ادغام های مکانیکی و نظام جامع تامین اجتماعی

در روزهای اخیر در خروجی برخی از خبرگزاری ها خبری مبنی بر الحاق سازمان تربیت بدنی به وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار گرفت و براساس شنیده ها احتمالا موضوع منفک شدن سازمان های بیمه ای از جمله سازمان تامین اجتماعی از این وزارتخانه و ادغام آنها به وزارتخانه های بهداشت, درمان و آموزش پزشکی و یا کار و امور اجتماعی به عنوان طرح پیشنهادی در مجلس شورای اسلامی مطرح است

در روزهای اخیر در خروجی‌ برخی از خبرگزاری‌ها خبری مبنی بر الحاق سازمان تربیت بدنی به وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار گرفت و براساس شنیده‌ها احتمالا موضوع منفک شدن سازمان‌های بیمه‌ای از جمله سازمان تامین اجتماعی از این وزارتخانه و ادغام آنها به وزارتخانه‌های بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و یا کار و امور اجتماعی به‌عنوان طرح پیشنهادی در مجلس شورای اسلامی مطرح است.

اگرچه ادغام، انحلال و الحاق وزارتخانه‌ها، دستگاه‌ها و سازمان‌ها موضوع جدیدی نیست و به مصداق ضرب‌المثلی که می‌گوید‌ «آزموده را آزمودن خطاست» باید از تجارب تاریخی گذشته بهره گرفت و با درس گرفتن از اشتباهات گذشته از تکرار آنها خودداری کرد. از این‌رو توجه خوانندگان گرامی را به مطالب زیر در این زمینه‌ معطوف می‌دارم:

در ابتدا این نکته را یادآور می‌شوم که سازمان تربیت بدنی هیچ سنخیتی با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و وظایف وزارت رفاه ندارد و در صورت ادغام صرفا موضوع یک ادغام مکانیکی متاثر از یک اندیشه سیاسی خواهد بود و از منظر کارشناسی این موضوع پذیرفتنی نیست و کسانی که فرایند تشکیل وزارت رفاه و تامین اجتماعی را از سال ۱۳۷۷ تاکنون پیگیری می‌نمایند و به روند تاریخی بیمه‌های اجتماعی واقفند بر این موضوع صحه خواهند نهاد که چنین ادغام‌های مکانیکی نه تنها راهگشا نیست بلکه در آینده مشکلات عدیده‌ای را برای حوزه رفاه و تامین اجتماعی به وجود خواهد آورد و در نهایت اثرات منفی خود را بر روی خدمات ومعیشت مردم بر جا خواهد گذاشت.

علی ایحال موضوع شکل‌گیری مقوله نظام جامع تامین اجتماعی به تیر ماه ۱۳۵۴ باز می‌گردد که در آن سال کشور به این الزام تاریخی رسید که دستگاه‌های مختلفی در حوزه‌های بیمه‌ای فعالیت می‌نمایند اما همچنان بخش قابل توجهی از مردم از پوشش بیمه‌ای محروم هستند و از این‌رو سازمان تامین اجتماعی از وزارت کار وقت منفک و به منظور ایجاد انسجام و هماهنگی بین نهادها و سازمان‌های مختلف تامین اجتماعی کشور وزارتخانه‌ای به نام «وزارت رفاه» تشکیل شد اما تنها یکسال بعد یعنی تیر ماه ۱۳۵۵ آن وزارتخانه منحل و وظایف آن با الحاق دستگاه‌هایی همچون سازمان تامین اجتماعی و بهزیستی به وزارت بهداری و بهزیستی واگذار شد و بر طبق قانون این وزارتخانه متولی امور بهداشت و رفاه کشور شد، لیکن طی سنوات قبل و بعد از انقلاب اسلامی تا تیر ماه ۱۳۸۳ (زمان تشکیل وزارت رفاه و تامین اجتماعی) امور تامین اجتماعی در این وزارتخانه که بعدها وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نام گرفت در حاشیه امور بهداشتی و درمانی قرار گرفت و موضوع ثانویه این وزارتخانه شد. این موضوع در خصوص وزارت کار پیش از تشکیل وزارت رفاه در سال ۱۳۵۴ نیز مصداق داشت به طوری که تامین اجتماعی موضوع ثانویه این وزارتخانه پس از اشتغال قرار گرفت، از این‌رو بود که اندیشه وزارت رفاه در آن سال شکل گرفت. با توجه به مراتب پیشگفت طی بیش از شش سال از ۱۳۷۷ تا ۱۳۸۳ بحث و گفتگوهای کارشناسی فراوانی در دولت، مجلس و شورای نگهبان شکل گرفت و در نهایت به منظور تحقق اصول ۲۹، ۳ و ۴۳ قانون اساسی و رهنمودهای مقام معظم رهبری در این زمینه، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به تصویب رسید و براساس آن وزارت رفاه و تامین اجتماعی متولی عملیاتی کردن این قانون شد و انتظار دیرینه و بر حق ملت شریف ایران به تحقق پیوست به طوری که طی سال‌های ۱۳۸۳ تا به امروز شاهد تحولات مثبتی در زمینه تعمیم کمی و کیفی خدمات تامین اجتماعی، توزیع عادلانه‌تر یارانه‌ها و ... در سطح کشور می‌باشیم اگرچه تا تحقق کامل اهداف تبیین شده در قانون هنوز فاصله داریم.

باید بر این نکته تاکید نمود که دستیابی به این موفقیت، مربوط به یک جناح سیاسی یا یک وزارتخانه خاص نیست بلکه این امر عزم و همت نظام مقدس جمهوری اسلامی در جهت تحقق اصل ۲۹ قانون اساسی و برخورداری آحاد مردم از تامین اجتماعی است. باید توجه داشت از همان ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی، استقرار نظام جامع تامین اجتماعی یکی از اهداف عالیه نظام بود که در اصل مترقی ۲۹ قانون اساسی به‌طور شفاف و کامل انشاء شده است، اما به دلیل وجود جنگ تحمیلی و دوران سازندگی فرصت لازم برای برپایی این نظام به وجود نیامد و پس از این دوران‌ها نظام جمهوری اسلامی ایران در اندیشه برپایی نظام جامع تامین اجتماعی برآمد. در فرایند بررسی کارشناسی شکل‌گیری این نظام گزینه‌های مختلفی از جمله ادغام امور تامین اجتماعی در وزارتخانه‌های کار و و امور اجتماعی، تعاون و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مطرح شد اما به دلیل عدم سنخیت این وزارتخانه‌ها با مقوله تامین اجتماعی و مبتنی بر تجربیات گذشته در مرحله کارشناسی این گزینه‌ها رد شد و بالاخره با تصویب لایحه نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان وظیفه عملیاتی کردن آن به وزارت رفاه و تامین اجتماعی محول شد و این امر بارقه‌ای از امید در دل میلیون‌ها انسان ایجاد کرد. امروز به دور از مباحث سیاسی و درگیری‌های جناحی می‌توان گفت درمدت کوتاه فعالیت این وزارتخانه اقدامات مختلفی در زمینه تعمیم پوشش بیمه‌ای به اقشار بیشتری از جمعیت کشور مانند توسعه بیمه روستاییان و تاسیس صندوق بیمه روستاییان، بیمه‌‌های کارگران ساختمانی، رانندگان درون و برون شهری، قالیبافان، روحانیون و طلاب، بسیجیان و ... به انجام رسانده است در حالی که در طول ۸۰ سال شاهد توسعه پوشش بیمه‌ای در این مدت کوتاه با این مقیاس و با این سرعت در کشور نبوده‌ایم به طوری که پیش از اتحاد این وزارتخانه نوپا نیمی از جمعیت کشور از پوشش بیمه‌ای و تامین اجتماعی محروم بوده‌اند.

بی‌شک الحاق سازمان تربیت بدنی به وزارت رفاه و تامین اجتماعی و منفک شدن سازمان‌های بیمه‌ای و حمایتی از جمله سازمان تامین اجتماعی، بهزیستی و ... از این وزارتخانه و ملحق کردن آن به وزارتخانه دیگر به منزله ابتر گذاشتن نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و عدم تحقق اصل ۲۹ قانون اساسی این انتظار دیرینه ملت شریف ایران خواهد بود و بی‌شک این ناکامی را نمی‌توان دیگر مربوط به یک جناح سیاسی یا یک وزارتخانه خاص دانست.

نگارنده معتقد است براساس تجربیات تاریخی و بررسی‌های کارشناسی، نظام رفاه و تامین اجتماعی صرفا در چارچوب وزارت رفاه و تامین اجتماعی می‌تواند فعالیت نماید و نه در قالب وزارتخانه دیگری تحت عنوان وزارت کار، تعاون، بهداشت و ... علاوه بر این دلایل زیر جهت مزید اطلاع خوانندگان گرامی ارائه می‌شود:

۱) درصورتی که ساختار پیشین دولت می‌توانست مقوله نظام تامین اجتماعی را در کشور عملیاتی کند بی‌شک در طول سنوات گذشته این موضوع محقق می‌شد، لیکن تا سال ۱۳۸۳ این مقوله عملیاتی نشده و علی‌رغم اینکه نزدیک به ۳۰ درصد درآمد ملی کشور صرف این خدمات می‌شد، حدود نیمی از جمعیت کشور از پوشش تامین اجتماعی محروم بودند. این در حالی است که بعد از گذشت مدت کوتاهی از تاسیس وزارت رفاه و تامین اجتماعی پوشش بیمه‌ای به اقشار بیشتری از جمعیت کشور تعمیم یافته و در بخش حمایتی علی‌رغم نپیوستن کمیته امداد به این وزارتخانه شاهد ساماندهی بیشتر مسائل مربوط به محرومان هستیم.

۲) هدف از استقرار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و ساختار وزارت رفاه و تامین اجتماعی که در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید، ایجاد یک متولی واحد، منحصر و کلان در ارتباط با مقوله تامین اجتماعی بود که بتواند با هماهنگی و ساماندهی دستگاه‌های موجود سخنگو و پاسخگوی این نظام در دولت، مجلس و جامعه باشد و هیچ‌گاه طراحان آن به دنبال نوعی ادغام مکانیکی نبودند در حالی که مبحث منفک شدن سازمان‌های بیمه‌ای و درمانی از این وزارتخانه و الحاق آن به وزارتخانه‌های کار، تعاون یا بهداشت بی‌شک سوق دادن امر به یک نوع ادغام مکانیکی است و تجارب گذشته موید این موضوع است که این‌گونه اقدامات اثربخش نبوده و در این مسیر اصل ۲۹ قانون اساسی همچنان مغفول خواهد ماند یا حداقل به تحقق کامل آن کمکی نخواهد نمود.

۳) یکی دیگر از دلایل ایجاد وزارت رفاه و تامین اجتماعی، تعارض نقش وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به‌عنوان تولید کننده درمان با نقش بیمه‌گری آن در گذشته بود. بدین معنی که وزارتخانه مزبور از یک طرف متولی درمان کشور و از طرف دیگر تولید کننده اصلی و عمده خدمات درمانی و همچنین به واسطه سازمان بیمه خدمات درمانی و بخش درمان سازمان تامین اجتماعی (پیش از الحاق به وزارت رفاه) بیمه‌گر درمان محسوب می‌شد در حالی که این دو نقش با هم قابل جمع نبودند و به همین دلیل در گذشته موجب شده بود که امر تامین اجتماعی در وزارت بهداشت به موضوعی حاشیه‌ای تبدیل شود.

۴) قانون کار و قانون تامین اجتماعی دو قانون مادر هستند و دو قانون مادر نمی‌تو‌‌اند یک متولی داشته باشد. همچنین وزارت کار و امور اجتماعی در وظایف اصلی خود (صندوق فرصت‌های شغلی، تنظیم روابط کار، صیانت از نیروی کار، خود اشتغالی، ساماندهی نیروی کار خارجی و ...) طی دو دهه اخیر توفیق لازم را کسب نکرده است که این عدم توفیق اثرات مخرب و مضاعفی بر امور بیمه‌ای و اقتصاد جامعه خواهد گذاشت. ضمن آنکه موضوع تامین اجتماعی تحت شعاع مقوله اشتغال قرار خواهد گرفت و کما فی‌السابق، به موضوع حاشیه‌ای در این وزارتخانه تبدیل خواهد شد. علاوه بر این عملکرد وزارت کار در صیانت از صندوق بیمه بیکاری دور نمای نامناسبی از ادغام (چنانچه متولی صندوق بیمه‌های اجتماعی شود) را به ذهن متبادر می‌سازد.

۵) شنیده‌ها پیرامون این ادغام حکایت از احتمال الحاق بخش‌های بیمه‌ای و سرمایه‌گذاری سازمان‌ تامین اجتماعی به وزارت کار و امور اجتماعی و بخش درمان آن به همراه سازمان خدمات درمانی به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دارد. به موجب بند «ل» ماده (۶) و جزء (۳) بند «الف» ماده (۷) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری بوده و طبق ضوابط و مقررات مورد عمل خود در چارچوب نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی فعالیت خواهد نمود و به موجب بندهای «ج» و «د» ماده (۷) قانون مزبور دولت و مجلس حق هیچ گونه دخل وتصرفی را در اموال این سازمان نداشته و اموال آن در حکم «اموال عمومی»، «مشاع» «بین‌النسلی» (متعلق به نسل‌های دیروز، امروز و فردای بیمه شدگان و مستمری‌بگیران) است و به نظر می‌رسد دولت و مجلس نمی‌توانند نسبت به الحاق حق‌الناس به بیت‌المال اقدام نمایند. بنابراین انشقاق بخش درمان آن با شرع، قانون و عرف ناسازگار می‌باشد. به طوری که طی سال‌های ۱۳۸۳ -۸۴ موضوع مشابهی در مجلس شورای اسلامی توسط نمایندگان محترم مبنی بر اینکه بخش درمان سازمان تامین اجتماعی به وزارت بهداشت و بخش بیمه‌ای به وزارت کار الحاق شود مطرح بود که از سوی شورای محترم نگهبان به دلیل فوق رد شد.

بنابراین سازمان تامین اجتماعی و بخش‌های سه گانه بیمه‌ای، درمانی و سرمایه‌گذاری آن مجموعه‌ای یکپارچه و وابسته به هم می‌باشند و جداسازی آنها مورد رضایت جامعه بیمه‌شدگان، بازنشستگان و کارفرمایان تامین اجتماعی که صاحبان اصلی این سازمان هستند، نخواهد بود.

روزبه معتمد