نگاهی بر بودجه ریزی عملیاتی در كشور

بودجه در اقتصادهای دولتی آئینه تمام نمای فعالیتهای دولت, بخش عمومی و شركتهای دولتی است از این رو هرگونه تغییر و تحول هرچند جزیی در بودجه تأثیرات گسترده ای در متغیرهای كلان اقتصادی از جمله تورم, بیكاری یا رشد اقتصادی خواهد داشت

از سوی دیگر بودجه در كشوری چون ایران كه اولاً وابسته به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام است و از سوی دیگر۸۰ تا ۸۵ درصد اقتصاد وابسته به دولت است نقش بلاانكاری در هدایت اقتصاد منطبق بر اهداف دولتها دارد.اگر دولتی به دنبال فقرزدایی است، شاهراه آن بودجه است و اگر دولتی به فكر رفاه و رشد اقتصادی است چاره ای ندارد جز توجه جدی و عمیق به بودجه.با توجه به این مطالب و در نظر گرفتن دغدغه های اقتصادی دولت جدید باید گفت در دولت فعلی بودجه و نظام بودجه ریزی از اركان اصلی تحقق شعارهای داده شده است.فرهاد رهبر كه بعد از كرسی استادی در دانشكده اقتصاد دانشگاه تهران اكنون در مسند هدایت سازمان مدیریت تكیه زده، با شعار بودجه عملیاتی به این سازمان آمده است، شعاری كه خیلی ها داعیه آن را داشتند اما در میدان عمل چیزی در چنته نداشتند. بودجه ۸۵ عرصه ای است كه می توان میزان تحقق عملیاتی شدن را در آن مشاهده كرد.

چانه زنی در بودجه

همه كسانی كه اندكی با بازار و خرید و فروش سر و كار دارند اصطلاح چانه زنی را با عمق وجود درك می كنند، اما جالب است بدانیم همین اصطلاح در بودجه نویسی كشور نیز رایج است. به عبارت دیگر اگر مردم كوچه و بازار گاهی برای ۱۰ تومان یا ۱۰۰ تومان یا یكدیگر چانه می زنند، مسئولان دولتی و یا نمایندگان مجلس در فصل بودجه نویسی برای ارقام ۱۰ میلیارد و ۱۰۰ میلیارد و هر از گاهی هزار میلیارد تومان با بودجه نویسان سر و كله می زنند.برای پی بردن به این واقعیت كافی است در فصل بودجه نویسی سری به ساختمان سازمان مدیریت در میدان بهارستان بزنیم. هر لحظه نماینده مجلس وارد می شود با امید اخذ بودجه بیشتر برای محل انتخابیه خود و یا نماینده ای خارج می شود در حالی كه احتمالاً توانسته بخشی از نیازهای خود را در بودجه های عمرانی دخیل كند.البته اثبات این قضیه چندان سخت و دشوار نیست. كافی است به هزاران طرح ملی و استانی نگاه كنیم كه اكنون در كشور پس از سالها اجرا، بلاتكلیف باقی مانده و یا در حد ۲۰ ، ۳۰ یا ۴۰ درصد پیشرفت داشته است.چند ده فرودگاه كشور، هزاران كیلومتر جاده و بزرگراه و دهها بیمارستان یا سد نیمه ساخته گواه روشنی است بر اثبات وجود چانه زنی در بودجه نویسی كشور.

همین امر باعث شده كه شعار مسئولان سازمان مدیریت در دوره جدید عملیاتی كردن بودجه باشد. عملیاتی كردن بودجه یعنی پایان یك رویه در بودجه نویسی و آغاز یك دوران جدید، دورانی كه خط بطلانی است به چانه زنی و حذف این اصطلاح در روند بودجه نویسی كشور.

بودجه ریزی بر مبنای عملكرد

نماد بودجه عملیاتی را باید در بودجه ریزی بر مبنای عملكرد جست وجو كرد. بر این اساس مهمترین عامل نظام بودجه ریزی بر مبنای عملكرد «برنامه» است.برنامه مجموعه ای از فعالیتها یا طرحهای عمرانی است كه با استفاده از منابع موجود برای دستیابی به هدفها كمك می كند. بر این اساس بودجه ریزی و حسابداری باید به نحوی انجام گیرد كه هزینه ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم گیران مشخص باشد.

بر این اساس است كه یك نظام بودجه ریزی بر مبنای عملكرد باید دارای سه مشخصه باشد:

۱ _ چارچوب بودجه باید به نحوی باشد كه تصمیم گیری و اولویت بندی را تسهیل كند.

۲ _ ساختار بودجه باید به گونه ای باشد كه پاسخگویی را تقویت نماید.

۳ _ ساختار برنامه در این چارچوب در یك چارچوب راهبردی وسیع تر تعریف می شود و دیگر به اهداف جزیی محدود نمی شود.

با توجه به این مشخصات است كه می توان گفت در قالب بودجه عملیاتی صرفه جویی و پاسخگویی و نظارت مسلماً از اركان نظام اقتصادی خواهد بود.در بیان این دو خصوصیت باید اظهار داشت كه یكی از مهمترین خصوصیات فعلی نظام بودجه ریزی كشور فرآیند بودجه از پایین به بالا است، بر این اساس فرهنگی در كشور شكل گرفته كه هر سازمان طی سال به دنبال هزینه كردن بیشتر برای دریافت بودجه بیشتر است. برای توضیح این مطلب باید گفت كه فرض كنید مؤسسه ای A تومان بودجه در یك سال گرفته اما در پایان سال كمتر از این میزان توانسته هزینه كند، مسلماً در سال بعد سازمان مدیریت دیگر حاضر نیست به میزان سال قبل به مؤسسه مذكور بودجه بدهد، این روند در نهایت سازمانهای دولتی را به این نتیجه رسانده كه در هر سال تمام توان خود را به كار گیرند تا بتوانند بودجه های تخصیصی را هزینه كنند.

اگرچه همیشه نیاز به منابع بیشتر وجود دارد، ولی باید به خاطر داشت كه منابع محدود است و به نحو دیگری نیز می توان از آنها استفاده كرد، لذا فرآیند بودجه باید به نحوی باشد كه صرفه جویی در هزینه ها مورد تأكید بیشتر قرار گیرد؛ به خصوص آن كه در قوانین بودجه معمولاً محدودیتهایی در انعطاف ارقام بودجه منظور می شود.تلاش در صرفه جویی هزینه ها باید به طور مستمر و با تأكید بر ارزیابی مقررات قانونی موجود، پروژه ها و برنامه ها انجام گیرد به نحوی كه ارایه خدمات در چارچوب منابع موجود امكان پذیر باشد. بدین منظور در ادبیات بودجه ریزی گفته می شود كه دستگاه مركزی بودجه ریزی باید مشورت به دستگاههای اجرایی برای اعمال حداكثر صرفه جویی در هزینه ها باشد.

افزایش نظارت

نظام بودجه ریزی در كشورمان طی یك صد سال اخیر از یك بیماری مزمن در رنج است و آن عدم نظارت بر نحوه اعمال هزینه ها و درآمدها است.به عبارت دیگر تاكنون در كشور ما رایج بوده كه مثلاً سازمان مدیریت و برنامه ریزی مسئول پیگیری و تدوین بودجه تا پایان اسفند هر سال بوده ولی طی سال معمولاً نظارت آن چنانی بر روند اعمال قوانین مصوب صورت نمی گرفته است.نمونه كوچك این امر را می توان در حوادثی كه سالهای اخیر در برخی وزارتخانه ها به وقوع پیوسته مشاهده كرد.برای مثال در زمان وزارت احمد خرم در وزارت راه و ترابری حدود ۱۳ میلیارد تومان از بودجه های عمرانی صرف خرید یك ساختمان در شهر تهران شد. امری كه در ابتدا وقوع آن كمی غیرمنتظره می باشد اما نظام مدیریتی كشور شاهد آن بوده است. البته این موضوع با هوشیاری نهادهای نظارتی و رسانه های كشور منتفی شد و وزارت راه مجبور شد این ساختمان را به فروش برساند. از این نمونه ها در نهادهای مختلف كشور به وفور در سالیان اخیر مشاهده شده است.اما با حاكم شدن نظام بودجه ریزی عملیاتی می توان مدعی شد كه نظارت بر فعالیتها مسلماً افزایش خواهد یافت.جالب است در همین راستا به بخشی از مطالعات صورت گرفته در سازمان مدیریت در خصوص بودجه ریزی عملیاتی اشاره شود.در این مطالعه با اشاره به افزایش عوامل نظارتی در بودجه عملیاتی ذكر شده است: «بررسی تجربیات گذشته نشان می دهد كه نظام نظارتی سنتی بودجه قادر به پاسخگویی به نیازها و وظایف بودجه نظام بودجه بندی نیست و لازم است اصلاحات لازم در مورد آن انجام گیرد. نظام نظارتی بودجه مجموعه ای است كه هریك از اجزای آن روش خاص خود با تجربیات متفاوت را دارد. به بیان دیگر مشكلات یك بخش و راه حل مربوطه قابل كاربرد در بخش دیگر نمی باشد. نظارت بر بودجه باید بر پایه اصولی انجام شود كه برخی از آنها از بخش خصوصی اقتباس شده است. برای آن كه این اصول كارایی لازم را داشته باشد، لازم است به چهار زمینه اساسی توجه كافی مبذول شود:

۱ _ فرهنگ نظارت در مقابل فرهنگ مدیریت

۲ _ ایجاد دولتهای سایه

۳- ارتباط عرضه كننده و استفاده كننده

۴ _ نظارت و ارایه خدمات شخص ثالث.

در بیان مورد اول باید گفت كه اصول نظارتی كه تا به حال به آن عمل شده، بر پایه عدم اعتماد شكل گرفته كه البته به هدفهای مورد نظر نیز نرسیده است. روشهای جدید نظارت بر پایه اعتماد و انعطاف مدیریت همراه با پاسخگویی بیشتر دستگاهها است.اما در مورد نكته آخر هم باید اشاره كرد كه یكی از وجوه روشهای جدید مدیریت بودجه، مربوط به خدماتی است كه تأمین مالی آن با دولت است، ولی توسط اشخاص ثالث ارایه می گردد. به عنوان مثال، خدمات بهداشتی توسط پزشكان به مردم ارایه می شود، ولی مخارج آن بر عهده دولت است. این روش مبتنی بر این فلسفه است كه خدمات ارایه شده توسط دولت پرهزینه است، در حالی كه همین خدمات با هزینه كمتر توسط اشخاص دیگر قابل ارایه می باشد. البته با افزایش این مبادلات، نیاز به نظام نظارتی نیز بیشتر می شود.در پایان باید اشاره كرد كه بخش مهمی از بیماریهای اقتصاد ایران از جمله نرخ تورم دو رقمی یا نرخ بیكاری بالا ناشی از نظام بودجه ریزی است. نظامی كه هرساله متورم تر شده اما نظارت بر آن كاهش یافته است. نظامی كه بدون توجه به توانایی های اقتصادی كشور تنها به فكر تأمین حداكثری هزینه های جاری بوده اما از سرمایه گذاری ها غفلت كرده است. با توجه به این شرایط است كه اصطلاح بودجه نویسی گام اول در اصلاح اقتصاد كشور ارزیابی می شود. برای تحقق این امر نیز چاره ای نیست جز بودجه ریزی بر مبنای عملكرد یا همان بودجه ریزی عملیاتی كه سازمان مدیریت در دوره جدید فعالیت خود به شدت آن را پیگیری می كند.

محمد ابراهیمی