از آرمان تا واقعیت

نهضت ایجاد اشتغال برای ریشه کنی بیکاری

● مقدمه

حفظ و ایجاد اشتغال برای درمان درد مزمن بیکاری، همواره یکی از چالش‌های سیاست‌گذاران اقتصاد ایران و دغدغه احاد مردم به خصوص جوانان بوده است، اخیرا بحث نهضت اشتغال و ریشه‌کنی بیکاری در محافل سیاستگذاری اقتصاد ایران طرح شده است و رییس دولت اعلام نموده است که «یکی از طرح‌های دیگر دولت که به‌زودی اجرا می‌شود، نهضت سراسری ایجاد اشتغال برای جوانان است.

دولت همه توان خود را در این خصوص بسیج کرده است و به‌زودی طرح ایجاد اشتغال برای تمام جوانان ایران کلید خواهد خورد... . ما مصمم هستیم تا قبل از پایان دولت دهم ریشه بیکاری از همه استان‌ها کنده شود. همه باید کمک کنیم تا برای ایجاد اشتغال جوانان، یک مجاهدت بزرگ را آغاز کنیم». پس از آن در تازه‌ترین مواضع محمدرضا رحیمی اعلام نموده است که «قصد داریم در سال آینده دو میلیون و پانصد هزار شغل ایجاد کنیم که به این ترتیب نرخ بیکاری به ۴/۳ درصد خواهد رسید». ریشه‌کنی بیکاری البته یک آرمان ملی است و تبدیل شدن آن به یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های دولت یک گام رو به جلو است، اما مساله اساسی این است که آیا دولت می‌تواند با طراحی و اجرای سیاست‌های اقتصادی این آرمان را به واقعیت بدل نماید یا این امر در حد ادعایی که عملی نخواهد شد، باقی خواهد ماند؟ یک نگرانی مهم این است که طراحی و اجرای سیاست‌های اقتصادی غیرکارشناسی و غیرواقع‌بینانه برای ریشه‌کنی فقر از سوی دولت، نه تنها می‌تواند هدف رفع بیکاری را غیر‌قابل‌دستیابی سازد، بلکه ممکن است هزینه‌های بزرگی را بر اقتصاد کشور تحمیل نماید. بنا به اهمیت موضوع ایجاد اشتغال و رفع بیکاری، در مقاله حاضر به تحلیل و بررسی ابعاد مختلف مساله اشتغال و بیکاری اعم از بررسی تجربه تاریخی عملکرد اقتصاد کشور در این زمینه و ارائه یک راهبرد اقتصادی در راستای ایجاد اشتغال پایدار و رفع بیکاری می‌پردازیم.

● بررسی عملکرد تاریخی اشتغال و بیکاری در اقتصاد ایران

جهت بررسی وضعیت اشتغال و بیکاری در اقتصاد ایران، بهتر است از بررسی عملکرد تاریخی این دو متغیر اقتصادی آغاز نماییم. متاسفانه آمار اشتغال و بیکاری در اقتصاد کشور تنها از سال ۱۳۷۶ به بعد به صورت منظم جمع‌آوری شده و در دسترس می‌باشد. البته آمار اشتغال تاکنون به صورت رسمی منتشر نشده و تنها آمار بیکاری ارائه شده است. با توجه به اهمیت بررسی آمار اشتغال، میزان ایجاد اشتغال بر اساس آمار نرخ بیکاری و میزان جمعیت فعال از سال ۱۳۷۷ محاسبه و در نمودار یک ارائه شده است. در حالی که در سال ۷۷، بیش از ۷۰۰ هزار شغل ایجاد شده است، میزان ایجاد اشتغال در سال‌های ۷۸ و ۷۹ با افت قابل‌توجه به محدوده ۴۰۰ هزار شغل نزدیک می‌شود. پس از آن میزان ایجاد اشتغال دوباره طی یک روند صعودی به بیش از ۸۰۰ هزار شغل در سال ۸۱ می‌رسد. این روند اشتغالزایی در سال‌های ۸۲ و ۸۳ نیز به ترتیب با ایجاد ۷۲۰ هزار و ۸۱۲ هزار شغل تداوم می‌یابد. در مجموع در برنامه پنج‌ساله سوم توسعه (۸۳-۱۳۷۹)، به طور متوسط سالانه ۶۸۰ هزار شغل ایجاد شده است. در واقع در طول ۵ سال برنامه سوم توسعه، با ایجاد ۳ میلیون و ۴۰۰ هزار شغل، میزان کل شاغلین در اقتصاد کشور به بیش از ۱۹ میلیون و ۳۰۰ هزار نفر می‌رسد. پس از آن میزان ایجاد اشتغال در سال ۸۴ با کاهش قابل‌توجه به ۴۰۰ هزار شغل کاهش می‌یابد، اما در سال ۸۵ رکورد ایجاد اشتغال شکسته شده و بیش از یک میلیون شغل ایجاد می‌شود. متاسفانه این فرآیند دوام نمی‌یابد و در سال ۸۶ تنها ۲۸۰ هزار شغل ایجاد می‌شود. در سال ۸۷، بحرانی‌ترین سال اشتغال در ایران رقم می‌خورد و نه تنها شغل جدیدی ایجاد نمی‌شود، بلکه ۵۹۰ هزار شغل نیز از دست می‌رود. در نهایت در سال ۸۸ با بهبود قابل‌توجه، میزان ایجاد اشتغال به ۴۹۰ هزار شغل می‌رسد. در مجموع در برنامه پنج‌ساله چهارم توسعه (۸۸-۱۳۸۴)، به طور متوسط سالانه ۳۳۰ هزار شغل ایجاد شده است. در واقع در طول ۵ سال برنامه چهارم توسعه، با ایجاد یک میلیون و ۶۵۰ هزار شغل، میزان کل شاغلین در اقتصاد کشور به بیش از ۲۱ میلیون نفر می‌رسد.

مقایسه وضعیت اشتغالزایی در برنامه سوم و چهارم توسعه نشان می‌دهد که از یک طرف متوسط ایجاد شغل به صورت سالانه در برنامه سوم (۶۸۰ هزار)، بیش از دو برابر متوسط ایجاد شغل در برنامه چهارم (۳۳۰ هزار) بوده است و از طرف دیگر میزان ایجاد اشتغال در برنامه سوم از ثبات نسبی برخوردار بوده، در حالی که در برنامه چهارم میزان ایجاد اشتغال نوسانات شدیدی را تجربه نموده است. در مجموع به نحو آشکاری می‌توان عملکرد اشتغالزایی در برنامه سوم توسعه را به مراتب بهتر از برنامه چهارم توسعه ارزیابی نمود.

اما در این دوران عملکرد نرخ بیکاری چگونه بوده است؟ روند حرکت نرخ بیکاری از سال ۱۳۷۶ در نمودار ۲ نشان داده شده است. بر اساس آمار رسمی، نرخ بیکاری از سال ۷۷ طی یک روند صعودی از حدود ۵/۱۲ درصد به بیش از ۱۴ درصد در سال ۷۹ رسیده است، اما از سال ۸۰ نرخ بیکاری روند نزولی به خود گرفته و از حدود ۱۴ درصد به ۳/۱۰ درصد در سال ۸۳ (سال پایان برنامه سوم توسعه) رسیده است. پس از آن نرخ بیکاری با افزایش اندکی به ۵/۱۱ درصد در سال ۸۴ رسیده و پس از آن طی یک روند نزولی به ۴/۱۰ درصد در سال ۸۷ رسیده است. در نهایت نرخ بیکاری در سال ۸۸ با افزایش قابل‌توجه به ۹/۱۱ درصد می‌رسد. یک مساله مهم در مورد آمار رسمی نرخ بیکاری این است که به نظر می‌رسد در سال‌های اخیر، نرخ بیکاری تحولات اشتغال را به خوبی انعکاس نمی‌دهد و با آن تطابق ندارد. بارزترین نمونه این عدم تطابق میان نرخ بیکاری و میزان ایجاد اشتغال در سال ۸۷ به وقوع پیوسته است. در سال ۸۷، بازار کار بحرانی‌ترین سال را با از دست دادن ۵۹۰ هزار شغل رقم زده است، اما به رغم این وضعیت بحرانی اشتغال، نرخ بیکاری بنا بر آمار رسمی، یکی از پایین‌ترین نرخ‌های بیکاری را در دهه اخیر ثبت نموده است؛ بنابراین به نظر می‌رسد نرخ بیکاری باید مورد بررسی دقیق‌تر قرار گیرد. جهت بررسی دقیق‌تر نرخ بیکاری، باید مفهوم بیکاری و نحوه تغییرات آن را مورد بررسی قرار دهیم.

بر اساس تعریف، نرخ بیکاری عبارت است از: نسبت جمعیت بیکار به جمعیت فعال. مساله مهم در این تعریف، مفاهیم جمعیت بیکار و جمعیت فعال است. جمعیت فعال اقتصادی تمام افراد بزرگ‌تر از ۱۰ سال را در بر می‌گیرد که در هفته قبل از آمارگیری در تولید کالا و خدمات مشارکت داشته (شاغل) یا با وجود قابلیت مشارکت، مشارکت نداشته‌اند (بیکار). در واقع جمعیت فعال بیانگر تعداد افرادی است که توانایی و تمایل عرضه نیروی کار خود به بازار را دارند که تحت‌تاثیر دو متغیر جمعیت بالای ۱۰ سال و نرخ مشارکت جمعیت بالای ۱۰ سال در بازار کار دارد. جمعیت فعال به دو دسته شاغل و بیکار تقسیم می‌شود. افراد شاغل طبق تعریف بخشی از جمعیت فعال هستند که در هفته آمارگیری، حداقل یک ساعت کار کرده‌اند. افراد بیکار نیز بخشی از جمعیت فعال می‌باشند که در هفته آمارگیری با وجود آمادگی برای انجام کار و جست‌وجوی کار، فاقد کار هستند؛ بنابراین تغییرات نرخ بیکاری تحت‌تاثیر سه متغیر جمعیت بالای ۱۰ سال، نرخ مشارکت و میزان اشتغال است. در واقع نرخ بیکاری با جمعیت بالای ۱۰ سال و نرخ مشارکت رابطه مستقیم و با جمعیت شاغل رابطه معکوس دارد، به این معنا که افزایش جمعیت بالای ۱۰ سال یا افزایش نرخ مشارکت، نرخ بیکاری را افزایش داده، در حالی که افزایش میزان اشتغال، نرخ بیکاری را کاهش خواهد داد.

بر این اساس، روشن است در شرایطی که تغییرات نرخ مشارکت طی زمان با ثبات باشد، آنگاه تغییرات نرخ بیکاری، تحولات اشتغال و بازار کار را به نحو مناسبی انعکاس می‌دهد. در نقطه مقابل، نوسانات بالای نرخ مشارکت، موجب می‌گردد که کارآیی نرخ بیکاری به عنوان شاخصی که واقعیت‌های بازار کار را انعکاس می‌دهد، کاهش یابد. برای مثال در یک سال مشخص ممکن است میزان اشتغال در اقتصاد کاهش یابد، اما در همان سال به دلیل کاهش بیشتر در نرخ مشارکت و در نتیجه جمعیت فعال، نرخ بیکاری نه تنها افزایش نیابد، بلکه با کاهش نیز مواجه ‌گردد. در اینجا کاهش نرخ بیکاری، بیانگر افزایش اشتغال نیست، بلکه صرفا انعکاسی از کاهش مشارکت افراد بالاتر از ۱۰ سال در عرضه نیروی کار خود به بازار کار است؛ بنابراین نرخ بیکاری در این مورد، کارآیی لازم را برای انعکاس واقعیت‌های بازار کار که عبارت از کاهش اشتغال است، ندارد. نمونه جالب این امر در سال ۸۷ رخ داده است. در این سال در حالی که میزان اشتغال با کاهش ۵۹۰ هزاری مواجه بوده است، نرخ بیکاری به ۴/۱۰ درصد کاهش یافته است، که کاهش نرخ مشارکت عامل اصلی وارونه نمایش دادن تحولات بازار کار بوده است. کاهش نرخ مشارکت در این سال به حدی بوده است که میزان جمعیت فعال برای اولین بار در این سال کاهش یافته است. اگرچه نرخ مشارکت نیروی کار، تحت‌تاثیر عواملی مانند نرخ رشد جمعیت، انتظارات افراد و شرایط بازار نیروی کار می‌باشد، اما نحوه تعریف جمعیت فعال و مهم‌تر از آن نحوه محاسبه نرخ مشارکت تاثیر بسزایی بر برآورد میزان نرخ مشارکت دارد. برای مثال افرادی که در دوره آمارگیری، به هر دلیل‌، فعالانه در جست‌وجوی کار نرفته باشند اساسا جزو نیروی کار و در نتیجه بیکار به حساب نمی‌آیند. در اینجا فعالانه مفهومی است که قابلیت تعابیر و تفاسیر گوناگونی دارد و می‌تواند در برآورد میزان جمعیت فعال بسیار موثر باشد. مثلا اگر شما شش ماه دنبال کار دویده‌ و شغلی نیافته‌ باشید و بعد از آن به دلیل ناامیدی از یافتن شغل به طور موقت جست‌وجوی «فعالانه» برای کار را رها کرده‌ باشید‌، به عنوان جمعیت فعال و در نتیجه به عنوان بیکار محسوب نخواهید شد. در واقع در این صورت نرخ مشارکت نیروی کار کمتر از حد واقعی آن برآورد می‌شود.

بنابراین با توجه به تاثیر بسیار بالای نوسانات نرخ مشارکت بر تغییرات نرخ بیکاری، جهت انعکاس بهتر تحولات بازار کار، نرخ بیکاری تعدیل شده، محاسبه و در نمودار ۲ ارائه شده است. نرخ بیکاری تعدیل شده بر اساس نرخ مشارکت در سال ۸۵ که برابر ۴/۴۰ درصد بوده است محاسبه شده است. نرخ مشارکت از سال ۸۵ تا ۸۸ به ترتیب برابر ۴/۴۰، ۸/۳۹، ۳۸ و ۹/۳۸ بوده است. بر مبنای نرخ مشارکت ۴/۴۰ درصدی، نرخ بیکاری تعدیل شده در سال‌های ۸۶ تا ۸۸ به ترتیب برابر ۸/۱۱، ۷/۱۵ و ۲/۱۵ درصد بوده است. همانطور که در نمودار ۲ مشخص است، جهش ناگهانی نرخ بیکاری تعدیل‌شده به ۷/۱۵ درصد در سال ۸۷ و ۸۸، به خوبی کاهش شدید اشتغال در این سال را منعکس می‌نماید، البته باید توجه داشت که ورود افراد جدید به بازار نیروی کار و در نتیجه افزایش جمعیت فعال نیز در این امر بی تاثیر نبوده است.

بررسی وضعیت اشتغال و بیکاری طی دو برنامه توسعه سوم و چهارم نشان می‌دهد که وضعیت بازار کار ایران چندان مطلوب نبوده است و به خصوص از سال ۸۶، بازار کار کشور در شرایط بحرانی قرار گرفته است، به نحوی که طی این سه سال تنها ۱۹۰ هزار شغل جدید به مشاغل کشور اضافه شده است. شرایط بحرانی بازار کار زمانی به خوبی درک می‌شود که توجه داشته باشیم علاوه بر وضعیت نامطلوب اشتغالزایی در سال‌های اخیر، نیروهای جوان متولد دهه ۶۰، اکنون به طور مداوم به جمعیت فعال کشور اضافه می‌شوند و در جست‌وجوی کار هستند. روند صعودی جمعیت فعال و روند نامطلوب ایجاد اشتغال در مجموع تصویری بسیار نگران‌کننده از بازار کار و جمعیت بیکاران را پیش روی سیاست‌گذاران اقتصاد ایران قرار داده است. بر این اساس تبدیل شدن موضوع ایجاد اشتغال و رفع بیکاری به دغدغه و آرمان اصلی سیاست‌گذاران اقتصاد کشور، کاملا قابل‌درک است، اما مساله اساسی اینجا است که چگونه و با چه سیاست‌هایی می‌توان معضل بیکاری را در اقتصاد کشور حل و فصل نمود و آرمان ریشه‌کنی بیکاری را به واقعیت بدل نمود؟

● راهبرد ایجاد اشتغال برای حل معضل بیکاری

روشن است که حل معضل بیکاری در اقتصاد کشور تنها از مسیر ایجاد اشتغال قابل‌تحقق است. اگر نرخ مشارکت نیروی کار کمتر از حد واقعی آن برآورد شود و به واسطه کاهش آن، نرخ بیکاری در ظاهر کاهش یابد، واقعیت معضل بیکاری بر جای خود باقی خواهد ماند. در واقع بیکاری را با ارائه آمار مطلوب نمی‌توان کاهش داد، بلکه با ارائه عملکرد مطلوب می‌توان بیکاری را کاهش داد. در دهه اخیر، به طور متوسط سالانه بیش از ۶۰۰ هزار نفر به جمعیت فعال جویای کار اضافه شده‌اند. با توجه به ورود قابل‌توجه نیروی کار جدید به بازار کار به صورت مداوم، تنها مسیر دستیابی به هدف رفع معضل بیکاری، از مسیر ایجاد اشتغال قابل‌تحقق خواهد بود. اکنون سوال اصلی این است که راهبرد ایجاد اشتغال چیست؟ در وهله اول روشن است که ایجاد اشتغال با تولید و رشد اقتصادی رابطه مستقیمی دارد. به عبارت دیگر با افزایش تولید و رشد اقتصادی، اشتغال افزایش یافته و با کاهش تولید و رشد اقتصادی، اشتغال کاهش خواهد یافت؛ بنابراین راهبرد ایجاد اشتغال به نحوی راهبرد تقویت تولید و رشد اقتصادی است و سیاست‌های اقتصادی که بتوانند هدف تقویت تولید و افزایش رشد اقتصادی را محقق نمایند، به طور خودکار هدف ایجاد اشتغال را تامین خواهند نمود. در این راستا از یک طرف باید از اعمال مجموعه‌ای از سیاست‌ها پرهیز نمود و در مقابل به اجرای مجموعه‌ای دیگر از سیاست‌ها اهتمام ورزید.

▪ پرهیز از اعمال سیاست‌ها مقطعی برای ایجاد اشتغال

یک نکته مهم در سیاست‌گذاری اشتغال این است که اشتغالزایی باید به صورت پایدار تحقق یابد. اعمال سیاست‌های اقتصادی که به ایجاد مشاغل به صورت مقطعی بیانجامد، قطعا در راهبرد ایجاد اشتغال قرار نمی‌گیرد، به خصوص اینکه باید توجه داشت چنین سیاست‌هایی اگرچه در یک دوره کوتاه اشتغال را افزایش خواهند داد، اما در دوره بعدی عموما اثرات منفی خود را بر اشتغال آشکار نموده و موجب کاهش اشتغال در دوره بعدی می‌گردد به نحوی که در مجموع اثری بر ایجاد اشتغال در بلندمدت نخواهند داشت و تنها بی‌ثباتی اقتصادی را به ارمغان خواهند آورد. سیاست‌های مالی و پولی از مصادیق بارز سیاست‌هایی هستند که اثر مقطعی و کوتاه‌مدت بر اشتغال خواهند داشت.

الف) پرهیز از اعمال سیاست پولی انبساطی برای ایجاد اشتغال

به نظر می‌رسد یک دیدگاه رایج بین سیاست‌گذاران اقتصاد ایران این است که با اعمال سیاست‌ پولی انبساطی از طریق افزایش حجم پول و اعتبار و مدیریت آن جهت تزریق به بخش تولید می‌توان سطح تولید را افزایش داد و به تبع آن اشتغالزایی نمود، اما سوال این است که آیا با افزایش حجم پول واقعا می‌توان اشتغال پایدار ایجاد نمود؟ ماهیت و کارکرد پول یکی از مباحث مهم اقتصادی است که فصلی بزرگ را در تاریخ اندیشه اقتصادی به خود اختصاص داده است. در تحلیل اثر افزایش حجم پول بر تولید و اشتغال سه رویکرد عمده وجود دارد. یک رویکرد این است که افزایش حجم پول می‌تواند به افزایش تولید و اشتغال بیانجامد. این رویکرد عمدتا از سوی اقتصاددانان کینزی حمایت می‌شود. شاید بهترین بیان از این رویکرد را بتوان در این عبارات جان مینارد کینز، اقتصاددان مشهور انگلیسی یافت: «اگر خزانه‌داری آماده بود تا بطری‌های قدیمی را از اسکناس پر نماید و در اعماق مناسب خاک در معادن زغال سنگ متروک که با زباله‌های شهرها پر گردیده، دفن نماید و به موسسات خصوصی واگذارد تا بر پایه اصول آزموده آزادی کامل مجددا اسکناس‌ها را استخراج کنند، دیگر بیکاری وجود نخواهد داشت و احتمال می‌رود با توجه به آثار و نتایج آن، درآمد واقعی و ثروت به صورت سرمایه جامعه به نحو محسوس بیشتر از میزان فعلی شود. در حقیقت خردمندانه‌تر آن است که خانه و امثال آن بسازیم؛ ولی هرگاه در این راه مشکلات سیاسی و عملی وجود داشته باشد، وسیله پیشین بهتر از هیچ است» (کینز، ۱۹۳۶). احتمالا چنین نگرشی در میان اقتصاددانان و سیاستمداران ایران، از حمایت بالایی برخوردار است! رویکرد دوم این است که افزایش حجم پول بر تولید و اشتغال اثری ندارد و صرفا به افزایش قیمت‌ها منتهی می‌شود. این رویکرد به رویکرد خنثایی پول مشهور است و مورد حمایت بسیاری از اقتصاددانان کلاسیک و نئوکلاسیک است. رویکرد سوم با تفکیک اثرات کوتاه‌مدت از بلندمدت، این ایده را مطرح می‌کند که افزایش حجم پول در کوتاه‌مدت تولید و اشتغال را افزایش داده؛ اما در میان‌مدت و بلندمدت به افزایش قیمت‌ها خواهد انجامید و اثر آن بر تولید خنثی خواهد بود. این رویکرد مورد حمایت پولگرایان و اقتصاددانان مکتب اتریشی و حتی برخی از اقتصاددانان کینزی و کلاسیک است. در واقع این تحلیل از اثر افزایش حجم پول بر تولید و تورم، مرسوم‌ترین و پذیرفته‌شده‌ترین تحلیل در محافل آکادمیک علم اقتصاد است. مکانیسم اثرگذاری افزایش حجم پول بر تولید و تورم در کوتاه‌مدت و بلندمدت چگونه است؟ افزایش حجم پول یا برای تامین مالی دولت یا برای تامین مالی بخش خصوصی صرف می‌شود. در هر دو حالت (در حالت اول از مسیر افزایش مخارج دولت و در حالت دوم از مسیر افزایش سرمایه‌گذاری خصوصی)، افزایش حجم پول به افزایش تقاضای کل اقتصاد خواهد انجامید. این افزایش تقاضا در کوتاه‌مدت موجب بهره‌برداری از ظرفیت‌های مازاد تولید یا حتی بهره‌برداری فراتر از ظرفیت‌های تولیدی می‌شود و در نتیجه تولید افزایش خواهد یافت و رونق اقتصادی ایجاد خواهد شد؛ اما این پایان ماجرا نیست. واقعیت این است که پول اضافی که از مسیر افزایش مخارج دولت یا افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به اقتصاد تزریق شده است، در نهایت موجب افزایش درآمد فعالان اقتصادی شده و آنها تمایل می‌یابند تا مصرف خود را افزایش داده و پول خود را خرج نمایند. به قول هایک (۱۹۳۱)، «خیلی بعید است که افراد درآمدهای اضافی خود را در یک افق نامشخص محدود نمایند و هیچ تلاشی جهت خرج بیشتر پول اضافی خود برای مصرف انجام ندهند.» افزایش مصرف در نهایت منجر به افزایش سطح قیمت‌ها و ایجاد تورم خواهد شد. رونق مصنوعی و موقتی که از مسیر خلق و گسترش حجم پول و اعتبار ایجاد شده‌ بود، «در درون خود بذرهای عکس‌العمل غیر‌قابل‌اجتناب را به همراه دارند؛ زیرا نیروهایی را ایجاد می‌نمایند که منجر به حرکت معکوس خواهند گشت.» (هایک، ۱۹۷۵). این حرکت معکوس از طریق افزایش تورم و هزینه‌های ناشی از آن بروز می‌یابد. در واقع راه فراری وجود ندارد، بیکاری در پی تورم خواهد آمد. به عبارت بهتر نتیجه ایجاد یک رونق مصنوعی و ایجاد اشتغال به وسیله خلق و تزریق پول به اقتصاد، ایجاد رکود تورمی و از دست رفتن اشتغال در دوره بعد است. در این شرایط اگر دولت بخواهد جلوی بروز رکود حاصل را بگیرد، باید به صورت فزاینده‌ای به خلق و تزریق پول ادامه دهد؛ اما تداوم خلق فزاینده پول و در نتیجه کمک به تداوم رونق مصنوعی ایجاد شده، به نحو فزاینده‌ای به آتش تورم دامن خواهد زد و بر عمق و شدت رکود پیش رو خواهد افزود؛ بنابراین رونق اقتصادی و ایجاد اشتغال که به وسیله افزایش حجم پول ایجاد می‌شود، یک رونق مصنوعی و اشتغالزایی موقتی است و منجر به خلق تورم و پس از آن یک رکود ناگزیر در آینده نزدیک خواهد شد؛ به علاوه قانون آهنین کیفر نیز صادق است: هر چه اصرار بر افزایش حجم پول، برای تداوم رونق مصنوعی بیشتر باشد، تورم حاصله شدیدتر و رکودی که در پی آن خواهد آمد، شدیدتر، عمیق‌تر و طولانی‌تر خواهد بود. البته باید تاکید کرد که در این فرآیند، چندان تفاوتی نمی‌کند که پول اضافی صرف مخارج دولت یا سرمایه‌گذاری بخش خصوصی شود، اگرچه قطعا دومی، بهتر از اولی خواهد بود. در واقع اگر تولید پول به تولید کالا منتهی می‌شد، امروز در هیچ کجای دنیا اساسا معضل بیکاری وجود نداشت، اما متاسفانه ایده ایجاد کالا و اشتغال از طریق ایجاد پول، یک سفسطه است و مبنایی در واقعیت‌های اقتصادی ندارد.

ب) پرهیز از اعمال سیاست مالی انبساطی برای ایجاد اشتغال

سیاست مالی انبساطی عموما از طریق افزایش مخارج دولت اعمال می‌شود. افزایش مخارج دولت در اقتصاد ایران از سه طریق می‌تواند تامین مالی شود. روش اول از طریق استقراض از بانک مرکزی است. روش دوم از طریق افزایش مالیات‌ها یا استقراض از مردم است و روش سوم از طریق درآمدهای برون‌زای نفت است. افزایش مخارج دولت از طریق استقراض از بانک مرکزی در نهایت به افزایش حجم پول منتهی خواهد شد و همان طور که بحث آن در قسمت قبلی مطرح شد در یک دوره کوتاه می‌تواند باعث افزایش اشتغال شود، اما در دوره بعدی بر اشتغال اثر منفی داشته و در مجموع نمی‌تواند به ایجاد اشتغال پایدار بیانجامد. اگر دولت افزایش مخارج خود را از طریق افزایش مالیات‌ها یا استقراض از مردم تامین مالی نماید، چه اتفاقی خواهد افتاد؟ افزایش مخارج دولت از طریق افزایش مالیات‌ها یا استقراض از مردم، موجب کاهش سرمایه‌گذاری یا مصرف بخش خصوصی خواهد شد، به نحوی که در واقع، دولت جایگزین بخش خصوصی شده و اشتغال از بخش خصوصی به بخش دولتی منتقل خواهد شد، اما در مجموع، انتظاری برای تغییر محسوسی در اشتغال از این روش وجود نخواهد داشت، اما اگر مخارج دولت از طریق افزایش درآمدهای نفتی تامین مالی گردد، چه اتفاقی خواهد افتاد؟ در این روش افزایش مخارج دولت به کاهش نرخ واقعی ارز و افزایش واردات خواهد انجامید. افزایش واردات شامل افزایش واردات کالاهای سرمایه‌ای و مصرفی خواهد شد. افزایش واردات کالاهای سرمایه‌ای موجب افزایش تولید و اشتغال خواهد شد، اما در مقابل، افزایش واردات کالاهای مصرفی موجب تضعیف تولید داخلی و کاهش اشتغال می‌شود؛ بنابراین اثر این روش بر اشتغال به نحوه مخارج دولت و ترکیب واردات بستگی دارد. هرچه کیفیت مخارج دولت بهتر باشد و سهم کالاهای سرمایه‌ای از واردات بیشتر باشد، احتمال افزایش تولید و اشتغال بیشتر است، در حالی که اگر کیفیت مخارج دولت پایین باشد و سهم کالاهای مصرفی در واردات بالا باشد، حتی احتمال کاهش تولید و اشتغال نیز وجود دارد. به علاوه باید توجه داشت که هرچه میزان افزایش بودجه بیشتر باشد، کیفیت هزینه‌های دولت کاهش یافته و با افزایش واردات کالاهای مصرفی، احتمال ایجاد مشاغل پایدار کاهش خواهد یافت.

تجربه تاریخی اقتصاد ایران نیز تایید می‌نماید که سیاست‌های پولی و مالی انبساطی از طریق افزایش حجم پول و مخارج دولت، قادر به ایجاد اشتغال پایدار نخواهند بود. بارزترین نمونه این امر در چند سال اخیر مشاهده شد. در سال ۱۳۸۵ دولت با افزایش قابل‌توجه مخارج خود و همزمان با افزایش قابل‌توجه نرخ رشد حجم پول، اقدام به اعمال سیاست مالی و پولی انبساطی به طور همزمان نمود. در نتیجه اعمال این سیاست، دولت توانست در سال ۸۵ رکورد ایجاد حدود یک میلیون شغل را ثبت نماید، اما این پایان ماجرا نبود. همانطور که بحث شد، افزایش شدید مخارج دولت و حجم پول صرفا یک رونق مصنوعی را ایجاد نمود که بذرهای تخریب را در درون خود داشت. در نتیجه از سال ۸۶ علاوه بر اینکه آتش تورم شعله‌ور شد، وضعیت اشتغال نیز با بحران روبه‌رو شد. اوج بحران در سال ۸۷ با ثبت تورم حدود ۳۰ درصدی و از دست رفتن حدود ۶۰۰ هزار شغل به وقوع پیوست. در واقع شغل‌هایی که در سال ۸۵ از طریق ایجاد رونق مصنوعی به وسیله سیاست‌های پولی و مالی انبساطی و اجرای طرح بنگاه‌های زودبازده ایجاد شد، شغل‌های پایداری نبود و در دو سال بعد به خصوص سال ۸۷ از بین رفت. اگر قرار باشد اشتغالزایی در سال ۹۰ نیز بر اساس اعمال سیاست‌های پولی و مالی انبساطی شدید محقق شود، باید از هم‌اکنون هشدار داد که مشاغلی که از این طریق به وجود خواهد آمد، مشاغل پایداری نبوده و به زودی از بین خواهند رفت و تنها اثر بی‌ثباتی آنها بر جای خواهد ماند و معضل بیکاری را در سال‌های آتی تشدید خواهد نمود. بر این اساس یک محور راهبرد اشتغالزایی، پرهیز از اعمال سیاست‌های انبساطی مالی و پولی است.

▪ اعمال سیاست ارزی برای ایجاد اشتغال

نرخ واقعی ارز در دهه اخیر با وجود افزایش نسبی نرخ اسمی ارز، طی یک روند نزولی، به طور مداوم کاهش یافته است. کاهش نرخ واقعی ارز از مسیرهای متفاوت، اثرات متضادی را بر تولید باقی می‌گذارد که برآیند این اثرات، بیانگر اثر خالص کاهش نرخ ارز بر تولید و اشتغال است. اثر کاهش نرخ واقعی ارز بر تولید از دو مسیر آشکار می‌شود: یکی از مسیر میزان استفاده از ظرفیت تولیدی موجود و دیگری از مسیر میزان سرمایه گذاری و ایجاد ظرفیت‌های تولیدی جدید.

کاهش نرخ واقعی ارز، از طریق افزایش قیمت کالاهای صادراتی و کاهش قیمت کالاهای وارداتی، تقاضای کل اقتصاد را به سمت تقاضا برای کالاها و خدمات خارجی انتقال می‌دهد. در واقع کاهش نرخ ارز، تقاضای کالاهای تولید داخل را چه در بازار داخلی و چه در بازار خارجی کاهش می‌دهد. کاهش تقاضا برای تولیدات داخلی، منجر به عدم استفاده کامل از ظرفیت تولیدی موجود خواهد شد؛ بنابراین تولید داخلی از مسیر کاهش نرخ واقعی ارز و عاطل ماندن بخشی از ظرفیت تولید، تحت‌تاثیر منفی قرار گرفته و تضعیف می‌شود. روشن است که به تبع کاهش تولید، اشتغال نیز کاهش خواهد یافت. در مقابل افزایش نرخ ارز، موجب افزایش تقاضای تولیدات داخلی هم در بازار داخلی و هم در بازار خارجی و به تبع آن افزایش بهره‌برداری از ظرفیت‌های تولید موجود می‌شود و در نتیجه اثر مثبت بر میزان تولید و اشتغال خواهد داشت.

علاوه بر استفاده از ظرفیت تولیدی موجود، ایجاد ظرفیت‌های جدید از طریق سرمایه‌گذاری نیز یک مسیر مهم در اثرگذاری تغییرات نرخ ارز بر تولید است. تغییرات نرخ ارز دو اثر متضاد بر بازدهی سرمایه‌گذاری (به طور عمومی سود تولیدکنندگان داخلی) از مسیر تغییر قیمت‌های بازار داخلی، قیمت‌های بازارهای صادراتی و قیمت کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای وارداتی بر جای می‌گذارد. کاهش نرخ ارز از طریق کاهش قیمت کالاهای وارداتی و افزایش قیمت کالاهای صادراتی، قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی در برابر رقبای خارجی را در بازارهای داخلی و خارجی، کاهش داده و در نتیجه اثر منفی بر میزان درآمد و بازدهی سرمایه‌گذاری در داخل بر جای می‌گذارد. در نقطه مقابل، کاهش نرخ ارز، قیمت کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای وارداتی را به طور مستقیم کاهش داده و در نتیجه با کاهش هزینه‌های سرمایه‌گذاری، موجبات افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری و به دنبال آن افزایش سرمایه‌گذاری را فراهم خواهد نمود؛ بنابراین در مجموع برآیند این دو اثر متضاد، اثر خالص تغییر نرخ ارز بر سرمایه‌گذاری را روشن خواهد کرد. با وجود اینکه میزان تاثیرپذیری صنایع مختلف از تغییر نرخ ارز متفاوت است، اما به نظر می‌رسد که در مجموع در کوتاه‌مدت، اثر مثبت کاهش نرخ ارز بر اثر منفی آن بر سرمایه‌گذاری غالب باشد، اما در بلندمدت احتمالا اثر منفی کاهش نرخ ارز غالب خواهد شد.

بنابراین در مجموع کاهش نرخ واقعی ارز در کوتاه‌مدت، از مسیر کاهش استفاده از ظرفیت‌های موجود بر تولید اثر منفی داشته، اما از مسیر افزایش ایجاد ظرفیت‌های جدید تولید، اثر مثبتی را باقی می‌گذارد، اما در بلندمدت، کاهش نرخ واقعی ارز هم از مسیر کاهش استفاده از ظرفیت‌های موجود و هم از مسیر کاهش ایجاد ظرفیت‌های جدید تولید، موجب تضعیف تولید و اشتغال داخلی می‌گردد. کاهش قابل‌توجه نرخ واقعی ارز، رویدادی است که در دهه هشتاد به صورت آشکاری اتفاق افتاده است و در نتیجه آن تولیدکنندگان داخلی قدرت رقابتی خود نسبت به رقبای خارجی را در بازارهای داخلی و خارجی از دست داده و بر اثر آن تولید ملی و اشتغال تضعیف شده است. بر این اساس تغییر سیاست ارزی در راستای افزایش نرخ واقعی ارز، یکی از سیاست‌های راهبردی جهت تقویت امر تولید و ایجاد اشتغال پایدار است. کاهش نرخ واقعی ارز، سیاستی است که کشورهایی مانند چین از آن جهت تقویت تولید و اشتغال اعمال می‌نمایند، در حالی که سیاست ارزی ایران تاکنون بر خلاف آن بوده است.

▪ اعمال تغییر در سیاست خارجی در راستای بهبود روابط خارجی و رفع تحریم‌ها

موضع عموم سیاستگذاران اقتصاد ایران در مورد تحریم‌ها این بوده است که تحریم‌ها بر اقتصاد کشور بی‌تاثیر است و حتی فراتر از آن تهدید تحریم‌ها به فرصت بدل شده است، اما واقعیت این است که تحریم‌ها نقش موثری در تضعیف تولید ملی و به تبع آن کاهش اشتغال داشته‌اند. بر این اساس اعمال سیاست خارجی در راستای بهبود روابط خارجی، خنثی نمودن تحریم‌ها و در نهایت رفع تحریم‌ها، یک عامل مهم در راستای تقویت تولید ملی و به تبع آن اشتغالزایی است. این امر نه تنها به کاهش موانع و هزینه‌های تولیدکنندگان داخلی می‌انجامد، بلکه با افزایش قابل‌توجه سرمایه‌گذاری خارجی در کشور، موجبات افزایش تولید و اشتغال در کشور را فراهم می‌آورد.

▪ اعمال سیاست آزادسازی اقتصادی برای ایجاد اشتغال

قطعا راهبرد اصلی ایجاد اشتغال پایدار برای رفع معضل بیکاری، اعمال سیاست آزادسازی اقتصاد ایران از بند اقتصاد دستوری دولت‌محور و حاکم شدن مکانیسم قیمت‌ها تحت نظم بازار و گسترش رقابت است. در واقع مساله صرفا حجم و بزرگی دولت در اقتصاد ایران نیست، بلکه مساله اصلی آن است که در اقتصاد ایران، دولت، جایگاه و نقش خود را در سیستم اقتصادی به نحو بهینه تعریف نکرده و با مداخلات نابجای خود، کارآیی سیستم اقتصادی کشور را در تخصیص بهینه منابع مخدوش نموده است. این امر ضرورت تغییر رویکرد نظری و عملی دولت به اقتصاد کشور را بیش از پیش آشکار ساخته است؛ ضرورتی که بدون اعمال آن، نباید انتظار ارتقای کارآیی اقتصادی در سطح کلان اقتصاد کشور و به تبع آن تقویت امر تولید و اشتغال را داشت. آزادسازی اقتصادی یک سیاست راهبردی در راستای حاکمیت نظم بازار آزاد و مکانیسم قیمت‌ها در عموم بازارها اعم از بازار پول و اعتبار، بازار کار، بازار ارز و عموم بازارهای کالا و خدمات در اقتصاد کشور و پرهیز دولت از مداخله در نظم بازار است.

قیمت‌ها در بازار آزاد آشکارکننده فرصت‌های کسب سود و رفع‌کننده کمبودها و مازادها در بازار است. در بازار هر یک از کالاها، خدمات و دارایی‌ها، اگر مازاد عرضه‌ای وجود داشته باشد، قیمت‌ها شروع به کاهش می‌نماید به نحوی که از یک طرف با کاهش قیمت و در نتیجه کاهش سودآوری، منابع تولید از آن بازار خارج شده و عرضه کاهش می‌یابد و از طرف دیگر با کاهش قیمت مقدار تقاضای آن کالا، افزایش می‌یابد. در نتیجه در اثر کاهش عرضه و افزایش تقاضای ناشی از کاهش قیمت، مازاد عرضه در آن بازار حذف شده و آن بازار خاص به تعادل می‌رسد. به همین ترتیب در یک بازار خاص، اگر کمبود عرضه‌ای وجود داشته باشد، قیمت‌ها شروع به افزایش می‌نماید به نحوی که از یک طرف با افزایش قیمت و در نتیجه افزایش سودآوری، منابع تولید به آن بازار وارد شده و عرضه افزایش می‌یابد و از طرف دیگر با افزایش قیمت مقدار تقاضای آن کالا، کاهش می‌یابد. در نتیجه افزایش عرضه و کاهش تقاضای ناشی از افزایش قیمت، کمبود عرضه در آن بازار حذف شده و آن بازار خاص به تعادل می‌رسد. این مکانیسم در واقع بیانگر همان ایده معروف آدام اسمیت تحت عنوان «دست نامرئی» بازار است. مکانیسم قیمت تضمین می‌نماید که در سیستم بازار آزاد، بازار عموم کالاها، خدمات و دارایی‌ها در تعادل بوده و منابع تولید در سیستم اقتصادی به صورت خودکار به نحوی تخصیص یابند که نیازهای مردم به صورت بهینه برآورده گردند؛ بنابراین نقش قیمت‌ها در بازار، جهت تامین کارآیی یک نقش بسیار تعیین کننده است و آنچه تضمین می‌نماید که قیمت‌ها در ایفای این نقش حیاتی خود موفق گردند، حفظ عنصر رقابت در بازار است. در هر بازاری که رقابت و قیمت به واسطه مداخله دولت مخدوش گردد، کارآیی اقتصادی نیز مخدوش خواهد گشت و زمینه‌های عدم کارآیی و ایجاد رانت فراهم می‌گردد، پدیده‌ای که در اقتصاد ایران به یک امر رایج بدل شده است؛ بنابراین مساله مهم برای حفظ کارآیی اقتصاد، حفظ رقابت و آزاد گذاردن قیمت‌ها در عموم بازارها است. رقابت در بازارها می‌تواند هم از طریق گسترش رقابت در میان فعالان اقتصادی در داخل کشور و هم از طریق گسترش رقابت فعالان اقتصادی داخلی با رقبای خارجی صورت پذیرد. حاکمیت مکانیسم قیمت‌ها در عموم بازارها و پرهیز دولت از مداخله، طی یک فرآیند طبیعی به بهبود قابل‌توجه تخصیص منابع در اقتصاد کشور منتهی خواهد شد که نتیجه آن افزایش سرمایه‌گذاری و تقویت امر تولید و اشتغال به صورت پایدار است.

● جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بررسی عملکرد تاریخی کشور حاکی از این امر است که ایجاد اشتغال‌ در سال‌های اخیر با وضعیتی بحرانی مواجه بوده است. در حالی که متوسط ایجاد شغل به صورت سالانه در برنامه سوم برابر ۶۸۰ هزار شغل بوده است، این رقم در برنامه چهارم توسعه به ۳۳۰ هزار شغل کاهش یافته است. به علاوه طی سه سال اخیر (۸۶ تا ۸۸) تنها ۱۹۰ هزار شغل به مشاغل موجود کشور اضافه شده است. از عملکرد اشتغال و بیکاری در سال ۸۹، به جز گزارش بهار، گزارشی منتشر نشده است. در چنین شرایطی دولت در صدد است تا طرح‌ها و سیاست‌های جدیدی را برای عملی نمودن نهضت اشتغالزایی طراحی و اجرا نماید و مدعی است که تا پیش از پایان برنامه توسعه پنجم، بیکاری را ریشه‌کن خواهد نمود. اکنون دولت مدعی است که درصدد ایجاد بیش از یک میلیون یا حتی دو میلیون شغل در سال ۹۰ است. عملکرد واقعی دولت در برنامه چهارم توسعه حاکی است که دستیابی عملی به چنین هدفی دور از دسترس خواهد بود، مگر آنکه چرخشی آشکار در طراحی و اجرای سیاست‌های اقتصادی دولت به وقوع پیوندد و یک سیاست راهبردی منسجم و قوی به مرحله اجرا درآید. روشن است که حل معضل بیکاری در اقتصاد کشور تنها از مسیر ایجاد اشتغال، آن هم اشتغال پایدار قابل‌تحقق است. بیکاری را با ارائه آمار مطلوب نمی‌توان کاهش داد، بلکه بیکاری را تنها با ارائه عملکرد مطلوب در ایجاد اشتغال می‌توان کاهش داد.

در چارچوب یک سیاست راهبردی برای حل معضل بیکاری، از یک طرف باید از اعمال مجموعه‌ای از سیاست‌ها پرهیز نمود و در مقابل به اجرای مجموعه‌ای دیگر از سیاست‌ها اهتمام ورزید. در این چارچوب دولت باید از اعمال سیاست‌های مقطعی برای ایجاد اشتغال مانند سیاست‌های پولی و مالی انبساطی و اجرای طرح‌های غیرکارشناسی و غیرواقع‌بینانه مانند طرح بنگاه‌های زودبازده پرهیز نماید؛ چراکه اعمال چنین سیاست‌هایی اگرچه می‌تواند در یک دوره کوتاه مشاغلی را ایجاد نماید، اما این مشاغل ایجاد شده، ناپایدار بوده و به سرعت از بین خواهند رفت و تنها ایجادکننده بی‌ثباتی اقتصادی خواهند بود. نمونه بارز این امر در سال ۸۵ با افزایش شدید مخارج دولت، افزایش شدید حجم پول و اجرای طرح بنگاه‌های زودبازده به وقوع پیوست.

در حالی که در سال ۸۵، بیش از یک میلیون شغل ایجاد شد، اما این مشاغل در دو سال بعد از آن به خصوص در سال ۸۷ از بین رفت. در مقابل اعمال سیاست‌هایی مانند افزایش نرخ ارز جهت تقویت توان رقابتی تولیدکنندگان داخلی در برابر رقبای خارجی و تغییر سیاست خارجی در راستای بهبود روابط خارجی و رفع تحریم‌ها می‌تواند کمک موثری به ایجاد اشتغال نماید، اما باید توجه داشت که در نهایت راه‌حل پایدار و بلندمدت معضل بیکاری، اعمال سیاست آزادسازی اقتصاد ایران از بند اقتصاد دستوری دولت‌محور و حاکم شدن مکانیسم قیمت‌ها تحت نظم بازار و گسترش فضای رقابتی است. در این راستا اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها و افزایش قیمت حامل‌های انرژی، اگرچه یک گام رو به جلو است، اما قطعا کافی نیست. تنها از این مسیر اعمال چنین سیاست راهبردی است که می‌توان به عملی شدن آرمان رفع معضل بیکاری به صورت پایدار در اقتصاد ایران امید بست، در غیر‌این صورت تداوم سیاست‌های گذشته یا اعمال سیاست‌های مقطعی و اجرای طرح‌های غیرکارشناسی و غیرواقع‌بینانه، کمکی به حل معضل بیکاری در اقتصاد ایران نخواهد نمود و با توجه به افزایش مداوم جمعیت فعال و جویای کار در اقتصاد کشور، معضل بیکاری تشدید خواهد شد.

حمید زمان‌زاده