چگونه باید ساختار مدیریتی بانک ها را اصلاح کرد

نقش مدیر در جایگاه فعلی و سرنوشت بعدی سازمان ها انکارناپذیر است هنگامی که دکتر محسن نوربخش صندلی ریاست بر بانک مرکزی را ترک کرد و به دیار باقی شتافت, این نهاد مالی معتبر وارد دور تازه ای شد و مرحله نوینی از سرنوشت خویش را آغاز کرد

● بانک مرکزی در دوره تازه

نقش مدیر در جایگاه فعلی و سرنوشت بعدی سازمان‌ها انکارناپذیر است. هنگامی که دکتر محسن نوربخش صندلی ریاست بر بانک مرکزی را ترک کرد و به دیار باقی شتافت، این نهاد مالی معتبر وارد دور تازه‌ای شد و مرحله نوینی از سرنوشت خویش را آغاز کرد. شاید برجسته‌ترین ویژگی این دور تازه، کاهش اختیارات و محدود شدن دامنه مسئولیت‌ها و تحلیل رفتن توانائی‌های درونی بانک مرکزی از یک طرف، و گسترش نفوذ و سلطه دولت در قالب وزارت امور اقتصادی و دارائی از سوی دیگر باشد و دوری و نزدیکی بانک‌ها به این دو نهاد هم تابعی از همین متغیر اصلی است.

این جابه‌جائی‌ها سرانجام به مرحله‌ای رسید که برای تثبیت چیدمان تازه، تغییر ساختارهای قانونی هم ضرورت یافت و درنتیجه، علاوه‌بر تصویب مصوباتی در همین راستا، طرح‌ها و الگوهای نوینی نیز ارائه شد و همین آغاز موج تازه تحولات ساختاری و کارکردی بانک مرکزی و سیستم بانکی و ارائه الگوهای جدید و جایگزین برای سیستم فعلی، بار دیگر نشان داد که سیستم بانکی نقش عمده‌ای را برعهده دارد و سازوکارهای آن توسط بالاترین مقامات و رده‌های حاکمیت رصد می‌شود.

● قانون تسهیل و انحلال شوراهای عالی بانک‌ها

یکی از این رویدادها، تصویب قانونی است به نام ”قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و افزایش منابع مالی و کارائی بانک‌ها“، قانوین که نامش عریض و طویل است و در عین حال، از نوعی ایهام برخوردار است و در پوشش این عنوان، اهداف دیگری را تعقیب می‌کند. یکی از این اهداف هم بحث انحلال شورای عالی بانک‌هاست.

این شورا به موجب لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها (مصوب ۳/۷/۵۸) و به ریاست رئیس کل بانک مرکزی تشکیل شده بود و علاوه‌بر وظایف مشورتی و اظهارنظرهائی که برای تصمیم‌گیری به مجامع عمومی بانک‌ها فرستاده می‌شد، به‌طور خاص دارای چهار وظیفه مستقل هم بود:

▪ ایجاد هماهنگی در امور بانک‌ها.

▪ اتخاذ سیاست کلی در مورد تأسیس و تعطیل شعبه‌ها یا هر واحد بانکی دیگر.

▪ اتخاذ تصمیم درباره سیاست‌های کلی اقتصادی و اعتباری و اداری بانک‌ها و سایر مسائل مربوط به اداره امور بانک‌ها.

▪ کوشش و ابتکار در حسن اداره و بهره‌وری بانک‌ها و بهبود مستمر وضع آنها.

● پرسش‌های منتظر پاسخ

اینک به موجب ”قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و افزایش منابع مالی و کارائی بانک‌ها“ این شورا منحل شده و برخی از وظایف و اختیاراتش به هیئت‌مدیره بانک‌ها و برخی دیگر، از جمله انتخاب اعضاء هیئت‌مدیره و مدیران عامل بانک‌های دولتی، به وزیر امور اقتصادی و دارائی محول شده است. در این شرایط، به‌طور طبیعی سئوالاتی به شرح زیر مطرح می‌باشند:

۱) موضوع هماهنگی بانک‌های دولتی ـ در موراد ضروری ـ چگونه باید انجام شود؟

۲) با توجه به این‌که تاکنون اعضاء هیئت‌مدیره در حد معاونان مدیرعامل و عهده‌دار برخی از امور اجرائی بوده‌اند، اکنون اعضاء هیئت‌مدیره بانک‌ها باید چه ویژگی‌هائی داشته باشند تا بتوانند عهده‌دار وظایف و اختیارات تازه بشوند؟ و در عین حال، چه ساختاری را باید برای آنها پیش‌بینی کرد تا از عهده وظایف و اختیارات تازه‌شان برآیند؟

۳) در شرایط جدید که احراز صلاحیت فنی و حرفه‌ای داوطلبان عضویت در هیئت‌مدیره بانک‌ها از رئیس کل بانک مرکزی که رئیس شورای عالی بانک‌ها نیز بود، سلب شده و در اختیار وزیر امور اقتصادی و دارائی قرار گرفته است، آیا این امر از نظر کیفی تأثیر منفی در انتخاب اعضاء هیئت‌مدیره و مدیران عامل بانک‌ها نخواهد داشت؟

۴) آیا حذف بانک مرکزی از جریان انتخاب اعضاء هیئت‌مدیره و مدیران عامل بانک‌ها، موجب اختلال در وظایف نظارتی بانک مرکزی نخواهد شد؟

● نظریات دکتر کاشان

دکتر اصغر فخریه کاشان، اقتصاددانی که سال‌ها در سمت‌های مدیریتی بالای بانک مرکزی عهده‌دار مسئولیت‌های سنگینی بوده و از نزدیک با فرازونشیب‌های بانکداری مرکزی در ایران آشناست، در پاسخ به این ابهامات چنین می‌گوید: هماهنگی‌های بانک‌های دولتی را باید از دو زاویه مورد ارزیابی و بررسی قرار داد: زاویه نخست، هماهنگی در سیاست‌های کلان اقتصادی و بانکی کشور و زاویه دوم هماهنگی در عملیات اجرائی است. هماهنگی در سیاست‌ها به عهده بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار می‌باشد و هرگونه مداخله فردی بانک‌ها در این موضوع و یا ارجاع این امر مهم به نهادی دیگر، می‌تواند تداخل در وظایف بانک مرکزی را موجب شود. تجربه سال‌های گذشته نیز نشان داده است که این امر مشکلاتی را به بار آورده و یا در عمل، مانع اعمال کامل و دقیق مسئولیت‌های سیاست‌گذاری بانک مرکزی شده است.

مسئله هماهنگی در عملیات نیز چنان‌چه دقیق‌تر مورد بررسی قرار گیرد، مرز باریکی با سیاست‌ها پیدا می‌کند. به‌عنوان مثال، تأسیس و تعطیل شعبه یک بانک، از یک‌سو، یک عمل و تصمیم مدیریتی داخلی بانک والبته مبتنی بر دلایل اقتصادی، سازماندهی بهتر به قصد افزایش کارائی یا کاهش هزینه‌ها می‌باشد؛ از سوی دیگر، این امر ابزاری در دست بانک‌ها برای ارائه خدمت بهتر، سبقت در رقابت و حضور مؤثرتر در بازارها و مناطق مختلف می‌باشد. ارجاع این امر عملیاتی به شورائی خارج از بانک هم فقط با جائی مجاز است که سیاست‌های بانک مرکزی لازم می‌داند، حتی بانک مرکزی هم باید در صورت تحقق و وجود شرایط خاص، این امر را به خود بانک‌ها ارجاع و تفویض نماید. طبیعی است که نظارت و کنترل صحت عمل بانک‌ها نیز با حضور فعال، کارا و غیرفیزیکی واحد نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری بانک مرکزی قابل حصول خواهد بود.

● ساختار بانک‌ها نیازمند اصلاح است

دکتر کاشان در مورد پرسش دوم، یعنی شرایط هیئت‌مدیره بانک‌ها می‌گوید: ساختار بانک‌ها نیازمند اصلاح است. باید وظایف و نقش هیئت‌مدیره بانک‌ها را به‌عنوان سیاست‌گذاران، برنامه‌ریزان و ناظران فعالیت‌های جاری و توسعه‌ای بانک‌ها، از وظایف اجرائی آنها تفکیک نمود. چنان‌چه بانک‌ها صاحب هیئت‌مدیره و در عین حال، هیئت عامل (اجرائی) شوند، در این‌صورت، می‌توان وظیفه رعایت حقوق صاحبان سهام و سرمایه ـ اعم از دولت یا خصوصی و یا عمومی ـ را به هیئت‌مدیره تفویض نمود و آنان را توسط مجمع عمومی سهامداران برگزید. سپس این هیئت‌مدیره یا هیئت نظارت Supervisory) (Board هیئت عامل یا هیئت اجرائی را انتخاب می‌کند. البته می‌توانند یک یا چند نفر از اعضاء این دو نهاد مشترک باشند تا اتصال و ارتباط سیاستگذاری‌ها با اجرا حفظ شود و تداوم یابد.

با چنین فرضیه‌ای، اعضاء هیئت نظارت یا هیئت‌مدیره می‌توانند از بین مدیران اقتصادی صنعتی کشور که تجربه مدیریت بخش‌های کلان اقتصادی را دارند، انتخاب شوند. اینان با اشراف بر وجوه کلان اقتصاد و تجربه کار در بخش‌های مختلف قادر خواهند بود سیاست‌های کلان کشور را از یک‌سو، و منافع سهامداران را از سوئی دیگر، به قالب برنامه‌ها و طرح‌هائی درآورند که مأموریت اجرای آنها به‌عهده هیئت عامل گذاشته خواهد شد.

با این ترتیب، هیئت عامل می‌تواند از بین مدیران اجرائی و ترجیحاً از درون سیستم بانکی و با سیر مسیر ترفیع مبتنی بر شایستگی و کسب تجربه انتخاب شود.

● انتخاب هیئت‌مدیره توسط وزیر

دکتر کاشان در مورد انتخاب هیئت‌مدیره بانک‌ها توسط وزیر امور اقتصادی و دارائی معتقد است: چنان‌چه بپذیریم که نمایندگی دولت در شرکت‌ها و بانک‌های دولتی با وزارت امور اقتصادی و دارائی است، سلب اختیار انتخاب هیئت‌مدیره بانک‌ها از رئیس‌ کل بانک مرکزی و تفویض آن به وزیر دارائی موجه می‌نماید. اما در عین حال، از آن‌جا که بانک مرکزی نسبت به وزارت دارائی تماس و درگیری مستقیم‌تری با بانک‌ها دارد، لذا خلأ اشراف و اطلاع از احوال و نقاط قوت و ضعف بانک‌ها در وزارت امور اقتصادی و دارائی را می‌توان با استقرار ساختاری که در فوق ذکر شد، رفع نمود.

درواقع، ساختار پیشنهادی موجب می‌شود که هیئت نظارت (هیئت‌مدیره) بانک‌ها که منصوب سهامداران (در مورد بانک‌های تجاری دولتی، وزارت امور اقتصادی و دارائی) است، ناچار به‌طور ملموس‌تر و مستمرتری در جریان امور بانک‌ها قرار می‌گیرند و با اشراف و اطلاع، نسبت به انتخاب هیئت عامل و یا هیئت اجرائی اقدام می‌کنند. علاوه‌بر این، می‌توان انتخاب هیئت عامل را به نوعی به اعلام نظر بانک مرکزی و یا ارزیابی این بانک از افراد منوط کرد. به‌عنوان مثال، چنان‌چه بانک مرکزی مدیران اجرائی میانی و ارشد بانک‌ها را به‌طور مستمر ارزشیابی کند، می‌توان از جمله شرایط انتخاب هیئت عامل را ازشیابی بالاتر از حد معینی توسط بانک مرکزی در سه دوره متوالی قرار داد.

در مورد انتخاب هیئت‌مدیره (هیئت نظارت) توسط وزیر دارائی نیز می‌توان شرایطی را قائل شد تا اطمینان کافی از انتخاب اصلح و ارجح فراهم شود.

● پیامدهای حذف بانک مرکزی

وی در ادامه می‌افزاید: بنابراین، به نظر نمی‌رسد که حذف بانک مرکزی از جریان انتخاب هیئت‌مدیره و مدیران عامل بانک‌ها، اختلالی ایجاد کند. بانک مرکزی مجموعه مقررات، روش‌ها، آئین‌نامه‌ها، سیاست‌ها، کنترل‌ها و ... را تدوین و به بانک‌ها ابلاغ می‌نماید و فرض بر اینست که با نظام‌های نظارتی مبتنی بر اخذ اطلاعات به موقع، رویه‌های خودکنترلی و کنترل ضربدری و مهمتر از آن، با نظارت اطلاعاتی همزمان (on - line) بر اجرای آن مجموعه‌ها نظارت می‌نماید.

در این صورت، به لحاظ رعایت مقررات نگرانی وجود نخواهد داشت و هرکس که مدیر بانکی باشد، موظف به رعایت آن مقررات و مجموعه‌هاست. در واقع، آن کس که باید از نصب یک مدیر ضعیف و غیر واجد شرایط در یک بانک احساس نگرانی نماید، صاحب سهم و ذینفع منافعی است که در چنین حالتی از عملکرد ضعیف آن مدیر و بانک تحت سرپرستی وی متضرر خواهد شد.

● انطباق اساسنامه‌ها با قانون تجارت

یکی دیگر از محورهای عمده که می‌تواند در اصلاح ساختار بانک‌ها به‌طور جدی مؤثر باشد، تکلیفی است که در قانون برنامه چهارم توسعه شده است. به عبارت دیگر، تصره بند ”ی“ ماده ۷ قانون برنامه چهارم توسعه، دولت را موظف کرده است که تا پایان سال دوم برنامه، اساسنامه کلیه بانک‌ها و شرکت‌های دولتی را براساس پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به نحوی اصلاح نماید که اختیارات و چگونگی انتخاب اعضاء هیئت‌مدیره و مدیر عامل و بازرسان با رعایت مواد ۱۰۷ و ۱۰۸ و ۱۱۶ و ۱۱۸ و ۱۱۹ و ۱۲۴ و ۱۲۵ قانون تجارت مصوب ۲۴/۱۲/۴۷ همسان گردد. لازم به یادآوری است که ماده ۱۱۹ قانون تجارت که باید اساسنامه بانک‌های دولتی با آن انطباق یابد، حاکی از آن است که هیئت‌مدیره در اولین جلسه خود از بین اعضاء هیئت، یک رئیس و یک نایب‌رئیس برای هیئت‌مدیره تعیین نماید و هیئت‌مدیره در هر موقع می‌تواند رئیس و نایب‌رئیس هیئت‌مدیره را عزل کند. و بعد هم تأکید شده است که هر ترتیبی خلاف این ماده مقرر شود، کأن‌لم‌یکن خواهد بود.

● مدیرعامل باید منتخب هیئت‌مدیره باشد

از سوی دیگر، ماده ۱۲۴ قانون تجارت که باز هم به‌عنوان مرجعی برای اصلاح اساسنامه بانک‌های دولتی تعیین شده است، حاکی از آن است که مدیرعامل باید توسط اعضاء هیئت‌مدیره تعیین شود و حدود اختیارات مدیرعامل هم توسط هیئت‌مدیره تعیین می‌شود و عزل او هم در اختیار هیئت‌مدیره است، در حالی‌که طبق ماده ۱۵ لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها (مصوب ۵۸/۷/۳) مدیرعامل بالاترین مقام اجرائی و اداری بانک شناخته شده که حسب پیشنهاد شورای عالی بانک‌ها از طرف مجمع عمومی بانک انتخاب می‌شود و در عمل هم ملاحظه شد که در طول سالیان گذشته، مدیران عامل بانک‌ها با احراز هم‌زمان سمت ریاست هیئت‌مدیره، در سطحی بالاتر از هیئت‌مدیره قرار گرفته‌اند و اعضاء هیئت‌مدیره نه‌تنها حق و امکان عزل مدیرعامل را نداشته‌اند، بلکه عملاً اعضاء هیئت‌مدیره در نقش معاونان مدیرعامل انجام وظیفه می‌کرده‌اند. در این رابطه نیز این پرسش مطرح می‌شود که برای اصلاح روابط مدیران عامل و رؤسای هیئت‌مدیره بانک‌ها با اعضاء هیئت‌مدیره و برگرداندن وضع به روال قانونی، چه اقداماتی ضروری است؟ علاوه بر این، چگونه می‌توان از انحراف مجدد بانک‌های دولتی از این روال قانونی پرهیز کرد؟

● بستری از مبانی و اصول

نظر دکتر کاشان در این رابطه چنین است: باید قوانین را در بستری از مبانی و اصول اولیه حاکم بر روابط دولت، صاحب سرمایه، مدیر، مشتری و ... مورد بررسی قرار داد. آن‌چه در قانون برنامه آمده، ظاهراً نگاه به این بسترها و مبانی داشته است، یعنی فارغ از این‌که یک بنگاه بانک باشد یا تولیدکننده فولاد و یا محصولات پتروشیمی، صاحبان سهام و سرمایه این بنگاه‌ها کسانی هستند که می‌توانند نسبت به نحوه اداره بنگاهی که در آن سرمایه‌گذاری کرده‌اند، تصمیم‌گیری کنند و البته در چهارچوب قوانین حاکمه. تجربه جهانی هم همین را می‌گوید. لذا اگر صاحبان سهام تصمیم بگیرند که اعضاء هیئت‌مدیره‌ای را انتخاب کنند و آنها را متضامناً مسئول حفظ و حراست از سرمایه‌های خود کنند، طبیعی است که به آنها هم اجازه دهند که از بین خود و یا از بیرون فردی را برگزینند که بتواند به‌‌عنوان مدیرعامل بنگاه را اداره و مدیریت کند و نسبت به هیئت‌مدیره هم پاسخگو باشد. در گذشته این مشکل وجود داشت که علی‌رغم مسئولیت مشترک و تضامنی اعضاء هیئت‌مدیره، شرایط به گونه‌ای بود که این مسئولیت را کم‌رنگ می‌کرد.

● انتظارات متضاد

دکتر کاشان می‌افزاید: تمامی آن‌چه از یک بنگاه (بانک) انتظار می‌رود، گاهی در تضاد قرار می‌گیرند: از یک طرف، از بانک انتظار می‌رود که در راستای سیاست‌های کلان اقتصاد باشد؛ و از سوئی دیگر، انتظار سودآوری از آن می‌رود. مهمتر این‌که، منابع عمده بانک‌ها متعلق به مردم است و دولت نمی‌تواند و نباید نسبت به حفظ ارزش آنها و ایجاد سود برای صاحبان منابع بی‌تفاوت باشد. در این حالت، چه باید کرد که همه ملاحظات با هم تحقق یابند؟ تجربه جهانی به روشنی مشخص می‌کند که تفکیک و تقسیم وظایف، کارها را تسهیل و اهداف متضاد را به سوی بستر و سازمان اجرائی مناسب هدایت می‌کند تا متحقق شود.

● مسئولیت دوسویه

بانک مرکزی، سیاستگذاری کلان پولی کشور را عهده‌دار است. صاحبان سرمایه بانک‌ها، هیئت نظارت (هیئت‌مدیره) را انتخاب می‌کنند که حافظ منافع آنها باشند و برای بانک و سرمایه‌هایشان برنامه‌ریزی و سیاستگذاری کنند و بر این سیاست‌ها هم خود نظارت کنند که به اجرا درآید. این‌چنین هیئت‌ نظارتی همان‌قدر که در مقابل سهامداران مسئولیت خواهد داشت، در مقابل واضعان مقررات بانکی هم متعهد و ملتزم خواهد بود. عدم ضرورت داشتن تجربه در حرفه بانکداری ـ به معنی اخص آن ـ دست صاحبان سرمایه را بازمی‌گذارد که مدیرانی عام باتجربه و خوشنام با تخصص‌های مختلف را در هیئت‌مدیره جمع کنند و مسئولیت اداره بانک را به آنها بسپارند. چنین هیئت نظارتی، در عین حال دست باز خواهد داشت که مدیران اجرائی و رئیسی را برای آن هیئت (به‌عنوان مدیرعامل یا رئیس هیئت اجرائی) انتخاب کند که در مقابل هیئت‌مدیره مسئول باشد. این روش دوپله‌ای، سیاستگذاران را با مدیران اجرائی جمع می‌کند و تقسیم کار روشنی را فراهم می‌سازد که تضاد محتمل را از بین می‌برد.

بنابراین، وقت آن است که بانک مرکزی و مجلس محترم شورای اسلامی این تغییر را در قوانین به عمل آورند و بستر را برای اداره بهتر بانک‌ها فراهم کنند.

---