عیار معیار ها

بانکداری مرکزی چه زمان و بنا به چه ضرورت هایی پدید آمد آیا این ضرورت, اکنون از میان رفته است اساسا وظایف و کارکرد بانک مرکزی چیست با بی اثر یا منحل کردن بانک مرکزی با چه دشواری هایی مواجه خواهیم شد ریشه نگرانی های کنونی چیست نگاه دولت به ماهیت, کارکرد و مختصات بانک مرکزی و رفتار با بانکداری مرکزی چگونه باید باشد

مدتی است در موضوع عملکرد منفی بانک‌هاو در راس آن‌ها بانک مرکزی، بسیار سخن می‌رود. تصور این است که تصحیح این عملکرد نیازمند دخالت دولت است. همزمان، دامنه این دخالت، ابعادی گسترده یافته، ساختار اصلی بانک مرکزی و فرآیند تصمیم‌گیری سیاست پولی را نشانه رفته است. نگرانی آن است که برای تصحیح عملکرد‌ها اساساً از ریشه به بانک مرکزی، بانکداری مرکزی و سیاست پولی خدشه‌های جبران ناپذیر وارد آید، و در عمل، به جای حل مشکلات، صورت مسئله پاک شود و بنیان جریان پولی و مالی کشور در هم ریزد.

برای روشن شدن موضوع لازم است به چند سوال پاسخ داده شود:

بانکداری مرکزی چه زمان و بنا به چه ضرورت‌هایی پدید آمد؟ آیا این ضرورت، اکنون از میان رفته است؟ اساسا وظایف و کارکرد بانک مرکزی چیست؟ با بی‌اثر یا منحل کردن بانک مرکزی با چه دشواری‌هایی مواجه خواهیم شد؟ ریشه نگرانی‌های کنونی چیست؟ نگاه دولت به ماهیت، کارکرد و مختصات بانک مرکزی و رفتار با بانکداری مرکزی چگونه باید باشد؟

در این باره به چند نکته اشاره می‌کنم:

بانکداری مرکزی ضرورتی بود که در نیمه دوم قرن نوزدهم در کشورهای پیشرفته‌تر اروپائی و در ۲۰ سال اول قرن بیستم در بیشتر کشورهای جهان احساس شد. در پی آن، بانک‌های مرکزی تاسیس شدند و برای مدیریت پول و ارزش آن تدبیرهای تازه‌ای اندیشیدند. در سال ۱۹۲۰ در بروکسل، کنفرانسی برای بحث در باره سیاست‌های پولی برگزار و به همه کشورهای جهان توصیه اکید شد که به تأسیس بانک مرکزی بپردازند. کمیته مالی جامعه ملل نیز با بروز بحران‌های پولی و مالی به کشورها توصیه نمود بانک‌های مرکزی مستقلی را ایجاد کنند.

بر اثر این توصیه‌ها، رشد تاسیس بانک‌های مرکزی سرعت فراوانی یافت. علت این تحولات و احساس ضرورت، دخالت وسیع دولت‌های قرن نوزدهم‌ و اوایل قرن بیستم در استفاده‌از منابع بانک‌ها بود که تورم‌های لجام‌گسیخته و ضرر و زیان به دارائی‌های جامعه را موجب می‌شد. برای مثال، در آلمان قبل از جنگ، دولت رایش، بانک مرکزی آن کشور را، همچون راه‌آهن یا شرکت انحصار دخانیات، نهادی یکسره دولتی می‌دانست. همین رویکرد در اسپانیا نیز وجود داشت. بانک اسپانیا زیر فشار دولت، چنان سیاست‌ انبساطی پولی را در پیش گرفت که بر اثر آن، ارزش پول اسپانیا و نیز سهام آن کشور سقوط کرد و بحران اقتصادی به‌وجود آید.

سیسیل‌کیش از نویسندگان معتبر ادبیات بانکداری مرکزی، در باره تحولات پولی فرانسه در سال‌های ۱۹۲۰ الی ۱۹۲۵ می‌نویسد که دولت فرانسه، بر بانک مرکزی آن کشور فشار وارد آورد تا به اعطای اعتبار، خارج از محدوده مقرر و قانونی، بپردازد. گرچه بانک فرانسه در آن سال‌ها مجبور شد با حساب‌سازی در ترازنامه خود موضوع را پنهان کند، ولی بعدها موضوع افشاء شد. این فشار و انبساط مالی موجب گردید که بحران مالی فرانسه در سال ۱۹۲۶ آغاز شود و به سقوط شدید ارزش فرانک بینجامد.

به بیان دیگر، دولت‌ها برای اداره امور خود و افزایش اعطای اعتبارات به عموم، بعضاً برای مقاصد سیاسی و حزبی، به منابع مالی هنگفتی نیاز داشتند که میزان آن از بودجه دولتی بسیار فراتر می‌رفت. لذا برای جبران این کاستی به استقراض بی‌حساب از بانک مرکزی و نیز دست‌اندازی به سپرده‌های مردم دربانک‌ها متوسل می‌شدند و بانک‌ها را وادار به تمکین می‌کردند. این سیاست‌ها موجب گردید بحران گسترده‌ای در این گونه کشورها به‌وجود آید و ارزش پول آن‌ها به شدت سقوط کند. همچنین مناسبات تجاری بین کشورها بر هم بریزد و بحران‌های مالی و پولی بین‌المللی تازه‌ای پدید آیند.

۱) برای درمان و اصلاح وضعیت، اندیشمندان اقتصادی چاره کار را در ایجاد بانکداری مرکزی و رهایی آن از سلطه‌ دولتی یافتند. از همین رو مهم‌ترین ویژگی بانک‌های مرکزی پس از بحران‌های پولی و مالی جنگ جهانی دوم، استقلال آن‌هاست؛ استقلالی که به عنوان عامل مهم ثبات اقتصادی و استحکام ارزش پول عمل می‌کند.

۲) همزمان، وظیفه بانک‌های مرکزی نیز تحول اساسی یافت. پیش از آن تصور بر این بود که بانک دولتی و یا مرکزی هر کشور صرفا باید انحصار نشر پول را در اختیار داشته باشد و به نگهداری حساب‌های دولتی بپردازد. اما در فضای تازه، و برای جلوگیری از اشتباهات گذشته، سیاست‌گذاری پولی، از اصلی‌ترین وظایف بانک مرکزی ‌شمرده شد.

در واقع این وظیفه بنیادین بر عهده بانک مرکزی قرار گرفت که با مدیریت و هدایت منابع پولی، حفظ ارزش پول و ثبات اقتصادی جامعه را تأمین کند. بدین ترتیب، کارکرد اصلی بانک مرکزی از فعالیت صرفا بانکداری به وظیفه‌ای ‌اقتصادی تغییر ماهیت و اولویت داد.

مهم این نبود و این نیست که یک بانک انحصار نشر پول و اسکناس را در اختیار داشته باشد‌، بلکه مهم، نگهداری ارزش پول ملی و کمک به ایجاد ثبات اقتصادی برای جلب اعتماد سرمایه‌گذاران است.

بر این اساس بانک‌های مرکزی دنیا سازمان خود را با وظایف، ضرورت‌ها و نیازمندی‌های نوین، که همانا مدیریت و هدایت منابع مالی غیر دولتی به دور از نفوذ دولت‌ها و تنها بر اساس معیار‌های اقتصادی است، انطباق داده‌اند. امروزه از اهمیت این ضرورت، در سراسر جهان، به هیچ روی کاسته نشده است، و این ضرورت، به‌ویژه برای کشور ما، که در شرایط توسعه قرار دارد، دو چندان است.

۳) وظایف بانک مرکزی به دو بخش تقسیم می‌شوند: اول، تنظیم و اجرای سیاست پولی و دوم، نگهداری حساب‌های خزانه دولت.

در واقع این بخش نخست وظایف است که به بانک مرکزی هویت و معنا می‌بخشد، چرا که نگهداری حساب‌های خزانه دولت فعالیتی است که هر بانک دولتی دیگری نیز می‌تواند عهده‌دار آن شود.

وظایف دسته اول، اقدامات مهمی نظیر حفظ ارزش پول، کنترل تورم، ایجاد ثبات اقتصادی، کمک به اشتغال و رشد اقتصادی را در بر می‌گیرند. این اقدامات زمانی به‌درستی انجام می‌شوند که منابع پولی بانک‌ها بر اساس معیار‌های اقتصادی و کارشناسی‌های لازم تخصیص یابند. به سخن دیگر، هرگونه تحمیل شرایط و اعمال معیارهای دیگر، اعم از سیاسی و اداری، هدایت منابع پولی را از مسیر خود خارج می‌کند و موجب بحران پولی می‌شود؛ بحرانی که معمولا با گذشت زمان، و نه به سرعت، نمایان می‌شود.

آنچه گفته شد بدین معناست که برای جلوگیری از وارد آمدن خدشه به مسؤولیت بانک مرکزی باید به آن اختیار داد تا سیاست‌های پولی را بر اساس معیارهای اقتصادی و کارشناسی، و نه آرزوهای سیاسی و یا حتی هدف‌های اجتماعی گروه‌های حاکم، تنظیم و اجراء کند.

۴) در اقتصاد هر کشور، از جمله جریان‌های مهم مالی دو جریان مالی و پولی است. (جریان سرمایه و بازار آن موضوع این گفتار نیست) منابع مالی دولت از محل دریافت مالیات یا از فروش ثروت‌های جامعه، همچون مواد معدنی، نفت و کشاورزی و غیره، حاصل می‌شوند‌. طبیعی است که دولت،‌ مدیریت این منابع را در اختیار دارد و از سوی مردم اختیار یافته است که این منابع را به شیوه‌ای که صلاح جامعه می‌داند هزینه کند. چگونگی مدیریت این منابع، سیاست مالی نام دارد و اجرای آن در اختیار دولت‌هاست.

جریان دوم، سپرده‌های مردم است که در بانک‌ها به امانت سپرده می‌شود و بانک‌ها از طریق خلق پول منابع اعتباری عظیمی را ایجاد می‌کنند تا مردم بتوانند از آن برای سرمایه‌گذاری بهره‌مند شوند. مدیریت این منابع باید با توجه به ضرورت حفظ ارزش پول و سایر ملاحظات و معیار‌های اقتصادی انجام شود. این کار را تنظیم سیاست پولی می‌گویند.

برای انجام این امر، بانک‌های مرکزی دنیا معمولا شورائی به نام شورای پول و یا شورای سیاست پولی بانک مرکزی را تاسیس می‌کنند که در آن شماری از ‌کارشناسان و اقتصاددانان برجسته و بلندپایه حضور دارند.

در این میان، دشواری همیشگی، غلبه سیاست‌های مالی، یا به تعبیر دیگر مدیریت دولتی منابع، بر سیاست‌های پولی است. زیرا به طور طبیعی دولت‌ها علاقه‌مندند نه تنها منابع در اختیار خود را مدیریت کنند، بلکه خواهان آنند که منابع پولی را، آن‌گونه که صلاح می‌دانند، هدایت کنند. بر همین اساس در ادبیات اقتصاد سیاسی این استدلال مطرح است که چون دولت‌ها معمولا برای زمانی معین، حکومت را در اختیار دارند و در عین حال از احزاب یا گرایش‌های خاص پیروی می‌کنند، همواره این احتمال وجود دارد که منابع پولی را نه در جهت هدف‌های بلند مدت اقتصادی‌، یعنی ثبات ارزش پول، بلکه برای منافع کوتاه مدت خود مدیریت و از این طریق در جامعه بحران ایجاد کنند.

از آنجا که وقوع این بحران‌ها معمولا با تاخیر زمانی همراه است، دولت‌های عامل معمولا تاوان آن را نمی‌پردازند، بلکه این جامعه و هدف‌های بلندمدت هستند که قربانی می‌شوند. دلیل تاکید فراوان بر استقلال بانک‌های مرکزی از همین رو و نماد استقلال بانک مرکزی نیز استقلال شورای تصمیم‌گیری سیاست‌های پولی آن است.

۵) در ایران نیز همین مسیر تحول طی شده است. تا قبل از تاسیس بانک مرکزی در سال ۱۳۳۹، بانک ملی وظیفه نشر اسکناس و نگهداری حساب‌های دولتی را برعهده داشت و این کار را به خوبی انجام می‌داد. اما در آن سال، به منظور تدوین و تنظیم سیاست‌های پولی، بانک مرکزی تأسیس شد و شورائی به نام شورای پول و اعتبار رکن مهم آن قرار گرفت تا وظیفه اصلی بانکداری مرکزی، که حفظ ‌ارزش پول ‌است، به نحو احسن تحقق یابد.

بر این اساس، مسؤولیت بانک و شورای پول و اعتبار زمانی معنا می‌یابد که این دو از اختیار و استقلال برخوردار باشند. در واقع این مسؤولیت، امری صرفا اجرائی نیست، بلکه آمیزه تؤامان سیاست‌گذاری و اجراست. به بیان دقیق‌تر بانک باید آنچه را شورا بر اساس ضوابط اقتصادی تدوین و تنظیم می‌کند به اجرا درآورد. رویکردی جز این، مسولیت‌های بانک مرکزی را مخدوش و جامعه را از هدف والای خود منحرف می‌کند.

ادغام شورای پول و اعتبار، یا در واقع انحلال آن، به‌هر دلیل از جمله ضعف بانک مرکزی و شورا، از دو جنبه قابل بحث است: یکی از جنبه تشکیلاتی و دیگری اقتصادی.

از جنبه تشکیلاتی، همچنان که اشاره گردید، شورای پول و اعتبار، رکن هویت بخش و معنادهنده به بانک مرکزی است و وظیفه اصلی بانک مرکزی را تحقق می‌بخشد. به همین دلیل، حذف آن از بانک مرکزی، تهی کردن این بانک از معنا و بازداشتن آن از تنظیم سیاست پولی کشور است. با این کار، وظیفه بانک مرکزی به نگهداری حساب‌های دولتی محدود می‌شود‌. کاری که پیش از این بانک ملی عهده‌دار آن بود. به بیان صریح‌تر با ادغام و یا انحلال شورای پول و اعتبار، ضرورت وجودی بانک مرکزی نیز از میان می‌رود.

همزمان، حذف شورای پول و اعتبار به‌منزله از میان رفتن سیاست‌گذار، سیاست پولی و حافظ اصلی ارزش پول ملی نیز هست. معمول‌ترین پیامد این امر، از دست رفتن کارکرد اصلی پول، به‌مثابه معیار اصلی سنجش و ارزش، و ترغیب مردم به استفاده از کالاهای با دوام و بی‌دوام برای حفظ قدرت خرید، به جای پول، است.

شورای پول و اعتبار در همه کشورهای جهان، شورایی تخصصی و انحصاری دانسته می‌شود و به هیچ‌روی نمی‌توان آن را با شوراهائی چون شورای اقتصاد، مناطق آزاد، هیات امنای صندوق ارزی، شورای عالی برنامه ریزی و اقتصادی و نظایر آن مقایسه کرد. زیرا رفتار نادرست با پول می‌تواند فاجعه‌بار باشد.

● سخن کوتاه.

برای حفظ ارزش پول، کمک به رشد اقتصادی، ایجاد اشتغال و حفظ تعادل‌های اقتصادی نه تنها باید بانک مرکزی را حفظ کرد، بلکه باید به تقویت آن همت گمارد. حفظ و تقویت بانک مرکزی نیز لزوما با حفظ و تقویت شورای پول و اعتبار میسر است. طبیعی است که نظرات شورای پول و اعتبار گاه با نظرات تصمیم‌گیران دیگر اقتصادی متفاوت باشد، یا اعمال این نظرات فرآیند کار را طولانی کند، اما مطمئناً تصمیمات گروهی این شورا به طور نسبی از تصمیم‌های فردی دقیق‌تر است. هر آنچه این فرایند تصمیم گیری کارشناسانه جمعی، و یا به تعبیر دیگر استقلال بانک مرکزی و شورا را زیر سؤال ببرد، در واقع کل سیاست‌های پولی کشور را زیر سوال برده است. این رخداد، نه به نفع دولت و نه به نفع کشور است.

از رئیس کل جدید بانک مرکزی باید خواست که اقتدار و استقلال بانک مرکزی را وجهه همت خود قرار دهد. کارنامه نهایی ریاست بر بانک مرکزی را رعایت و یا رعایت نکردن همین معیارها به دست خواهند داد.

نویسنده : محمد حسین عادلی