صندوق دار دولت

از زمانی كه دولت ها یاد گرفتند با چاپ و انتشار پول می توانند بخشی از نیازهای خود را برطرف كنند, عده ای به این فكر افتادند كه پول های بدون پشتوانه ویروس های كشنده ای هستند كه در صورت رشدونمو هر اقتصادی را نابود خواهند كرد و به همین دلیل بود كه نهادی به نام «بانك مركزی» شكل گرفت و وظیفه اصلی آن حفظ ارزش پول گذاشته شد

سالهاست كه در اقتصاد ایران صحبت از استقلال بانك مركزی می شود، اما هنوز تعریف مشخصی از «استقلال» در خصوص بانك مركزی ایران ارایه نشده است. نگاهی به بانك مركزی كشورهایی كه دارای استقلال نسبی هستند دو واقعیت را نشان می دهد كه مسلماً نمایندگان مجلس نیز باید این دو را در طرح خود مدنظر قرار دهند.اولین نكته این است كه بانك مركزی باید در زمینه چگونگی دنبال كردن اهداف خویش آزاد باشد.این امر به این معنی نیست كه بانك مركزی خود اهداف مورد نظر را تعیین كند بلكه برعكس، مقامات دولتی می توانند اهداف را تعیین و به بانك مركزی ابلاغ كنند، اما بانك مركزی اگر مستقل باشد در چگونگی استفاده از ابزارهای خویش آزاد و صاحب اختیار است.برای مثال دولت می تواند هدف كنترل تورم را به مسئولان بانك مركزی ابلاغ كند ولی دولت یا مجلس نمی تواند ابزار رسیدن به هدف را نیز انتخاب كرده و دست و پای سیاستگذاران بانك مركزی را ببندد.نگاهی به اقدامات سال های اخیر دولتمردان و برخی مصوبات مجلس نشان دهنده این واقعیت است كه از یك سو قانونگذار بانك مركزی را موظف به كنترل تورم كرده و از سوی دیگر در ابزارهای در اختیار این بانك از جمله نرخ سود دست برده است. به هر حال این ویژگی مهم در بحث استقلال بانك مركزی باید مدنظر قرار گیرد كه این بانك باید در چگونگی دنبال كردن اهداف آزاد باشد.دومین ویژگی كه لازم است در طرح مجلس مورد توجه قرار گیرد این است كه تصمیمات بانك مركزی به جز شرایط استثنایی نباید توسط ارگان های دولتی لغو شود.بدون این مصونیت، هیچ بانك مركزی واقعاً مستقل نیست. در همین زمینه نگاهی به تجربه برخی كشورها چون آلمان یا سوئیس آموزنده است. در این دو كشور هرچند بانك مركزی از استقلال بالایی برخوردار است اما در قوانین ذكر شده است كه سیاستگذاران بانك مركزی لازم است در تصمیم گیری های خود با دولت هماهنگ باشند البته این موضوع در كشوری چون آمریكا صحت ندارد. در این كشور بانك مركزی نه تنها در تعیین سیاست های خود بلكه در اجرای آن نیز مستقل عمل می كند اما بانك مركزی آمریكا در قبال این استقلال موظف است دوبار در سال به مجلس گزارشی از عملكرد خود ارایه دهد.كشور ما نیز در ابتدای راه اعطای استقلال به بانك مركزی قرار دارد كه برای پیمودن موفق این راه لازم است تا از تجربیات دیگر كشورها استفاده لازم صورت پذیرد.

به جز دو مورد اساسی فوق الذكر مسایل دیگری نیز وجود دارد كه حتماً در طراحی اعطای استقلال به بانك مركزی باید مدنظر قرار گیردیكی از این مسایل نوع نگاه به اهداف بانك مركزی می باشد. به طور كلی یكی از معیارهای مستقل بودن یك بانك مركزی دامنه اهداف آن است و هرقدر استقلال بانك مركزی بیشتر باشد، اهداف محدودتری دنبال خواهد شد. برای پی بردن به این مطلب باید گفت نمی توان بانك مركزی را مجبور كرد تا اهداف متعددی چون رشد اقتصادی، اشتغال، تراز پرداخت ها یا تثبیت ارزش پول ملی را دنبال كند. بنابراین در قوانین مربوطه باید مشخص شود كه چه هدفی از بانك مركزی خواسته خواهد شد و در عوض بانك مركزی نیز مسئولیت بیشتری در پیگیری اهداف خود خواهد داشت. به هر حال مهم ترین مفهومی كه در بحث استقلال بانك مركزی باید مدنظر قرار گیرد عدم مداخله دستگاه های اجرایی در تصمیم گیری های این نهاد است هرچند كه اهداف بانك مركزی می تواند از سوی دولت تعیین شود اما نحوه رسیدن به این اهداف باید به عهده بانك مركزی باشد.

توجه به اركان بانك مركزی

بعد از بررسی اجمالی مفهوم استقلال لازم است نگاهی به اركان بانك مركزی در ایران داشته باشیم. به موجب ماده ۱۶ قانون پولی و بانكی كشور مصوب سال ۱۳۵۱ اركان بانك مركزی به شرح زیر است:

- مجمع عمومی

- شورای پول و اعتبار

- هیأت عامل

- هیأت نظارت اندوخته اسكناس

- هیأت نظار

كه به موجب همین قانون مجمع عمومی بانك مركزی از وزیر اقتصاد، بازرگانی و رئیس سازمان مدیریت تشكیل شد كه در برنامه چهارم وزیر نفت نیز به اعضای مجمع اضافه شده است.ولی در این بین مهم ترین ركن بانك مركزی شورای پول و اعتبار است كه بازوی توانمند بانك مركزی جهت اعمال سیاست های پولی و اعتباری می باشد.به عقیده صاحبنظران اقتصادی پرداختن به بحث استقلال بانك مركزی بدون اصلاح شورای پول و اعتبار طرحی ناقص و ابتر است.شورای پول و اعتبار در ایران پس از تأسیس بانك مركزی با ۵ هدف عمده تشكیل شد. هدایت فعالیت های بانكی و نظارت در امور بانكداری، همكاری با رئیس كل در اداره عمومی بانك، ارایه نظر مشورتی به دولت در امور مالی و بالاخره اظهار نظر در مسایل پولی و اقتصادی از جمله مهم ترین وظایف این شورا است.در قانون مصوب سال ۱۳۳۹ تعداد اعضای شورا ۱۵ نفر تعیین شد كه در تیرماه سال ۱۳۵۱ این قانون تغییر یافته و اعضای شورای پول و اعتبار به ۱۰ نفر كاهش یافت.از نكته های قابل توجه در این تغییر و تحولات كاهش سطح حضور دولت در شورا است به طوری كه تنها معاون وزیر اقتصاد و رئیس دفتر بودجه سازمان برنامه از طرف دولت در شورا عضویت داشتند.پس از وقوع انقلاب و در تاریخ ۱۸/۱۲/۵۸ لایحه قانونی اصلاح قانون پولی و بانكی باز هم اعضای شورای پول و اعتبار را تغییر داد. در این دوره هرچند تعداد اعضا در سطح۱۰ نفر حفظ شد اما مجدداً دولت حضور پررنگ تری در شورا به دست آورد.

آخرین تحولات در خصوص شورای پول و اعتبار نیز در برنامه های سوم و چهارم به وقوع پیوست و تركیب شورا به گونه ای تغییر یافت كه به غیر از رئیس كل ۱۲ نفر در شورا عضویت یافتند كه با توجه به تعداد اعضای شورای پول و اعتبار در دیگر كشورها كه كمتر از ۶ نفر است می توان پی برد كه تعداد فعلی اعضای این شورا بسیار بیشتر از حد معمول است.علاوه بر این، ۵ نفر از اعضای شورا را معاونین وزرا، ۲ نفر از مجلس و یك نفر از قوه قضائیه تشكیل می دهند كه به این ترتیب دولت نقش عمده در تصمیم گیریها خواهد داشت.با این تركیب نمی توان به فكر استقلال بانك مركزی بود.

همان طور كه تجربه نشان داده است شورای فعلی پول و اعتبار به محلی برای چانه زنی وزارتخانه ها برای رسیدن به اعتبارات بیشتر و ارزان قیمت تر تبدیل شده است كه لازم است مجلس برای اصلاح این مسأله فكری بكند.خوشبختانه در قانون برنامه چهارم، ریاست شورا از وزارت اقتصاد به رئیس كل بانك مركزی رسیده كه می تواند حركت اصلاحی مثبتی باشد اما تا وقتی تركیب فعلی حفظ شود تغییر رئیس شورا اثر كمی خواهد داشت.

بدهی دولت به بانك مركزی

آنچه كه در این گزارش به عنوان «بانك مركزی، صندوق دار دولت» انتخاب شده ناظر به رابطه دولت و بانك مركزی می باشد. همان طور كه صاحبنظران اقتصادی می گویند از آنجا كه مسئولان اجرایی مجبورند با نگاه سیاسی به مسایل اقتصادی نگاه كنند چاره ای نیست جز این كه در تنگنا به منابع بانك مركزی رجوع شود كه این مسأله طی دو دهه گذشته به انباشت بدهیهای دولت به این نهاد پولی منجر شده است. البته هنوز رقم روشنی از بدهیهای دولت به بانك مركزی اعلام نشده است و به همین دلیل در حال حاضر كمیته ای مسئول بررسی این مسأله است و تاكنون آمارهای مختلفی نیز از سوی مسئولان امر منتشر شده كه از ۶ هزار میلیارد تومان تا بیش از ۱۳ هزار میلیارد تومان در نوسان است.برای آن كه بتوان تصویر بهتری در خصوص ابعاد بدهی دولت و بخش دولتی به بانك مركزی داشت، باید به بررسی نسبت این بدهی به تولید ناخالص داخلی، نسبت آن به دارایی بانك مركزی و مقایسه آن با دیگر كشورها پرداخت. در جدول شماره یك بدهی بخش دولتی به بانك مركزی و نسبت آن با تولید ناخالص داخلی در سال های گذشته نشان داده شده است. همان طور كه مشاهده می شود این نسبت در طول دوره مورد نظر و تا سال۱۳۸۰ روند نزولی داشته كه در سال ۸۱ با افزایش مواجه شده و از ۴/۱۲ درصد در سال۱۳۸۰ به ۳/۱۴ درصد در سال ۱۳۸۱ رسیده است. این نسبت نشان دهنده آن است كه میزان بدهی بخش دولتی به بانك مركزی برابر حدود ۱۴ درصد ارزش كل تولیدات و خدماتی است كه در سال ۱۳۸۱ در اقتصاد صورت گرفته است.برای مقایسه نسبت مذكور با سایر كشورها، این نسبت در جدول شماره (۲) برای چند كشور منتخب در پایان سال ۲۰۰۲ محاسبه شده است.همان طور كه در جدول شماره ۲ نشان داده شد، نسبت بدهی بخش دولتی به بانك مركزی به GDP در تركیه بالاترین سطح و مالزی در پایین ترین سطح است. بنابراین در مقایسه با دیگر كشورها وضعیت رابطه دولت و بانك مركزی در ایران وضعیت نامناسبی دارد كه برای محقق شدن استقلال، ریشه یابی این مشكل و ارائه راه حل برای آن، اولین گام است. البته در كنار این مسأله باید خاطرنشان كرد كه هرقدر بدهی دولت به بانك مركزی افزایش پیدا كند، پول پرقدرت رشد پیدا كرده و در نتیجه نقدینگی در جامعه افزایش خواهد یافت كه این امر در نهایت به رشد نرخ تورم منجر می شود و شاید به همین دلیل است كه بسیاری از صاحبنظران استقلال بانك مركزی را لازمه مهار تورم ارزیابی كرده اند.

كسری بودجه

یكی از نكات پراهمیتی كه محققین داخلی و كارشناسان صندوق بین المللی پول و سایر سازمانهای بین المللی بر روی آن تأكید دارند انضباط مالی دولت و كاهش كسری بودجه است.كسری بودجه دولت اگر با استفاده از تسهیلات ارزان قیمت بانك مركزی تأمین شود، ضمن گسترش پایه پولی و نهایتاً نقدینگی، دولت را در راستای بی انضباطی مالی و سازمانی سوق می دهد و دلیلی ندارد كه دولت ساختار ناسالم خود را اصلاح كند.با توجه به اهمیت این موضوع است كه در برنامه سوم و چهارم تأكید شده است دولت لایحه بودجه سالیانه خود را به نحوی تهیه كند كه كسری احتمالی آن از طریق استقراض از بانك مركزی تأمین نشود.حال كه در آستانه برنامه چهارم قرار داریم، باید بررسی شود كه دولت چه قدر در تحقق این هدف موفق عمل كرده است.البته اگر استقراض از بانك مركزی در سالهای گذشته صورت نمی گرفت آنگاه مسلماً نرخ رشد نقدینگی۳۰ درصد در كشور به هیچ وجه تجربه نمی شد.

در پایان این گزارش لازم است به مزایای اعطای استقلال به بانك مركزی اشاره كرد:

۱- بانك مركزی مستقل در اتخاذ سیاستهای خود آینده نگری بیشتری دارد و در نتیجه روشهایی را دنبال می كند كه نتیجه آن ثبات اقتصادی و كاهش ریسك سرمایه گذاری خواهد بود.

۲- بانك مركزی مستقل اهداف سیاسی را در سیاستهای اقتصادی دخالت نخواهد داد و به این ترتیب دولتها به جای توجه به منابع ارزان قیمت بانك مركزی به فكر اصلاح ساختار درآمدی خود برآمده و پایه های مالیاتی را گسترش می دهند.

۳- از آن جا كه مهمترین دستاورد استقلال بانك مركزی مقابله با تورم و حفظ ارزش پول ملی است، لذا دارائیهای مردم از این طریق بهتر محافظت شد و گامی در تحقق عدالت اجتماعی ارزیابی می شود.البته در كنار این مزایا باید اشاره شود كه رسیدن به استقلال، ابزاری لازم دارد كه انضباط سیاستهای مالی و بودجه ای، كاهش كسری بودجه دولت و استفاده از ابزارهای مالیاتی برای جبران آن، جزء مهمترین ابزارها است.به هر حال اعطای استقلال به بانك مركزی قدم مثبتی است كه لازمه آن شناخت درست از این مفهوم و اجرای دقیق آن می باشد. كاهش بدهی دولت به بانك مركزی و تغییر در تركیب شورای پول و اعتبار دو حركت اساسی در جهت استقلال بانك مركزی می باشد كه در كنار آن مسئولیتهای بانك مركزی نیز افزایش خواهد یافت.