بررسی اقتصادی جابه جایی بین مشاغل دولتی و خصوصی

پیچیدگی های حفظ کارمندان لایق در بخش دولتی

مقالاتی که اریک لیپتون در روزنامه نیویورک تایمز نوشت پدیده «جابه‌جایی بین مشاغل دولتی و خصوصی، یا مشاغل ناپایدار» (revolving door) را با اشارات مشخص به وزارت امنیت داخلی مورد بحث قرار داده است.

طبق نظر لیپتون با اینکه از عمر وزارتخانه تنها سه سال و نیم می‌گذرد، بیش از دو سوم از مدیران رده بالای آن برای گرفتن مشاغلی در بخش خصوصی، آنجا را ترک کرده‌اند و بیشتر آنها برای شرکت‌هایی کار می‌کنند که با این وزارتخانه قرارداد دارند یا به دنبال گرفتن قراردادهای جدید هستند. بودجه سالانه وزارت امنیت داخلی حدود ۴۰ میلیارد‌دلار است.

این مدیران که برخی از آنها از بخش خصوصی برای دوره‌های ماموریتی خدمت کوتاه‌مدت در دولت به وزارتخانه آمده‌اند، زمانی که دولت را ترک می‌کنند تا برای نخستین بار یا مجددا به بخش خصوصی بپیوندند، چندین برابر حقوق دولتی‌شان به آنها پرداخت می‌شود. با اینکه طبق قانون، کارمندان دولتی که عازم بخش خصوصی می‌شوند تا یک سال حق لابی‌کردن کارفرمای دولتی سابق خود را ندارند، این ممنوعیت خصوصا در مورد وزارت امنیت داخلی جای گریز زیادی دارد، چون که کارمند سابق اجازه دارد از همان آغاز شروع به لابی با هر واحدی از وزارتخانه کند که برای آن کار نکرده بوده است. این وزارتخانه از مجموعه عظیم بیست و دو نهاد جداگانه تشکیل شده است که مسوولیت‌های هم‌پوشانی داشته و هر کدام از این نهادها واحدهای فرعی دارند.

آیا جابه‌جایی بین مشاغل دولتی و خصوصی را باید متوقف یا آهسته کرد؟ از دو جنبه شاید بتوان به طرفداری از جابه‌جایی بین مشاغل دولتی و خصوصی برخاست. نخست، کسانی که در دولت خدمت کرده‌اند اطلاعات مفیدی درباره نیازها و روال کار دولت دارند؛ این اطلاعات به انطباق یافتن بهتر پیمانکاران دولتی [خصوصی] با نهادهایی که خدمتشان را خریداری می‌کنند کمک می‌کند. دوم اینکه وجود فرصت برای اشتغال خصوصی نان‌ و آب‌دار پس از یک دوره کوتاه ماموریت در بخش عمومی، هزینه‌هایی که دولت برای جذب کارکنان لایق متحمل می‌شود را کاهش می‌دهد.

توضیح اینکه جبران خدمات کارمندان دولت نه فقط شامل حقوق دریافتی از دولت می‌شود، بلکه بالا رفتن قدرت درآمدزایی برای آنها در بخش خصوصی، به واسطه خدمت در دولت را نیز شامل می‌گردد.

اما این نکات (امتیازات) تنها در رابطه با کارکنان شغل ثابت دولتی ترغیب‌کننده است، یعنی کسانی که برای دولت- دست کم ابتدا در رده‌های پایین- سال‌های زیادی کار کرده‌اند. آنها به مرور زمان و در ضمن اشتغال دولتی دانش ارزشمندی به دست می‌آورند و امید به اینکه عاقبت جذب بخش خصوصی شوند جبران خدمات (حقوق) ناچیز دریافتی به عنوان کارمند دولت را به قیمت‌های واقعی تا حد زیادی افزایش می‌دهد. نه اینکه چنین کاری به زیان دولت نیست؛ بسیاری از توانمندترین و باتجربه‌ترین کارمندان دولتی، سال‌های زیادی قبل از سن بازنشستگی معمولی دولت را ترک می‌کنند، در حالی ‌که ناتوان‌ترین کارمندان تا سن بازنشستگی یا پس از آن هم در دولت باقی می‌مانند چون اخراج کارکنان دولتی مشکل است.

نظام موجود، بحران‌های گذرایی نیز به‌وجود می‌آورد مثل مورد روشن خروج پرسنل امنیتی دولتی به دنبال حملات تروریستی ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱. این حملات باعث رشد شدید تقاضای بخش خصوصی برای پرسنل امنیتی شد که منجر به از دست دادن ناگهانی و چشمگیر کارمندان سازمان‌های سیا، اف‌بی‌آی و سایر افسران امنیتی شد که با حقوق‌های بسیار بالا جذب بخش خصوصی شدند. این اضافه حقوق دریافتی افسران در بخش خصوصی نسبت به بخش دولتی بیانگر یک پول بادآورده برای آنها است چون که پیش‌بینی نشده بود.

اما در درازمدت، این پول‌های بادآورده قابل پیش‌بینی و انتظاری می‌شوند که بخش‌های امنیتی دولت را قادر به استخدام نیروهای لایق‌تری می‌کند، چون که آنها فرصت‌های برتر در بخش خصوصی را از قبل مشاهده خواهند کرد. به عبارت دیگر، در نتیجه نگرانی‌های ادامه‌دار از حملات تروریستی، کار کردن برای نهادهای امنیتی دولتی، سرمایه انسانی باارزش‌تری را نسبت به قبل از ۱۱ سپتامبر به کارمند می‌بخشد. اما با این‌حال نرخ گردش نیرو در نهادهای امنیتی دولتی زیاد می‌شود که نتیجه آن کاهش کیفیت این نهادها است، چون که افسران عالی با ترک مناصب خویش به بخش خصوصی می‌روند و جای آنها را آدم‌های بی‌تجربه رده پایین می‌گیرند. در تاثیر این عمل بر کیفیت به‌ واسطه اثر اختلال‌زای نرخ گردش سریع در هر سازمان اغراق می‌شود.

خروج مقامات وزارت امنیت داخلی به سمت بخش خصوصی که لیپتون درباره آن نوشت، پدیده‌ای متفاوت است. بسیاری از آنها کسانی هستند که برای کار کردن با تام ریچ در کاخ سفید به او پیوستند، زمانی که ریچ مشاور امنیت داخلی رییس جمهور بود و سپس زمانی‌که وزارت امنیت داخلی در مارس ۲۰۰۳ تشکیل شد و او نخستین رییس آن شد همراه او به آنجا رفتند. بیشتر آنها تجربه دولتی گسترده یا مرتبط نداشتند.

علاوه بر این، این وزارتخانه از همان ابتدا بی‌نهایت بد اداره شد. مقصر اصلی به طراحی و ساختار وزارتخانه و شتابی که برای تشکیل آن رخ داد مربوط می‌شود؛ اما هیچ ‌کس آن را بنگاه با مدیریت خوب ملاحظه نمی‌کند (حتی با توجه به این محدودیت‌ها). اما شرکت‌هایی که این مقامات را استخدام کردند اهمیتی به آن نمی‌دهند چون که آنها مقامات وزارت امنیت داخلی را به خاطر تخصص مدیریتی‌شان استخدام نمی‌کنند. آنها این افراد را استخدام می‌کنند به امید اینکه موانع برای گرفتن قراردادها از وزارتخانه را بر خواهند داشت.

البته وزارتخانه به مقاطعه‌کاران و پیمانکاران نیاز دارد و مقامات سابق بی‌تردید درک خوبی دارند که چگونه پیمانکار می‌تواند برای پروژه خود در وزارتخانه بازارگرمی کند؛ در غیر این صورت پیمانکاران این مقامات را با حقوق بالا استخدام نمی‌کردند؛ اما اینکه آیا مقامات واقعا از نیازهای وزارتخانه اطلاع دارند موضوع دیگری است. بیشتر آنها «پرندگان عبوری» بودند که هرگز کارشناس واقعی در مسائل امنیتی نشدند.

شواهد مستندی وجود دارد که بیشتر آنها پست‌های بالای خود در وزارتخانه را با زد و بند و روابط سیاسی به‌دست آوردند و این تماس‌ها ممکن است آنها را قادر به تور کردن قراردادهایی برای کارفرمایان جدید خود کند که منافع دولت را حداکثر نسازد. پس دلیل نخستی که من ارائه دادم که چرا عملیات «جابه‌جایی بین مشاغل دولتی و خصوصی» به منافع ملی کمک می‌کند احتمالا در مورد مقامات ارشد غایب است و دلیل دوم هم به همین ترتیب است. امید داشتن به اشتغال مجدد در بخش خصوصی، احتمالا آدم‌های لایق غیردولتی کمتری را به مشاغل دولتی جذب می‌کند. دست کشیدن از شغل خصوصی تا در یک دوره کوتاه برای دولت کار کرد با این هدف که سپس در سطح بالاتری به بخش خصوصی بازگشت اقدامی برهم‌زننده آسایش است چون که فرد در جریان عادی ارتقا و تغییر شغلی خود اگر در بخش خصوصی باقی می‌ماند کاملا به همان سطح مورد نظر می‌رسید.

به علاوه مشکلی که اقتصاددانان مشکل «آخر دوره» می‌نامند وجود دارد که در مورد «پرنده عبوری» جدی‌تر از حالت کارمند دولتی با شغل ثابت است. مشکل «آخر دوره» مربوط به فردی می‌شود که در آخر دوره زندگی کاری خود به سر می‌برد (یا شرکتی که در شرف ورشکسته شدن و خروج از کسب‌و‌کار است)، چون که چیزی جلوی رفتار منافع شخصی وی را از این جهت نمی‌گیرد که کارفرمایش او را اخراج خواهد کرد (یا در مورد شرکت اینکه مشتریانشان از اطرافش پراکنده خواهند شد). هر کارمند دولتی که تصمیم گرفته است به دنبال شغل در بخش خصوصی باشد وسوسه می‌شود تصمیماتی بگیرد که او را نزد کارفرمایان خصوصی احتمالی عزیزتر خواهد ساخت؛ مشکل اضافی در مورد «پرنده عبوری» این است که کل خدمت این افراد در دولت، آخر دوره خدمت‌شان تلقی می‌شود، چون که آنها می‌دانند قرار است به زودی به بخش خصوصی بازگردند. همه تصمیمات آنها به عنوان کارمندان دولت تحت تاثیر اشتیاق به جای دادن خویش به صورتی است که ورود مجدد تا حد ممکن نان و آب‌دارتری به بخش خصوصی فراهم کند.

برای کاستن از مشکل جابه‌جایی بین مشاغل دولتی و خصوصی چه‌کار می‌شود کرد؟ یک راه ممکن تجدید ساختار در خدمات کشوری و اداری است؛ به طوری که پرداختی‌های بهتری داشته باشد و به همان اندازه هم کارمند بتواند به سطوح بالاتر در نظام دولتی برسد. در انگلستان، کارمندان دولتی بالاترین پست‌ها را در دولت دقیقا زیر سطح وزیر اشغال می‌کنند.

فرصت معاون یا مشاور دائمی وزیر شدن، انگیزه‌ای است تا لایق‌ترین کارمندان دولتی برای کل زندگی شغلی یا دست کم مدت طولانی در خدمت دولت باقی بمانند. در کشور آمریکا، مقامات رده پایین دولتی از قبیل دستیار وزیر و حتی بیشتر معاونان دستیار وزیر از خارج رده‌های کارمندان دولتی منصوب می‌گردند. اینها، بیشترشان، «پرندگان عبوری» هستند و فرصت‌های ارتقای کمتر موجود برای کارمندان دولت، جذابیت مسیر خدمت دولتی را برای لایق‌ترین و جاه‌طلب‌ترین افراد بسیار کمتر می‌سازد نسبت به زمانی که این وضعیت وجود نداشت.

استثنای اصلی البته نظامیان هستند، شاخه‌ای از خدمات (واقعا) کشوری که هر کس می‌تواند به رده‌های بسیار بالا ارتقا یابد، چون که ورود بیگانه به خدمت نظام وجود ندارد. سیا و اف‌بی‌آی دیگر استثناها هستند چون که در بین مقامات رده بالای آنها، معمولا تنها شخص رییس است که از خارج ستاد آن نهاد منصوب می‌شود.

البته تقویت کردن خدمات کشوری هزینه‌هایی هم دارد- یکی اینکه توانمندترین افراد را جذب می‌کند که شاید در بخش خصوصی بهره‌وری بیشتری داشتند. اما چالش‌هایی که دولت آمریکا در حال حاضر روبه‌رو است آنچنان حاد و شدید هستند که ما باید برای بهبود کارآیی دولت قدم پیش بگذاریم و اصلاح خدمات کشوری، یکی از آن قدم‌ها به شمار می‌آید.

● نرخ گردش شغلی کارمندان دولتی رده بالا گری بکر

نرخ ترک شغل وزرا و سایر کارکنان دولت فدرال در سطوح پایین‌تر، بسیار کمتر از نرخ مذکور برای کارکنان مشابه در بخش خصوصی است، در عین حال که کارمندان دولتی با نرخ‌های بسیار بیشتری از همتایان شخصی خود کار را رها می‌کنند. این تفاوت را با چه چیزی توضیح دهیم و آیا چنین تفاوتی خوب یا بد است؟

بخش نخست پرسش، پاسخ آسانی دارد: تفاوت در نرخ ترک شغل به علت تفاوت در نسبت جبران خدمات پرداختی دولت فدرال به جبران خدمات بخش خصوصی در سطوح شغلی پایین و بالا است. کارکنان فدرال در مشاغل سطح پایین‌تر شاید درآمدی بیشتر از همتایان خود در مشاغل شخصی به دست نیاورند، اما وقتی سایر ویژگی‌ها را در نظر می‌گیریم وضعیت اقتصادی آنها کاملا خوب است.

کارکنان دولتی در این سطوح، امنیت شغلی خوبی دارند چون که آنها را نمی‌توان پس از یک دوره کوتاه استخدام آزمایشی اخراج کرد مگر در صورت ارتکاب به فاحش‌ترین شکل‌های سوء رفتار، از قبیل غیبت‌های گاه بی‌گاه از محل کار، اشارات نژادی یا جنسی و غیره. به علاوه، آنها تعطیلات زیاد، مسافرت‌های پرخرج، مستمری‌های بازنشستگی پر و پیمان و مزایای سلامت دارند و در سر کار هم معمولا فشار زیادی بر آنها وارد نمی‌شود. مجموعه کامل ویژگی‌های ارائه شده به این کارکنان دولت فدرال بسیار جذاب بوده و به همین دلیل است که مشاغل سطح پایین‌تر تعداد زیادی درخواست‌کننده دارد و ناگزیر مشاغل را باید از طریق برگزاری آزمون و سایر روش‌ها به متقاضیان شغل اختصاص داد.

برعکس این حالت، کارکنان فدرال در مشاغل سطح بالا - شامل مدیران عالی در وزارت امنیت داخلی که پوسنر بحث می‌کند- هستند که حقوق‌های بسیار کمتری نسبت به همتایان خود در بخش خصوصی می‌گیرند. دولت فدرال برای اینکه کارکنان با کیفیت را جذب و حفظ کند باید مزایای جبرانی کافی به شکل پرستیژ، قدرت، شرایط کاری و سایر روش‌ها بپردازد. از قرار معلوم نرخ گردش شغلی قضات فدرال پایین است، به این دلیل که اکثر این قضات می‌توانند درآمدهای زیادی به عنوان وکیل به دست آورند، حتی آن دسته از قضاتی که برعکس قاضی پوسنر آن چنان هم پرانرژی و کاری نیستند.

برای بسیاری از مقامات سطح بالا در دولت فدرال، خدمت در دولت گزینه کوتاه‌مدتی است که تجربه‌های جالبی مثل آموختن انواع مسائل سیاست‌گذاری در اختیارشان می‌گذارد. اما پس از مدتی، جبران خدمت بسیار بالاتر در بخش خصوصی کاملا وسوسه‌کننده می‌شود. البته ماندگاری کوتاه آنها در دولت حساب شده و از قبل پیش‌بینی شده است، و بسیاری مقامات پس از فقط یک چند سال (یا کمتر) دولت فدرال را ترک می‌کنند.

امکان کاهش نرخ گردش شغلی مقامات فدرال از طریق افزایش چشمگیر پرداختی به آنها وجود خواهد داشت، به طوری که به آن مبلغی که آنها می‌توانستند در بخش خصوصی دریافت کنند نزدیک‌تر شود. نرخ گردش شغلی ممکن است مثل حالت قضات فدرال پایین باشد، حتی در صورتی که پرداختی به آنها بسیار پایین‌تر از پرداخت در بخش خصوصی باشد، اما نه آنقدر پایین که در حال حاضر وجود دارد. برخی مردان و زنان بااستعداد، کار کردن درباره مسائل عمومی دارای اهمیت زیاد را دوست دارند، برای برخی دیگر امنیت شغلی مادام‌العمر جاذبه دارد و از این قبیل.

اعضای کنگره آمریکا در حال حاضر حقوق ۱۶۵‌هزار‌دلار در سال دریافت می‌کنند- رهبران هر دو مجلس نمایندگان و سنا اندکی بیشتر دریافت می‌کنند- به اضافه مزایای بازنشستگی و سلامت. این مبالغ نسبت به دریافتی بیشتر کارمندان در بخش خصوصی زیاد است و به‌ نظر نمی‌رسد با کمبود مرد و زن مواجه باشیم که بخواهند به نمایندگی مجلس انتخاب شوند. تحت قوانین جاری، امکان پرداخت حقوقی بیشتر از آنچه اعضای کنگره دریافت می‌کنند به مقامات عالی در رده‌های امنیت داخلی یا سایر نهادها وجود ندارد، حتی در شرایطی که پرداخت حقوق بالاتر ضروری است تا با جاذبه اشتغال در بخش خصوصی مبارزه شود. برای اینکه به مقامات عمومی رده بالا، حقوقی بیش از آنچه آنها تاکنون به دست می‌آوردند پرداخت شود باید این قوانین تغییر کنند که از جنبه سیاسی کار آسانی نخواهد بود.

با این حال به خاطر بحث حاضر، فرض می‌کنیم امکان کاهش دادن نرخ گردش شغلی مقامات فدرال در وزارت امنیت داخلی و جاهای دیگر وجود دارد. آیا چنین کاری مطلوب خواهد بود؟ من بر این باورم که داشتن کارمندان باتجربه‌تر همان‌طور که برای دولت فدرال مطلوب است ظاهرا برای بخش خصوصی نیز باید مطلوب باشد. نرخ گردش شغلی مدیرانی که دارای سال‌های تجربه بسیار در همان شرکت خصوصی هستند پایین است- روشن است بسیار پایین‌تر از کارمندان فدرال است، چون که شرکت‌های خصوصی آن تجربه را ارج می‌نهند. مدیران با سوابق کاری طولانی‌مدت دانش مفیدی درباره سازمان و عملیات بنگاه‌هایی که آنها برای سال‌های متمادی کار کرده‌اند انباشت می‌کنند- آنچه را اقتصاددانان سرمایه مختص بنگاه می‌نامند. من دلیلی نمی‌بینم که چرا چنین دانشی باید در سطح دولت فدرال اهمیت کمتری داشته باشد. آن‌طور که پوسنر اشاره می‌کند، انگلستان و برخی کشورهای دیگر موفق به حفظ مقامات سطح بالایی که کیفیت کاری عالی دارند طی اکثر زندگی کاریشان می‌شوند.

البته نرخ گردش شغلی مقامات فدرال به دلیل دیگری هم نامطلوب است که واقعا قابل کاربرد به بخش خصوصی نیست. در این‌جا «رانت‌جویی» فراوان از طرف شرکت‌های خصوصی داریم که هر زمان دولت منابع عظیمی را خرج می‌کند سعی می‌کنند امتیازات ویژه و یارانه‌ها را از دولت فدرال به چنگ آورند. استخدام مقامات سابق فدرال به پست‌های اجرایی عالی در شرکت‌های خصوصی به آنها کمک می‌کند تا موقعیت رانت‌جویی خویش را در برابر رقبا بهتر سازند. در مثال ما، بدترین حالت این است که همه رقبا سعی کنند مدیران عالی سابق وزارت امنیت داخلی را استخدام نمایند، که صرفا موقعیت‌های رانت‌جویی خود را بدون افزودن به ارزش اجتماعی بالا ببرند. در همین اثنا این وزارتخانه با از دست دادن بسیاری از مدیران ارشد خود تضعیف می‌شود.

بنابراین من طرفدار پرداخت‌های بالاتر به مقامات ارشد فدرال در بخش‌هایی هستم که نرخ گردش شغلی شدیدی را تجربه می‌کنند. اما بدون تغییرات عمده در مقیاس‌های پرداخت حقوق، من درباره مزایای گسترش دادن قوانین سفت و سخت‌تر بدبین هستم که مانع کار کردن مقامات فدرال برای تامین‌کنندگان خدمات یا محصولاتی به موسساتی شود که آنها را استخدام کردند. ریسک چنین قوانینی این است که آنها یکی از جذابیت‌های مهم فعلی اشتغال فدرال در مشاغل سطح بالا را از بین می‌برند. پس افزودن چنین قوانینی به حقوق پایین، جذب مدیران رده بالای لایق و صادق را به موسسات فدرال حتی مشکل‌تر می‌سازد.

ریچارد پوسنر