چالش‌های سیاست مالیاتی کشورهای در‌حال‌توسعه

مالیات‌ها به چه دردی می‌خورند؟ پاسخ ساده این است که تا راه‌حل بهتری پیدا شود، مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را که صرف کالاها و خدماتی می‌شود که اغلب ما متقاضی آن هستیم، تامین نمایند.
با وجود این تنظیم یک نظام مالیاتی کارآمد و منصفانه به ویژه در کشورهای در‌حال‌توسعه که خواهان ادغام در اقتصاد جهانی هستند ساده به نظر نمی‌رسد. نظام مالیاتی در این کشورها باید منجر به افزایش درآمد دولت و کاهش استقراض جهت تامین مخارج شده و از سوی دیگر کارگزاران اقتصادی را برای فعالیت بی‌انگیزه ننماید. همچنین این نظام مالیاتی نباید از نظام مالیاتی دیگر کشورها به میزان زیادی متمایز باشد.
کشورهای در‌حال‌توسعه زمانی که در ایجاد نظام مالیاتی کارآمد تلاش می‌کنند با چالش‌های دشواری روبه‌رو هستند. اول اینکه، اغلب کارگران در این کشورها به طور معمول در بخش کشاورزی یا موسسات کوچک غیر‌رسمی ‌مشغول به کار هستند. این کارگران تحت یک نظام حقوق و دستمزد مشخص فعالیت نمی‌کنند و دریافتی‌های آنها با نوسان همراه بوده و اغلب به صورت پرداخت‌های نقدی است که در دفاتر حسابداری ثبت نمی‌شود. بنابراین محاسبه درآمد مالیات‌پذیر بسیار مشکل است. اغلب این کارگران درآمد خود را صرف خرید از فروشگاه‌های بزرگی که فروش و موجودی انبار خود را به صورت دقیق ثبت می‌نمایند، نمی‌کنند. بنابراین مفهوم مدرن افزایش درآمد دولت به واسطه مالیات بر درآمد و مالیات بر مصرف در این کشورها نقش بسزایی ایفا نکرده و اینکه دولت بتواند از این مجرا به سطوح بالای درآمد مالیاتی دست یابد دور از انتظار است.
دوم اینکه، ایجاد اداره امور مالیاتی کارآمد بدون کارمندان تحصیل کرده و آموزش دیده به دلیل فقدان منابع مالی لازم جهت پرداخت دستمزدهای مناسب و نیز مکانیزه کردن عملیات، زمانی که بسیاری از پرداخت‌کننده‌های مالیات توانایی اندکی در حفظ و ثبت حساب‌های خود دارند، بسیار دشوار است. در نتیجه دولت‌ها در کشورهای در‌حال‌توسعه به جای ایجاد یک نظام مالیاتی معقول، مدرن و کارآمد، نظام مالیاتی را در پیش می‌گیرند که از گزینه‌های ممکن و در دسترس بهره ببرند.
سوم اینکه، به دلیل ساختار بی‌قاعده اقتصاد در بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه و نیز محدودیت‌های مالی، اداره‌های مالیاتی و آماری در تولید آمارهای قابل اطمینان با مشکل مواجه هستند. این فقدان داده‌های آماری سیاستگذاران را از ارزیابی تاثیر بالقوه تغییرات اساسی در نظام مالیاتی باز می‌دارد. در نتیجه تغییرات نهایی اغلب بر تغییرات ساختاری حتی زمانی که مرجع بودن آن روشن است، ترجیح داده می‌شود. این امر ساختارهای مالیاتی ناکارآمد را تداوم می‌بخشد.
چهارم، در کشورهای در‌حال‌توسعه درآمدها به صورت غیر‌متوازن توزیع می‌شوند. گرچه افزایش درآمد مالیاتی در چنین شرایطی تلویحا مستلزم وضع مالیات بیشتر بر ثروتمندان نسبت به فقرا است، اما قدرت اقتصادی و سیاسی پرداخت‌کننده‌های مالیات ثروتمند اغلب به آنها این اجازه را می‌دهد که از اصلاحات مالی که بار مالیاتی آنها را سنگین‌تر کند، جلوگیری نمایند. این امر تا اندازه‌ای توضیح‌دهنده چرایی عدم بهره‌برداری کامل از مالیات بر درآمد شخصی و دارایی‌ها و نیز عدم‌دستیابی به سیستم مالیاتی رضایت بخش و مترقی که در آن ثروتمندان به نسبت مالیات بیشتری می‌پردازند، می‌باشد.
در مجموع در کشورهای در‌حال‌توسعه، سیاست مالیاتی اغلب به مفهوم هنر بهره‌برداری از ممکن‌ها به جای دنبال کردن مطلوب‌ها می‌باشد. بنابراین تاثیر اندک تئوری اقتصادی و به‌ویژه ادبیات وضع مالیات بهینه (optimal taxation) در طراحی نظام مالیاتی این کشورها تعجب‌برانگیز نیست. بحث سیاست‌های مالیاتی که امروزه کشورهای در‌حال‌توسعه با آن مواجه هستند در دو سطح اقتصاد کلان (‌سطح و ترکیب درآمدهای مالیاتی) و اقتصاد خرد (‌طراحی وضع مالیات‌های خاص) قابل بحث و بررسی است.
● میزان درآمد مالیاتی
چه میزان مخارج عمومی ‌در سطح مشخصی از درآمد ملی مطلوب است؟ آیا دولت باید یک دهم درآمد ملی را هزینه کند؟ یا یک سوم آن را و یا نصف آن؟ تنها زمانی این سوال پاسخ داده می‌شود که بتوان به میزان مطلوب درآمد مالیاتی دست یافت. تعیین میزان مالیات بهینه به طور مفهومی‌در حکم تعیین میزان بهینه مخارج دولت است. متاسفانه، ادبیات گسترده تئوری مالیات بهینه، راهنمایی عملی اندکی در نحوه یکپارچه نمودن میزان بهینه مالیات و میزان بهینه مخارج دولت فراهم نموده است.
با وجود این، یکی از گزینه‌ها، برای ارزیابی اینکه میزان کلی مالیات در کشورهای در‌حال‌توسعه مناسب است یا نه، رهیافت مبتنی بر آمار می‌باشد، رهیافتی مرکب از مقایسه میزان مالیات در یک کشور خاص با متوسط بار مالیاتی (tax burden) گروه‌های نمونه از کشورهای در‌حال‌توسعه و توسعه یافته با توجه به تشابهات و تمایزات این کشورها. این مقایسه تنها نشان می‌دهد که آیا میزان مالیات یک کشور خاص نسبت به کشورهای دیگر با توجه به ویژگی‌های مختلف‌، بالاتر و یا پایین‌تر از میزان متوسط است. این رهیافت آماری دارای هیچ مبنای تئوریکی نبوده و میزان مالیات بهینه را برای هیچ کشوری نشان نمی‌دهد. داده‌های اخیر نشان از آن دارد که میزان مالیات در کشورهای صنعتی اصلی (‌اعضای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه OECD) در حدود دو برابر میزان مالیات در نمونه معرف کشورهای در‌حال‌توسعه می‌باشد به عبارتی‌میزان مالیات در کشورهای صنعتی اصلی ۳۸‌درصد از تولید ناخالص داخلی در مقابل ۱۸‌درصد در کشورهای در‌حال‌توسعه می‌باشد.
توسعه اقتصادی اغلب نیاز مضاعف به درآمدهای مالیاتی را جهت تامین مالی و یا افزایش مخارج عمومی‌بوجود می‌آورد، اما همزمان کشورها را در افزایش درآمد مالیاتی جهت تامین این نیازها، توانمند‌تر می‌سازد. مهمتر از میزان مالیات، این مساله است که این مالیات‌ها در چه راهی هزینه می‌شوند. با فرض پیچیدگی فرآیند توسعه، اینکه مفهوم سطح بهینه مالیات که به سختی به مراحل مختلف توسعه اقتصادی مرتبط است، بتواند به طور معناداری برای هر کشوری استنتاج شود، تردیدآمیز است.
● ترکیب درآمدهای مالیاتی
در مورد ترکیب درآمد مالیاتی‌، با تئوری‌های متناقضی مواجه می‌شویم. این موضوع شامل وضع مالیات بر درآمد نسبت به وضع مالیات بر مصرف، وضع مالیات بر واردات (تعرفه) در مقابل وضع مالیات بر مصرف داخلی است. دو مورد کارآیی (اینکه مالیات رفاه کلی افرادی را که مالیات می‌پردازند کاهش می‌دهد و یا با افزایش مواجه می‌کند) و انصاف (‌اینکه مالیات معقول باشد) در تجزیه و تحلیل‌ها مرکزیت دارند.
اعتقاد مرسوم بر این است که وضع مالیات بر درآمد هزینه رفاه بالاتری (کارآیی) نسبت به وضع مالیات بر مصرف در پی دارد. این اعتقاد بر این حقیقت استوار است که مالیات بر درآمد که شامل مالیات بر درآمد نیروی کار و مالیات بر سرمایه می‌باشد، توانایی پس‌انداز نمودن پرداخت کنندگان مالیات را کاهش می‌دهد. با وجود این، اعتقاد به واسطه نقش مهم طول افق برنامه‌ریزی پرداخت‌کنندگان مالیات و هزینه انباشت سرمایه انسانی و فیزیکی‌، مورد تردید واقع شده است. نتیجه این ملاحظات تئوریکی هزینه‌های نسبی این دو نوع مالیات (‌مالیات بر مصرف و مالیات بر درآمد) را با تردید مواجه می‌کند.
نگرانی دیگر در انتخاب بین وضع مالیات بر درآمد و وضع مالیات بر مصرف تاثیر نسبی آنها بر تساوی حقوق را در بر می‌گیرد. مالیات بر مصرف به طور سنتی در مقایسه با مالیات بر درآمد به طور ذاتی سختگیرانه تلقی می‌شود که بر فقرا نسبت به ثروتمندان فشار بیشتری وارد می‌کند. این عقیده نیز با تردید مواجه است. ملاحظات تئوریکی و تجربی نشان می‌دهند که نگرانی تساوی حقوقی در مورد شکل سنتی وضع مالیات بر مصرف، احتمالا بزرگ نمایی شده است. کشورهای در‌حال‌توسعه، در تلاش هستند تا این نگرانی را با ابتکاراتی چون مالیات درجه بندی شده بر مصرف که می‌تواند ناکارآمد و به لحاظ اجرایی غیر‌عملی باشد، نشان دهند.
در مورد وضع مالیات بر واردات (تعرفه وارداتی) باید گفت که کاهش این‌گونه مالیات‌ها افزایش قدرت رقابتی بنگاه‌های خارجی را در پی خواهد داشت. در حالی که کاهش حمایت از صنایع داخلی در مقابل رقبای خارجی، نتیجه غیرقابل اجتناب برنامه آزاد‌سازی تجاری است، کاهش درآمد بودجه‌ای نیز یکی از نتایج فرعی ناخواسته این برنامه خواهد بود. درآمد جبرانی امکان‌پذیر در نتیجه اتخاذ سیاست تجارت آزاد همیشه با افزایش مالیات بر مصرف داخلی همراه بوده است. افزایش مالیات بر درآمد به واسطه آثار منفی آن بر سرمایه‌گذاری و نیز مشکلات اجرایی ناشی از عدم تحقق و بهنگام نبودن دریافتی‌های حاصل از مالیات بر درآمد، به عنوان یک انتخاب مناسب مورد توجه واقع نمی‌شود.
داده‌های کشورهای صنعتی و در‌حال‌توسعه حکایت از آن دارد که نسبت مالیات بر درآمد به مالیات بر مصرف در کشورهای صنعتی بیش از دو برابر این نسبت در کشورهای در‌حال‌توسعه می‌باشد. بدین مفهوم که در مقایسه با کشورهای در‌حال‌توسعه، دریافتی کشورهای صنعتی از محل مالیات بر درآمد دو برابر دریافتی حاصل از محل مالیات بر مصرف است. داده‌ها همچنین اختلاف قابل توجهی را در نسبت مالیات بر درآمد شرکت‌ها به مالیات بر درآمد اشخاص آشکار می‌کنند. دریافتی حاصل از مالیات بر درآمد اشخاص در کشورهای صنعتی در حدود چهار برابر دریافتی حاصل از مالیات بر درآمد شرکت‌ها است. اختلاف درآمدهای ناشی از دستمزد مابین دو گروه کشورهای مورد مطالعه (صنعتی و در‌حال‌توسعه)، مشکلات اداره امور مالیاتی و قدرت سیاسی بخش ثروتمند جامعه از جمله متغیرهای اصلی توضیح دهنده شکاف مابین کشورهای در‌حال‌توسعه و صنعتی می‌باشد. از سوی دیگر دریافتی حاصل از مالیات‌های تجاری (تعرفه‌ها) در کشورهای در‌حال‌توسعه به طور قابل‌ملاحظه‌ای بیش از کشورهای صنعتی می‌باشد.
در حالیکه ترسیم یک نسخه سیاستی روشن به واسطه مقایسات بین‌المللی در ارتباط با نحوه ترکیب مالیات بر درآمد و مالیات بر مصرف مشکل می‌باشد، شواهد مجاب‌کننده نشان از آن دارد که در جریان توسعه اقتصادی، دریافتهای مالیاتی ناشی از درآمد اشخاص نسبت به مالیات بر مصرف، سهم بیشتری را در ترکیب دریافتهای مالیاتی به خود اختصاص می‌دهند. گرچه موضوع با اهمیت سیاست مالیاتی کشورهای در‌حال‌توسعه تعیین ترکیب مالیات بهینه (مالیات بر درآمد و مصرف) نیست، برای دستیابی به کارآیی و تساوی حقوقی حرکت از سمت مالیات بر مصرف به سمت مالیات بر درآمد اشخاص به عنوان نشانه‌ای از توسعه اقتصادی الزامی‌ است و در صورتی که فقرا از اتخاذ چنین سیاستی متضرر شوند، سیاست‌های جبرانی باید به اجرا گذارده شود.
● انتخاب سیستم مالیاتی صحیح
در کشورهای در‌حال‌توسعه که نیروهای بازار در تخصیص منابع از اهمیت فرآینده‌ای برخوردار می‌باشند، طرح سیستم مالیاتی باید در حد امکان بر نیروهای بازار بی اثر بوده و دخالت در فرآیند تخصیص منابع را به حداقل برساند. همچنین این سیستم مالیاتی باید دارای دستورالعمل اجرایی ساده و شفاف باشد.
● مالیات بر درآمد اشخاص
هر بحثی در مورد مالیات بر درآمد اشخاص در کشورهای در‌حال‌توسعه باید با ذکر این مشاهده آغاز شود که این نوع مالیات در اغلب کشورهای در‌حال‌توسعه سهم اندکی از دریافت‌های مالیاتی را به خود اختصاص می‌دهد و تعداد اندکی از افراد تحت تسلط چنین مالیاتی می‌باشند.
ساختار نرخی مالیات بر درآمد اشخاص (‌‌تعیین نرخ مالیاتی فزاینده بر درآمد قابل تصرف اشخاص) ابزار سیاستی مناسب و در دسترس اغلب دولت‌ها در کشورهای در‌حال‌توسعه به منظور تاکید بر تعهد آنها به عدالت اجتماعی و در نتیجه کسب حمایت مردمی‌ برای اعمال سیاست‌هایشان، می‌باشد. کشورها اغلب اهمیت زیادی برای نرخ‌های فرآینده مالیات بر درآمد قائل بوده که به واسطه اعمال نرخ‌های طبقه‌بندی (rate brackets) متنوع از آن پشتیبانی می‌کنند. این کشورها تمایلی به تطبیق خود با اصلاحاتی که تعداد این طبقات را کاهش خواهد داد، ندارند ( در سیستم نرخ فزاینده مالیاتی نسبت به سطوح مشخصی از درآمد اشخاص، نرخ معینی تعریف شده که مطابق نظام مالیات فدرال آمریکا برای درآمد صفر تا ۷۵۵۰‌دلار معادل ۱۰‌درصد و از ۷۵۵۱ تا ۳۰۶۵۰ دلار معادل ۱۵‌درصد و‌... از درآمد ۳۳۶۵۵۱ دلار به بالا معادل ۳۵‌درصد می‌باشد م.).
معافیت‌های مالیاتی اشخاص و سایر معافیت‌ها و کسورات افراطی (به طور مثال معافیت مالیاتی ناشی از افزایش ارزش دارایی از قبیل سهام‌، اوراق بهادار و‌...، کسورات قابل توجه هزینه‌های درمانی و آموزشی، مالیات پایین درآمدهای مالی) که طبقات بالای درآمدی را منتفع می‌نماید، از کارآیی نرخ‌های فرآینده مالیاتی می‌کاهد. به‌ویژه معافیت مالیاتی از طریق کسورات (‌بخشی از درآمد که شامل مالیات نمی‌شود)، برجسته و نمایان است چرا که این کسورات در طبقات بالای درآمدی افزایش می‌یابد. تجربیات گذشته به طور قانع‌کننده ای بیان می‌کنند که نرخ فزاینده کارآمد می‌تواند به واسطه کاهش این نرخ‌ها و تعداد طبقات درآمدی شامل مالیات و نیز کاهش معافیت‌ها و کسورات مالیاتی، بهبود یابد. در حقیقت هر هدف تساوی‌طلبانه معقولی مستلزم تعداد کمتر نرخ‌های طبقاتی در ساختار مالیات بر درآمد اشخاص می‌باشد. در صورتی که محدودیت‌های سیاسی از تجدید ساختار معنادار نرخ‌ها جلوگیری نماید، جایگزینی کاهش پایه‌های مالیاتی (درآمد مالیات پذیر) به جای کسورات مالیاتی می‌تواند پیشرفت قابل ملاحظه‌ای به حساب آید که منافع مشابهی را برای پرداخت کنندگان مالیات در طبقات مختلف مالیاتی به همراه دارد.
کارآیی نرخ نهایی بالای مالیات نیز به واسطه اعمال آن در درآمدهای بالا که درآمد اندکی را مشمول مالیات می‌نماید، به طور قابل‌ملاحظه‌ای کاهش می‌یابد. در برخی کشورهای در‌حال‌توسعه درآمد پرداخت کنندگان مالیات در سطحی نیست که به طبقات بالای درآمد مشمول مالیات وارد شوند. به علاوه در برخی کشورها نرخ نهایی مالیات بر درآمد اشخاص به طور قابل ملاحظه ای بالاتر از نرخ نهایی مالیات بر درآمد شرکت‌هاست که این امر انگیزه قوی را برای پرداخت کنندگان مالیات فراهم می‌نماید تا به دلایل مالیاتی فعالیت اقتصادی خود را به صورت شرکتی دنبال نمایند. حرفه‌ای‌ها و کارآفرینان کوچک به سادگی می‌توانند سود خود را بوسیله کسورات مخارج (مخارج درمانی و آموزشی که مشمول مالیات نمی‌شوند) حفظ نموده و به طور مداوم از پرداخت مالیات‌های سنگین بر درآمد شخصی خود فرار کنند. تاخیر مالیاتی، گریز مالیاتی است. بنابراین سیاست مالیاتی خوب باید تضمین‌کننده این امر باشد که نرخ نهایی مالیات بر درآمد اشخاص اساسا با نرخ مالیات بر درآمد شرکت متفاوت نباشد. به علاوه اضافه بر این‌ها که گفته شد، مساله معافیت‌ها و کسورات به محدود شدن پایه مالیاتی و کاهش کارآیی سیستم مالیاتی منجر می‌شود. ساختار مالیات بر درآمد اشخاص در بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه از دو اصل اساسی یک سیستم مالیاتی خوب تخطی می‌نمایند: اصل تقارن و جامعیت (البته باید گفت که یک نظام مالیاتی خوب همچنین باید شامل اصول خنثی بودن، تساوی حقوق و پیچیده نبودن باشد).
اصل تقارن به مفهوم برخورد مشابه با منافع کسب شده و زیان‌های متحمل شده پرداخت‌کننده مالیات می‌باشد. اگر منافع کسب شده، مالیات پذیر است بنابراین زیان‌های متحمل شده نیز باید کسرپذیر باشد (شامل مالیات نشود). اصل جامعیت به مفهوم دریافت مالیات از مجرای درآمد است. برای مثال، اگر گیرنده وجهی از مالیات معاف شود نباید پرداخت‌کننده آن وجه مشمول هزینه‌های کسرپذیر شود (‌آن وجه به عنوان یک هزینه مالیات‌پذیر تلقی نگردد) تا از پرداخت مالیات شانه خالی کند. در این صورت مسیر درآمدی فوق از مالیات محفوظ خواهد ماند در حالی که اصل جامعیت توجه به مسیر درآمدی و وضع مالیات در همان مسیر را الزامی‌می‌نماید. تخطی از این اصول منجر به انحراف از مسیر درست و نابرابری می‌شود.
شیوه برخورد مالیاتی با درآمد‌های مالی در همه کشورها مساله‌برانگیز است. دو موضوع مرتبط با وضع مالیات بر بهره دریافتی و سود سهام قابل توزیع مابین سهامداران در کشورهای در‌حال‌توسعه به این صورت است که:
- در بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه، نرخ مالیات بر درآمد سالانه بهره، در صورت وضع مالیات بر آن، پایین‌تر از نرخ نهایی مالیات بر درآمد و مالیات بر شرکت‌ها است. برای پرداخت‌کنندگان مالیاتی که بخش اعظم درآمد آنها را دستمزد تشکیل می‌دهد، این امر به لحاظ صحت تئوریکی و امکان عملی پذیرفته است. با وجود این، برای کسانی که درآمدهای تجاری سهم بسزایی در درآمد آنها دارد، نرخ پایین مالیات بر درآمد بهره آنها را منتفع خواهد نمود بنابراین چنین روشی نباید در مورد اشخاص با درآمد تجاری بالا اعمال شود.
- برای سادگی اجرا، بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه به حذف مالیات بر سود سهام و یا وضع مالیات پایین بر آن در سطح نرخ مالیات بر بهره توصیه می‌شوند.● مشوق‌های مالیاتی در بوته عمل
مالیات‌ها به چه دردی می‌خورند؟ پاسخ ساده این است که تا راه‌حل بهتری پیدا شود، مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را که صرف کالاها و خدماتی می‌شود و اغلب ما متقاضی آن می‌باشیم، تامین نمایند.
با وجود این تنظیم یک نظام مالیاتی کارآمد و منصفانه به ویژه در کشورهای در‌حال‌توسعه که خواهان ادغام در اقتصاد جهانی هستند ساده به نظر نمی‌رسد. نظام مالیاتی در این کشورها باید منجر به افزایش درآمد دولت و کاهش استقراض جهت تامین مخارج شده و از سوی دیگر کارگزاران اقتصادی را برای فعالیت بی‌انگیزه ننماید. همچنین این نظام مالیاتی نباید از نظام مالیاتی دیگر کشورها به میزان زیادی متمایز باشد.
● مالیات بر درآمد شرکت‌ها
موضوعات سیاست‌های مالیاتی مرتبط با مالیات بر شرکت‌ها بسیار وسیع و پیچیده است، اما موضوعات مرتبط با نرخ‌های چندگانه بر اساس تمایزات بخشی و سیستم‌های متفاوت محاسبه استهلاک به ویژه برای کشورهای در‌حال‌توسعه مناسب است. کشورهای در‌حال‌توسعه نسبت به کشورهای صنعتی بیشتر تمایل به نرخ‌های چندگانه مالیاتی در بخش‌های مختلف (‌‌شامل معافیت کامل مالیاتی در بخش‌های اصلی) دارند. این رویه برگرفته از رژیم‌های گذشته اقتصادی است که بر نقش دولت در تخصیص منابع تاکید می‌ورزیدند. رویه‌های اینچنینی به طور واضحی برای عملکرد مناسب نیروهای بازار مضر می‌باشند. وضع مالیات چندگانه بر بخش‌های مختلف موجب انحراف در تخصیص منابع بین بخش‌ها شده و نیروهای بازار را مختل می‌نماید. در صورتی که تعهد دولت بر نظام بازار حقیقت داشته باشد، این رویه غیرقابل دفاع است. در کشورهایی که چنین رویه‌ای را در پیش گرفته اند، اتخاذ سیاست یکی کردن مالیات چندگانه بر درآمد شرکت‌ها دارای الویت است.
استهلاک قابل قبول دارایی‌های فیزیکی برای مقاصد مالیاتی یکی از عناصر مهم تعیین هزینه‌های سرمایه‌ای و سودآوری سرمایه‌گذاری است. کمبود رایجی که در مورد سیستم استهلاک‌گیری در کشورهای در‌حال‌توسعه به چشم می‌خورد، عبارتند از: تعدد اقلام دارایی‌ها و نرخ‌های استهلاک، نرخ‌های استهلاک به طور افراطی پایین و ساختار نرخ استهلاکی که با نرخ منسوخ شدن دارایی‌های مختلف هماهنگ نیست. اصلاح این کمبودها نیز به عنوان یک اولویت سیاستگذاری مالیاتی باید در دستور کار این کشورها قرار گیرد.
در تجدید ساختار سیستم استهلاک‌گیری، کشورهای در‌حال‌توسعه می‌توانند از راهبردهای اصلی ذیل به خوبی منتفع شوند:
▪ طبقه‌بندی دارایی‌ها در سه یا چهار طبقه می‌تواند کافی باشد. برای مثال گروه‌بندی دارایی‌هایی که طول عمر زیادی دارند مثل ساختمان، در حد بالای دامنه طبقاتی و داراییهایی که سریع مستهلک می‌شوند در حد پایین دامنه و یک یا دو طبقه دیگر مانند ماشین‌آلات و ابزار در مابین این حدود.
▪ تعیین تنها یک نرخ استهلاک برای هر طبقه دارایی.
▪ نرخ‌های استهلاک به طور معمول برای جبران فقدان مکانیزم جامع جبران تورمی در اغلب سیستم‌های مالیاتی، باید بالاتر از طول عمر واقعی دارایی‌های اصلی تعیین شود.
▪ در زمینه اجرایی، روش کاهشی محاسبه استهلاک باید به روش مستقیم ترجیح داده شود. روش محاسبه کاهشی اجازه می‌دهد تا همه دارایی‌ها را در طبقه مشابهی متمرکز نماییم و به طور خودکار این روش منافع و زیان‌های ناشی از دارایی‌های در دسترس را گزارش می‌نماید. در واقع با این روش، دفترداری ساده‌سازی می‌شود.
● مالیات بر ارزش افزوده، مالیات غیرمستقیم و تعرفه‌های وارداتی
با وجودی که مالیات بر ارزش افزوده(VAT) در اغلب کشورهای در حال توسعه پذیرفته شده است، اما اجرای ناقص آن این نوع مالیات را با مشکل مواجه کرده است. بسیاری از بخش‌های مهم، اغلب بخش‌های خدماتی و بخش‌های عمده فروشی و خرده فروشی خارج از شبکه مالیات بر ارزش افزوده قرار دارند و یا مکانیزم اعتباری آنها به طور گسترده‌ای محدود‌کننده است که به آنها اجازه شانه خالی کردن از مالیات بر ارزش افزوده و یا تاخیر در پرداخت آن را می‌دهد. این جریان به‌ویژه در مورد کالاهای سرمایه‌ای حاکم است. آنها منافع حاصل از مالیات بر ارزش افزوده را کاهش می‌دهند. اصلاح این قبیل محدودیت‌ها در طرح مالیات بر ارزش افزوده و مسائل اجرایی آن باید در اولویت سیاست‌های مالیاتی کشورهای در حال توسعه قرار گیرد.
بسیاری از کشورهای در حال توسعه (همچون بسیاری از کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعهOECD) دو نرخ و یا بیشتر را پذیرفته‌اند. نرخ‌های چندگانه به لحاظ سیاسی جذاب هستند چرا که به ظاهر هدف تساوی حقوق را برآورده می‌کنند اما لزوما کارآمد نیستند. اما هزینه‌های اجرایی اتخاذ نرخ‌های چندگانه مالیات بر ارزش افزوده برای کشورهای در حال توسعه نسبت به کشورهای صنعتی بیشتر خواهد بود. هزینه سیستم چند نرخی مالیات بر ارزش افزوده باید به دقت مورد بررسی قرار گیرد.
یکی از کمبودهای قابل‌توجه سیستم مالیات‌های غیرمستقیم در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، پوشش گسترده تولیدات در این نوع مالیات است که لازم به نظر نمی‌رسد و صرفا با هدف افزایش دریافتی بنا شده است. پر واضح است که منطق اقتصادی اعمال مالیات غیرمستقیم از منطق اعمال مالیات بر مصرف متفاوت است. مالیات‌های غیرمستقیم به طور گسترده‌ای بر حداکثرسازی دریافتی با حداقل پیچیدگی حاکم بر سیستم استوار است در حالی که مالیات بر مصرف بر پایه انتخاب تعدادی از کالاهایی که برای جامعه آثار جانبی منفی ایجاد می‌کند، بنا نهاده شده است. کالاهایی که توسط افراد مصرف می‌شود و جامعه باید قیمت گزافی را بابت آن بپردازد. فرض بر آن است که این کالاها از قبیل سیگار، الکل، تولیدات نفتی و وسائط موتوری، مالیات پذیر بوده که تعداد این کالاها انگشت شمار است و تقاضای آنها نیز معمولا بی کشش است. سیستم مالیات غیرمستقیمی خوب است که به لحاظ شمول کالایی محدود بوده و هزینه اجرایی آن به نسبت پایین باشد.
کاهش تعرفه‌های وارداتی به عنوان بخش مهمی از برنامه آزادسازی تجاری، چالش‌برانگیزترین سیاست پیش روی بسیاری از کشورهای در حال توسعه می‌باشد. اشاره به دو موضوع در این ارتباط خالی از لطف نیست. اول اینکه، کاهش تعرفه‌ها نباید منجر به تغییرات پیش‌بینی نشده در حمایت‌های کارای بین بخشی شود. یکی از راه‌های ساده برای اطمینان از عدم بروز نتایج پیش‌بینی نشده، کاهش نرخ‌های تمامی تعرفه‌های اسمی با نسبت مشابه است البته در مورد نرخ‌هایی که نیاز به تغییر دارند. دوم، کاهش در تعرفه‌های اسمی احتمالا منجر به کاهش کوتاه‌مدت دریافتی‌های مالیاتی می‌شود. به وسیله اتخاذ استراتژی جبرانی می‌توان از این کاهش دریافتی اجتناب نمود. کاهش دامنه کالاهای معاف از مالیات در سیستم موجود و افزایش نرخ مالیات غیرمستقیم کالاهای وارداتی که می‌توان بر آنها مالیات غیرمستقیم وضع نمود و نیز تعدیل در نرخ مالیات بر مصرف برای حفظ سطح دریافتی‌ها، از جمله سیاست‌های مناسب جبرانی تلقی می‌شود.
● مشوق‌های مالیاتی
با وجودی که اعطا مشوق‌های مالیاتی جهت گسترش سرمایه‌گذاری در بسیاری از کشورهای سراسر جهان رایج است اما شواهد نشان از آن دارند که کارایی آنها در جذب سرمایه‌گذاری انبوه - در سطحی بالاتر از میزان سرمایه‌گذاری بدون مشوق‌های مالیاتی – اغلب زیر سوال است. مشوق‌های مالیاتی می‌تواند توسط موسسات تجاری موجود به‌وسیله تجدید سازمان صوری مورد سوء استفاده واقع شود که این امر هزینه اجرای مشوق‌های مالیاتی را بالا می‌برد. به‌علاوه، سرمایه‌گذاران خارجی به عنوان هدف اصلی اغلب مشوق‌های مالیاتی، مبنای تصمیم خود را برای ورود به یک کشور بر تمامی عوامل میزبان از قبیل منابع طبیعی، ثبات سیاسی، سیستم مدیریت شفاف، زیربناها و نیروی کار ماهر می‌گذارند. با وجود این عوامل مشوق‌های مالیاتی نمی‌تواند مهم‌ترین عامل تلقی شود. همچنین مشوق‌های مالیاتی به لحاظ ارزشمندی برای سرمایه‌گذار خارجی زیر سوال است چرا که منفعت ناشی از مشوق‌های مالیاتی بیشتر از آنکه نصیب سرمایه‌گذار شود، نصیب خزانه‌داری کشور وی خواهد شد. به این مفهوم که درآمدهایی که در کشور میزبان شامل مالیات نمی‌شوند در کشور خود سرمایه‌گذار به آنها مالیات تعلق می‌گیرد.
مشوق‌های مالیاتی زمانی که برخی از شکست‌های بازار را هدف قرار دهد می‌تواند توجیه‌پذیر باشد. شکست‌های بازار که اغلب شامل آثار جانبی (externalities) ناشی از این مشوق‌های مالیاتی است و بازار به خودی خود قادر به پرداختن به آن نیست. برای مثال مشوق‌های مالیاتی که صنایع فوق مدرن را به دلیل آثار جانبی مثبت آن برای سایر بخش‌های اقتصادی، هدف قرار داده‌اند معمولا پذیرفتنی است. یکی از موارد بسیار قانع‌کننده در خصوص اعطاء مشوق‌های هدفمند، ایجاد شرایط توسعه منطقه‌ای است که کشورهای در حال توسعه نیازمند آن هستند. با این حال همه مشوق‌های مالیاتی جهت دستیابی به چنین اهدافی مناسب نبوده و برخی از آنها به لحاظ هزینه‌ای کارآمد نیستند. متاسفانه اغلب اشکال رایج مشوق‌ها در کشورهای در حال توسعه به لحاظ کارآمدی، ضعیف‌ترین آنها هستند.
● تعطیلات مالیاتی
یکی از اشکال مرسوم مشوق‌های مالیاتی بین کشورهای در حال توسعه، تعطیلات مالیاتی (معافیت از پرداخت مالیات برای دوره زمانی مشخص) است. گرچه این نوع مشوق‌ها به لحاظ اجرایی ساده‌اند و پیچیدگی خاصی ندارند اما حاوی نواقص فراوانی می‌باشند. اول اینکه، با معافیت سود فارغ از میزان آن، تعطیلات مالیاتی سرمایه‌گذاری را که انتظار سود بالا داشته و بدون پیشنهاد این مشوق‌ها نیز وارد صنعت می‌شد، منتفع می‌نماید. دوم، مشوق‌های مالیاتی انگیزه قوی اجتناب از پرداخت مالیات را ایجاد می‌نماید به این صورت که موسسات تجاری شامل مالیات رابطه اقتصادی با موسسات تجاری معاف از مالیات ایجاد می‌کنند تا از این طریق سود خود را به‌وسیله انتقال تسعیری از مالیات مصون دارند. برای مثال پرداخت بیشتر در قبال یک کالا و دریافت بازپرداخت در قبال آن. سوم، مدت تعطیلات مالیاتی(معافیت از مالیات) به واسطه تمدید مدت معافیت در معرض سوء استفاده قرار دارد. به این صورت که سرمایه‌گذاران با تجدید طراحی سرمایه‌گذاری موجود، سرمایه‌گذاری (به طور مثال، توقف یک پروژه و شروع دوباره همان پروژه تحت نام مختلف و با مالکیت قبلی) ایجاد می‌کنند. چهارم، تعطیلات مالیاتی زمان‌مند بیشتر سرمایه‌گذاری کوتاه‌مدت را ترغیب نموده که به‌اندازه سرمایه‌گذاری‌های بلند مدت منافع اقتصادی ایجاد نمی‌کند. پنجم، هزینه‌های ناشی از تعطیلات مالیاتی در بودجه به ندرت روشن است. در این مورد دولت باید هزینه اجرایی را بپردازد که دریافتی در مقابل آن ندارد.
● اعتبارات مالیاتی و پاداش سرمایه‌گذاری
در مقایسه با تعطیلات مالیاتی، اعتبارات مالیاتی و پاداش‌های سرمایه‌گذاری دارای مزایایی است. آنها نسبت به تعطیلات مالیاتی برای گسترش انواع خاصی از سرمایه‌گذاری مناسب‌تر بوده و هزینه‌های اجرای شان شفاف‌تر و قابل کنترل‌تر است. روش ساده و کارآمد اجرای سیستم اعتبارات مالیاتی تعیین میزان اعتبار برای موسسات تجاری که استحقاق دریافت آن را دارند می‌باشد که این اعتبار در یک حساب ویژه مالیاتی در دفاتر حسابداری ذخیره شود. در کلیه امور، موسسه تجاری مزبور تحت مقررات مالیاتی مشابه قرار داشته و با او مانند یک پرداخت‌کننده مالیاتی که اعتبار مالیاتی دریافت نکرده برخورد خواهد شد. تنها تفاوت این است که به هنگام کسر مالیات از درآمد آن موسسه از حساب مالیاتی صرف نظر خواهد شد. در این روش همواره اطلاعات بدون در نظر گرفتن اعتبارات مالیاتی به واسطه بودجه در دسترس خواهد بود. پاداش‌های سرمایه‌گذاری نیز می‌توانند به روش مشابه‌ای اجرا شوند. در این صورت به نتایج مشابهی دست خواهیم یافت. دو ضعف عمده اعتبارات مالیاتی و پاداش‌های سرمایه‌گذاری عبارتند از: اول، این مشوق‌ها سرمایه‌گذاری را به سمت دارایی‌های سرمایه‌ای با عمر کوتاه منحرف می‌کند. به این صورت سرمایه‌گذاران قادر خواهند بود تا جهت دریافت هر چه بیشتر پاداش‌های سرمایه‌گذاری و اعتبارات مالیاتی دارایی‌های خود را تجدید نمایند. دوم، موسسات تجاری که شرایط دریافت این پاداش‌ها و اعتبارات را دارند تلاش می‌نمایند تا از این سیستم به‌وسیله خرید و فروش دارایی‌های مشابه سوء استفاده نمایند و پاداش یا اعتبارات را چندباره دریافت کنند و یا با موسساتی که شرایط دریافت اعتبارات مالیاتی را ندارند، برای دریافت این مشوق‌های مالیاتی ارتباط برقرار کنند. باید این سیستم را از این نوع خطرها مصون داشت.
● استهلاک سریع
فراهم نمودن مشوق‌های مالیاتی به صورت استهلاک سریع( یعنی در نظر گرفتن نرخ استهلاک بالاتر برای برخی دارایی‌ها از قبیل ماشین آلات که موجب کاهش مالیات پرداختی خواهد شد) در مقایسه با تعطیلات مالیاتی( معافیت مالیاتی در دوره زمانی مشخص)، اعتبارات مالیاتی و پاداش‌های سرمایه‌گذاری دارای حداقل نواقص است و بر کاستی‌های ناشی از سایر مشوق‌ها فائق می‌آید. استهلاک سریع دارای دو مزیت است: اول، این مشوق مالیاتی دارای حداقل هزینه اجرا می‌باشد و دوم اینکه از نوسانات سرمایه‌گذاری کوتاه‌مدت جلوگیری می‌نماید.
● یارانه‌های سرمایه‌گذاری
با وجودی که یارانه‌های سرمایه‌گذاری (فراهم نمودن منابع مالی عمومی برای سرمایه‌گذاری خصوصی) دارای مزایایی است اما معمولا مساله‌ساز است. این نوع سیاست، فشار هزینه‌ای بر بودجه دولت وارد می‌کند و نتیجه مطالعات حاکی از آن است که سرمایه‌گذاری‌های نامناسب به همان اندازه سرمایه‌گذاری‌های سودده از این سیاست منتفع می‌شوند. بنابراین استفاده از مشوق‌های یارانه‌ای برای کشورهای در حال توسعه توصیه نمی‌شود.
● مشوق‌های مالیاتی غیرمستقیم
مشوق‌های مالیاتی غیرمستقیم از قبیل معافیت مالیاتی مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای از مالیات بر ارزش افزوده(VAT) در معرض سوء استفاده قرار داشته و منافع ناشی از آن نیز تردیدآمیز است. معافیت از تعرفه‌های وارداتی برای مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای که در تولید کالاهای صادراتی مورد استفاده قرار می‌گیرند، توجیه‌پذیرتر است. مشکل این گونه معافیت‌ها کسب اطمینان از معافیت هزینه‌هایی (مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای) است که هدف قرار گرفته شده‌اند. ایجاد افق تولید صادراتی که توسط حقوق گمرکی کنترل می‌شود می‌تواند مفید فایده افتد اما از سوءاستفاده در امان نخواهد بود.
● خلاصه
به طور کلی ثمر بخش بودن مشوق‌های مالیاتی در توسعه سرمایه‌گذاری زیر سوال است. بهترین استراتژی جهت ترقی پایدار سرمایه‌گذاری فراهم نمودن چارچوب قانونی و مقرراتی شفاف و با ثبات است که سیستم مالیاتی را با هنجارهای بین‌المللی همسو نماید. برخی اهداف که توسعه منطقه‌ای (Regional Development) را ترغیب می‌نمایند نسبت به اهدافی که بر پایه مشوق‌های مالیاتی بنا نهاده شده‌اند، توجیه‌پذیرتر می‌باشند. همه مشوق‌های مالیاتی کارآمد نیستند. استهلاک سریع (لحاظ نمودن نرخ بالاتر استهلاک برای برخی دارایی‌ها) نسبت به پاداش‌های سرمایه‌گذاری و یا اعتبارات مالیاتی دارای مزایای بیشتری است. تعطیلات مالیاتی ( معافیت مالیاتی در دوره زمانی مشخص) و یارانه‌های سرمایه‌گذاری دارای حداقل مزایا می‌باشند. به عنوان یک قاعده کلی، باید از مشوق‌های مالیاتی غیرمستقیم احتراز نمود.
● چالش‌های سیاست مالیاتی پیش روی کشورهای در حال توسعه
تلاش کشورهای در حال توسعه برای ادغام در اقتصادی جهانی نیازمند دستیابی به سطوح درآمد مالیاتی بالاتر می‌باشد که به طور متوسط در کشورهای صنعتی دو برابر این کشورهاست. کشورهای در حال توسعه باید وابستگی خود را به مالیات بر تجارت خارجی (تعرفه‌ها) بدون ایجاد آثار سوء اقتصادی به ویژه به واسطه افزایش مالیات بر درآمد اشخاص، کاهش دهند. برای تحقق چنین اهدافی و فائق آمدن بر چالش‌های پیش رو، سیاستگذاران باید ترجیحات سیاستی خود را مشخص نموده و اصلاحات لازم را به انجام برسانند. اداره مالیاتی نیز جهت همراهی با تغییرات سیاستی باید تقویت شود. زوال موانع تجاری و قابلیت تحرک بالاتر سرمایه و تدوین سیاست مالیاتی دقیق، چالش‌های مهم کشورهای در حال توسعه محسوب می‌شوند. جایگزینی مالیات‌های داخلی با مالیات بر تجارت خارجی (تعرفه‌ها) با افزایش نگرانی در مورد انحراف سود به سمت سرمایه‌گذاران خارجی همراه خواهد بود که به واسطه سوء استفاده از قوانین مالیاتی و نیز عدم آموزش کافی ممیزین مالیاتی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه رخ داده و در حاضر غیرقابل‌اجتناب است. بنابراین تلاش همه کشورها در جهت حذف این گونه ناکارآمدی‌ها بسیار ضروری به نظر می‌رسد.
رقابت مالیاتی یکی دیگر از چالش‌های سیاستی در جهانی است که تحرک آزاد سرمایه را تجربه می‌نماید. کارآمدی مشوق‌های مالیاتی به طور قابل‌توجهی زیر سوال است. سیستم مالیاتی که مملو از چنین مشوق‌های باشد به ناچار زمینه‌های رانت خواری را فراهم خواهد نمود. برای آنکه بازارها مسیر مناسب خود را بازیابند، کشورهای در حال توسعه باید از اتکای به مشوق‌های مالیاتی کم‌اثر، به عنوان وسیله اصلی ترقی سرمایه‌گذاری خودداری نمایند.
و بالاخره مالیات بر درآمد اشخاص در کشورهای در حال توسعه سهم اندکی را به خود اختصاص می‌دهد. فارغ از ملاحظات ساختاری، سیاسی و اجرایی، سهولت سرمایه‌گذاری درآمد کسب شده توسط اشخاص در خارج از کشور، سهم مهمی در این مساله دارد. وضع مالیات بر این درآمد، چالش بزرگ کشورهای در حال توسعه است. این جریان به‌ویژه در تعدادی از کشورهای آمریکای لاتین که به منظور تشویق ماندن سرمایه‌های مالی در کشور، مالیات بر درآمد مالی را متوقف نموده‌اند، دردسرساز شده است.

ترجمه و تلخیص:اسماعیل استوار

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد