کسری پنهان و آشکار بودجه

فرشاد مومنی عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در مقاله ای تحت عنوان نگاهی به لایحه بودجه ۸۶ نوشت همواره در نظام بودجه ریزی ایران درآمدها بیشتر از واقعیت ها تخمین زده می شود و هزینه ها به تبعیت از سطح درآمد نفتی مستقل از نیازها و ظرفیت جذب در نظر گرفته می شود و به همین خاطر کسری بودجه پنهان و آشکار مثل هنجاری مزمن دامنگیر اقتصاد است

فرشاد مومنی عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در مقاله‌ای تحت عنوان "نگاهی به لایحه بودجه ۸۶" نوشت : همواره در نظام بودجه‌ریزی ایران درآمدها بیشتر از واقعیت‌ها تخمین زده می‌شود و هزینه‌ها به تبعیت از سطح درآمد نفتی مستقل از نیازها و ظرفیت جذب در نظر گرفته می‌شود و به همین خاطر کسری بودجه پنهان و آشکار مثل هنجاری مزمن دامنگیر اقتصاد است.

به گزارش خبرگزاری مهر، فرشاد مومنی در این مقاله آورده است: به واسطه اهمیت آثار گسترده‌ای که جهت‌گیری‌های بودجه‌ روی سرنوشت کشور دارد، طی سه چهار هفته در جلسات پنجشنبه از زوایای مختلف بودجه را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

با جلب توجه به این نکته که طی ۵، ۶ سال گذشته، بودجه کل کشور تقریباً معادل تولید ناخالص سال قبل است امید است بتوانیم ابعاد اهمیت بودجه را روی حیات جمعی منعکس کنیم نکته مهم دیگر این است که همچنان در شرایط بسیار خطیری از جنبه داخلی و بین‌المللی قرار داریم و چنین شرایطی ایجاب می‌کند که برخوردی بسیار هوشمندانه با مسائل داشته باشیم و کمتر مسئله‌ای را می‌توان سراغ گرفت که به اندازه بودجه اهمیت و آثار همه‌جانبه داشته باشد.

در این شرایط کوچکترین اشتباه منشأ هزینه‌ها و خسارت‌های زیاد می‌تواند باشد و اساساً برخی از آنها قابل جبران نیست. به خاطر پیچیدگی مسایلی که به بودجه مربوط می‌شود از زوایای بی‌شماری می‌توانیم بودجه را مورد توجه قرار دهیم.

سه تلقی عمده از بودجه وجود دارد و مسایل مربوط به بودجه هر سه سطح تحلیل مسایل اقتصادی را تحت تأثیر قرار می‌دهد و میان آن سه سطح تحلیل و نیز میان آنها با هر یک از تلقی‌ها از بودجه خواه به عنوان برنامه یکساله خواه به عنوان ابزار پیش‌بینی و خواه به مثابه مجوز درهم‌تنیدگی فوق‌العاده وجود دارد.

در مقیاس خرد، بودجه را مورد توجه قرار می‌دهیم و در این حالت دولت را بنگاه بزرگی تلقی می‌کنیم که اقداماتش در چارچوب سطح بهینگی و کارآیی پیکره دولت روی همه تأثیر می‌گذارد.

در سطح کلان بودجه مهمترین ابزار اعمال سیاست‌های اقتصادی دولت است و از طریق آن نحوه عرضه کالا و خدمات عمومی و نحوه روبرو شدن با عدالت اجتماعی، تأمین ثبات کلان و ریسک‌گریزی بخش خصوصی مورد واکاوی قرار می‌گیرد. در سطح توسعه، بودجه برنامه یکساله توسعه ملی تلقی می‌شود و اقدامات دولت در این کادر به اعتبار رعایت موازین توسعه بلندمدت مورد توجه و ارزیابی قرار می‌گیرد.

در زمینه نظام بودجه‌ریزی در مقیاس ملی با یک تفاهم عمومی روبرو هستیم و آن تفاهم عبارت است از این که همگان اذعان دارند که مشکلات بودجه‌ریزی کشور اغلب ساختاری است و طیفی از مسایل اقتصادی، سیاسی و اجتماعی دست به دست هم، این مشکلات ساختاری را همچنان بازتولید می‌کنند و وجود یک مجموعه مشکلات ساختاری که مستقل از دولت‌ها و بعضاً حتی رژیم سیاسی حاکم، اراده خود را تحمیل می‌کند اگر به درستی مورد توجه قرار گیرد از جهات مختلف سودمند است که مورد مطالعه قرار گیرد و چنین مطالعه‌ای اگر فقط یک مسئله را برای همگان آشکار سازد و آن اینکه ما با مسایل عدیده‌ای روبرو هستیم و دستکاری‌های رفوگرانه نمی‌تواند راهگشا باشد و جراحی‌های مورد نیاز هر زمان که به هر دلیل به تعویق می‌افتد مشکلات را تشدید می‌کند و امید این‌که مسئولان کشور به وجه اخیر موضوع توجه کنند تا بیش از این فرصت‌سوزانه برخورد نکنند.

اگرچه برخی از اشتباهات مألوف نظام بودجه‌ریزی را می‌توان تصحیح کرد اما گویی در ناخودآگاه فرهنگی دولت‌ها به واسطه ترجیح ملاحظات کوتاه‌مدت و ناآگاهی از اهمیت مشکلات ساختاری به این مشکلات ساختاری توجه نمی‌شود و معمولاً زمانی هم ‌که کار گره می‌خورد ذهن خود را معطوف به افراد می‌کنیم.

در حالی‌که بخش اعظم دشواری‌های این مسئله به هیچ‌وجه با تکیه به اراده افراد و گروه‌ها حل و فصل شدنی نیست و نیازمند یک رفتار عالمانه همه‌جانبه و همگانی است.

در این زمینه کافی است به تعداد رؤسای سازمان برنامه و بودجه در هر دولت نگاه کنید. اگر دوره‌ها و موارد استثنایی را کنار بگذاریم طول عمر متوسط مدیریت رؤسای سازمان مدیریت به زحمت به دو سال می‌رسد و با این قربانی گرفتن‌های پی‌در‌پی تجربیات را هم مدفون می‌کنیم و در عین حال هر بار از نو آزمون و خطاها را در دستور کار قرار می‌‌دهیم.

از میان انبوه مشکلات ساختاری نظام بودجه‌ریزی کشورمان دو مشکل وجود دارد که اینها بیشتر مورد توجه است و دلیل آن هم آسیب‌ها و خسارت‌های همه‌جانبه ناشی از آن به اقتصاد ملی است.

به لحاظ ملاحظات اقتصاد سیاسی، یکی از مشکلات ساختاری بودجه‌های ما این است که مستقل از نیازها و شرایط، میزان تخصیص منابع از طریق بودجه یا حجم بودجه منحصراً تابعی از درآمد نفتی است اینکه چه اصولی به لحاظ نظری و تجربیات عملی حاکم است و افراد مسئول چه سهمی در اتخاذ جهت‌گیری‌ها دارند، سهم آنها در الگوی تخصیص منابع از طریق بودجه بسیار کم است زیرا تاکنون تجربیات پرهزینه در اقتصاد ایران منشأ‌ عبرت‌آموزی بعدها نشده است.

نکته دوم، این است که به طور سنتی در چارچوب اقتصاد سیاسی ایران، همواره در نظام بودجه‌ریزی ایران درآمدها بیشتر از واقعیت‌ها تخمین زده می‌شود و هزینه‌ها به تبعیت از سطح درآمد نفتی مستقل از نیازها و ظرفیت جذب در نظر گرفته می‌شود و به همین خاطر کسری بودجه پنهان و آشکار مثل هنجاری مزمن دامنگیر اقتصاد است.

به اعتبار این مشکلات ساختاری در این الگوی رفتاری مرحوم دکتر عظیمی در مقاله‌ای که در سال ۱۳۶۸به مناسبت سمینار بازسازی ارائه کرد، تلاش کرد نشان دهد این الگوی رفتاری حکم «دور باطل» را دارد و در شرایط وفور درآمدهای نفتی به گونه‌ای فرایند توسعه‌نیافتگی را تشدید می‌کند و در شرایط کمبود درآمد نیز به گونه‌ای دیگر و از طریق دلایل و علل مشخص دیگری باز هم این وضعیت را ایجاد می‌کند.

وقتی راجع به لایحه بودجه سال ۸۶ می‌خواهیم بحث کنیم درعین توجه به این مسایل تاریخی – ساختاری بیش از همه روی سخن با دولت فعلی است ولی نکته جالب برخورد پارادوکسیکال دولت فعلی در این شرایط است.

یک وجه این برخورد، این است که به محض اینکه مسایل و مشکلات بودجه را مطرح می‌کنید، اعتراض می‌کنند که این موارد متعلق به امروز نیست و چرا از پیشینیان اسمی به میان نمی‌آید.

از سوی دیگر، همین دولت و به ویژه رئیس محترم آن در دوره مبارزات انتخاباتی مکرر ادعا می‌کردند که ما به آن مشکلات واقف هستیم و آمده‌ایم تا آنها را رفع کنیم و ادعا می‌کردند که کلید حل همه آنها را هم در اختیار دارند و فقط منتظرند تا ملت فرصت حل آنها را به ایشان بدهند و این نکته بسیار جالب است که لااقل طی مدتی که از عمر این دولت گذشته عمدتاً نه تنها روندهای قبلی متوقف نشده است بلکه بعضاً تشدید هم شده است.

درجه خطیر بودن و آسیب‌رسانی خطاهای گذشته به هیچ‌وجه مانند خطاهای فعلی به نظام ملی نیست و اگر کسانی که با سطح بالاتری از نگرانی مسایل را مطرح می‌کنند به معنای این نیست که حب و بغض دارند بلکه آستانه تحمل نظام ملی ایجاب می‌کند که حساسیت داشتن به مشکلات و احساس نیاز فزاینده به کاربست علم برای حل مسایل را بالا ببریم.

در مورد این دولت این نکته وجود دارد که پس از انقلاب در هیچ دوره‌ای به این میزان بی‌احتیاطی و دور شدن از ملاحظات علمی در سیاست‌گذاری اقتصادی را مشاهده نمی‌کنیم.

برای مثال در دولت آقای خاتمی انتقاد کردیم که طرح ضربتی اشتغال در برنامه توسعه وجود نداشته و از عنوان ضربتی، استنباط می‌شود طرحی شتاب‌زده است و متأسفانه به قاعده همه انتقادات، که ابتدا تکذیب می‌کنند و سپس ناگزیر می‌پذیرند به فاصله کوتاهی در قالب گزارش‌های رسمی روی تمام انتقادات صحه گذاشته شد.

اما بار مالی آن اشتباه که به آن واکنش نشان می‌دادیم در یک سال هزار میلیارد تومان بود، در حالی که مشابه آن طرح در دولت کنونی تحت عنوان حمایت از طرح‌های زود بازده فقط در بخش صنعت ۲۸ هزار میلیارد تومان در سال ۸۵ منابع تخصیص یافته است یعنی آثار اشتباهات فعلی از نظر میزان شتابزدگی و تحمیل خسارت به کشور جهش چشمگیری نشان می‌دهد.

در مورد لایحه ۱۳۸۶، آن چیزی که بسیار حائز اهمیت می‌باشد این است که همچنان استمرار و فزایندگی همه مشکلات زیربنایی و ساختاری را مشاهده می‌کنید اما با ابعاد غیرمتعارف، برای مثال؛ از زمان آغاز بودجه‌ریزی مدرن در ایران، کاستی‌های نظام آمار و اطلاعات، همواره وجود داشته اما آنچه در لایحه ۸۶ مشاهده می‌کنیم تقریباً بی‌سابقه است.

نطق ریاست جمهوری در مجلس را مطالعه کنید. اعداد و ارقام این نطق با ارقام لایحه تفاوت‌های فاحش دارد این‌که رئیس محترم دولت در نطق تقدیم لایحه بودجه به ارقامی اشاره داشته باشد که مغایرت‌های جدی با متن لایحه تقدیمی داشته باشد، پدیده‌ای است که تاکنون سابقه نداشته است و این نوآوری‌ها شگفت‌انگیز است و امیدواریم دولت قبل از واکاوی توسط دیگران، خود دلایل آن را بررسی نماید، چون مسئله کوچکی نیست. این مسئله حیثیت نهادهای مستقر در نظام ملی را به چالش می‌کشد.

نکته دیگری که در میان مشکلات ساختاری جدید است مربوط به سطح امکان‌پذیری مقایسه است به واسطه اینکه ما هر ساله با تغییرات بنیادین مفاهیم و ردیف‌ها و فصول مواجه هستیم تقریباً هیچ دو سالی را نمی‌توان بدون توسل به محاسبات و پردازش داده‌ها با یکدیگر مقایسه نمود.

به اعتبار ملاحظات اقتصاد سیاسی این رویه‌ها را درک می‌کنیم اما این نوع دستکاری‌ها ذخیره دانش کشور را بلااثر می‌کند و این در حالی است که شما بدون دانش نظری و تجربی نمی‌توانید به حل و فصل مسایل کمک کنید. امیدواریم نمایندگان محترم مجلس به این موضوع توجه کنند و به آینده ایران هم گوشه‌چشمی هرچه بیشتر داشته باشند.

در مقایسه بین سال ۸۵ و ۸۶، حتی اگر توقع خود را پایین بیاوریم و نخواهیم سری زمانی قابل توجهی را مورد توجه قرار بدهیم، حتی آمارهای سال‌های ۸۵ و ۸۶ برای مقایسه با دشواری روبرو است و به غیر از تغییرات وسیع مفاهیم و ردیف‌ها یکی از مهمترین دلایل این است که مجموعاً در طی سال ۸۵، دولت چهار متمم بودجه عرضه کرده است و انجام محاسبات ناشی از تغییرات این متمم‌ها خود به اندازه یک پروژه تحقیقاتی گسترده نیازمند صرف وقت و انرژی است.

کانون مهم دیگر اغتشاش، در بودجه ۸۶ که بخش مهمی از آنها ریشه در جهت‌گیری‌های نادرست قانون برنامه چهارم هم داور این است که درآمدهای حاصل از صدور نفت خام در کادر ۷ تا ۹ حساب متفاوت در قسمت‌های مختلف توزیع شده است که ارزیابی نقش نفت در اقتصاد ملی ما را با چالش مواجه می‌کند.

امیدوارم دولت ومجلس محترم به این نکته توجه کنند که ایجاد اغتشاش در نظام آمار و اطلاعات به هیچ‌وجه به نفع کشور نیست و پنهان شدن واقعیت‌های میزان اتکا به نفت برای هیچ‌کس نفعی ندارد.

---