
در برنامه دوم مقرر شد عواید نفت در سه قسمت هزینه شود ۱- شرکت ملی نفت پس از تامین هزینه مجاز خود، مازاد را در اختیار وزارت دارایی قرار دهد. ۲- وزارت دارایی ۱۰ درصد از کل عواید نفت را برای هزینه جاری (به‌عنوان هزینه‌های حفظ و اداره تاسیسات غیرانتفاعی) به مصرف رساند ۳- مابقی برای انجام عملیات عمرانی به سازمان برنامه پرداخت شود. در خاتمه دوره برنامه از کل عواید نفتی ۸۰ درصد به سازمان برنامه و ۲۰درصد به شرکت ملی نفت و وزارت دارایی. به‌علاوه در سال‌های ۱۳۳۵ تا ۱۳۳۷ اگر درآمد نفتی از حدی زیادتر می‌شد مازاد در اختیار وزارت دارایی قرار می‌گرفت. ولی در عمل سهم سازمان برنامه از ۶۰ درصد هم کمتر شد. این جریان شروع مجدد برداشت از عواید نفت برای بودجه دولت است که آثار منفی در اقتصاد را در پی داشت به طوری‌که سهم درآمدهای نفت در بودجه دولت از ۴ درصد در سال ۱۳۳۳ به حدود ۲۹ درصد در سال‌های ۱۳۳۷ و ۱۳۳۸ می‌رسد. در این دوره رشد اقتصادی به سبب یک دوره توقف به نسبت افزایش می‌یابد ولی در خلال سال‌های ۴۰-۱۳۳۴ با افزایش فشارهای تورمی شاخص هزینه زندگی به ۴/۴۳ می‌رسد و اندوخته ارزی طی سه سال برنامه دوم به شدت کاهش می‌یابد. در قالب تدبیر صندوق بین‌المللی پول هزینه‌های عمومی محدود می‌شود. این سیاست، پایه محکمی رشد برنامه سوم و چهارم می‌شود. در سال‌های ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۳ (اواخر برنامه دوم و سه سال برنامه سوم) وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفت نسبت به سال‌های قبل کاهش می‌یابد. (بین ۱۵ تا ۱۷ درصد در نوسان بوده است).
● سپردن مسوولیت امور سازمان برنامه به نخست‌وزیر
این فرآیند به حذف شورای عالی برنامه و هیات نظارت برنامه در برنامه سوم انجامید. تا آنجا که با شکل‌گیری طرح‌های عمرانی مستمر مکانیسمی برای برداشت از عواید نفت در عمل طراحی شد. در این فرآیند بود که سهم عواید نفت در بودجه در سال ۱۳۴۴ به ۶/۵۰ و در ۱۳۴۵ به ۴۴ درصد رسید. در برنامه چهارم کماکان شاهد بالا بودن سهم عواید نفت در بودجه هستیم. (درآخر برنامه ۵/۴۸ درصد) و این برنامه‌ریزی به تشکیل شورای اقتصاد و حذف هیات عالی برنامه و هیات حسابرسی برنامه در برنامه پنجم منجر شده است.
● ضرباهنگ نامتوازن نفت در بودجه ۱۳۵۷-۱۳۵۰
بررسی‌ها نشان می‌دهد افزایش شدید عواید نفت در سال‌های ۱۳۵۷-۱۳۵۱ از ۵/۳میلیارد دلار برنامه سوم و ۸میلیارد دلار برنامه چهارم به ۷/ ۱۱۵میلیارد موجب شد تا وابستگی بودجه دولت به عواید نفت در سال ۱۳۵۴ به بالاترین حد یعنی نزدیک به ۸۰ درصد رسید. شاخص اندازه دولت (کل پرداخت‌ها به تولید ناخالص داخلی) نیز به بالاترین حد یعنی به بیش از ۵۴ درصد بالغ شد. تفاوت نسبت پرداخت‌ها با و بدون عواید نفت به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۵۳ به۷/۴۰درصد رسید. این در حالی است که با رفع محدودیت ارز یکباره هزینه‌های جاری و عمرانی دولت تا ۳۰۰درصد افزایش یافت و با رشد نقدینگی، نرخ تورم که در سال ۱۳۵۱ حدود ۷ درصد بود به رقم دورقمی ۲۵ درصد رسید. برای کنترل قیمت‌ها از طریق واردات کلان عملا نهادهای اقتصادی نوپا تخریب شد.
● دوران بعد از انقلاب ۱۳۶۷-۱۳۵۸
با وقوع انقلاب اسلامی میزان تولید روزانه ۶ میلیون بشکه قبل از انقلاب به ۲میلیون بشکه کاهش یافت. ولی در عمل آمارها نشان می‌دهد که در سال‌های ۱۳۵۹ و ۱۳۶۰ متوسط تولید روزانه نفت خام به کمتر از ۵/۱ میلیون بشکه بوده است. درآمدهای نفتی کشور که در سال ۱۳۵۸ بالغ بر ۲۴ میلیارد دلار بود در سال‌های ۱۳۵۹ و ۱۳۶۰ با افت شدید به ۶/۱۱ و ۶/۱۰ میلیارد ریال رسید. کسری بودجه دولت که در سال ۱۳۵۸ حدود ۷ / ۲۳ درصد (۴۸۰ میلیارد ریال) بود با شروع جنگ تحمیلی در سال ۱۳۵۹ به ۳/۴۲ درصد (۵/۹۷۲ میلیارد ریال) افزایش یافت. در دو سال مذکور وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفت به ترتیب ۷/۵۴ و ۶/۳۸ درصد بود. میانگین رشد تولید تولید ناخالص داخلی در طی ۱۳۵۸ تا ۱۳۶۸ به ۹/۰- درصد کاهش یافت. فرآیند تولید نفت در سال‌های ۶۸ تا ۷۸ نشان می‌دهد که تولید نفت و صادرات نفت به ترتیب از ۹/۲ و ۱/۲ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۶۸ به ۹/۳ و ۹/۲ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۷۲ افزایش یافت. در سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۱ که درآمدهای نفتی به ترتیب ۱۲، ۱۸، ۱۶، ۸۸/۱۶ میلیارد دلار بوده. در این دوره درآمد صادرات نفت‌خام بین ۹/۹ تا ۷۲/۱۹ میلیارد دلار در نوسان بود (۹/۹در۱۳۷۷) کسری بودجه در این دوره نسبت به سال‌های قبل به شدت کاهش می‌یابد. وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی همراه با رشد درآمدهای نفتی به نحو بارز تغییر می‌یابد. در سال ۱۳۷۲ با یک نرخی کردن قیمت ارز (۱۶۴۶ ریال) نسبت درآمدهای نفتی در بودجه به کل مصارف به ۷۰ درصد می‌رسد. متوسط رشد اقتصادی این دوره به ۴۴/۶ درصد افزایش یافت ولی با تزریق درآمدهای نفتی بیشتر به بودجه دولت و رشد زیاد هزینه‌ها، نرخ تورم در این دوره به‌طور متوسط به ۴/۲۲ درصد رسید. بررسی سیر شکل‌گیری وابستگی بودجه‌های سنواتی به درآمدهای نفتی ایران حکایت از شکنندگی هر چه بیشتر اقتصاد ایران به واسطه وابستگی به درآمدهای نفتی دارد. اتکا بودجه به نفت از عوامل عدم‌حساسیت دولت‌ها به بالا بودن شاخص شدت انرژی بوده و مصداق بیماری هلندی در آثار استفاده از عواید سرشار نفتی صحیح است. هر چند که نقش اصلی را ساختار مالی و نگرش مالکانه دولت به درآمدهای نفتی در چنین ساختاری ارائه می‌کند. دولت متکی به درآمد نفت به دلیل کم بودن نیاز به اخذ مالیات کمتر به نهاد‌های مردمی مثل مجلس پاسخگو است.

ایرج مهرآزما

منبع : روزنامه کارگزاران