یکپارچگی مدیریت شهر تنها یک گره از چالشهای مدیریت شهری

یکی از اصلی ترین موانع فراروی مدیریت شهری ـ بخصوص در کلان شهرها ـ چند پارگی مدیریت شهری در عرصه سیاست گذاری, تصمیم سازی, برنامه ریزی, هدایت و نظارت است

یکی از اصلی‌ترین موانع فراروی مدیریت شهری ـ بخصوص در کلان شهرها ـ چند پارگی مدیریت شهری در عرصه سیاست‌گذاری، تصمیم‌سازی، برنامه‌ریزی، هدایت و نظارت است. شهر سیستمی باز است که ساختارهای این سیستم هر کدام دارای کارکردهای خاص خود است.

این عملکردها و کارکردها در پیوستگی زمانی و مکانی ـ فضایی ـ در حال تغییر و تحول و همچنین در حال باز تولیداند. ولی بایستی توجه شود کل سیستم شهر چیزی فراتر از تمام اجزاء، ساختارها، کارکرد و عملکردهای آن است، یعنی اگر ساختارها و عملکردهای یک شهر از هم منفک و تجزیه شوند، پیوند دوباره آنها دیگر شمایل سیستم شهر را ندارد.[۱]

به عبارت دیگر شهر سیستمی پویا است که عملکردهای ساختارهای آن، پیوسته با هم تعامل دارند؛ برای تنظیم این روابط و پایداری سیستم، هماهنگی و یکپارچگی در مدیریت آن ضروری است و ما نمی‌توانیم کارکردهای مختلف شهر را به مدیریت منفک و بدون ارتباط با هم بسپاریم و انتظار بهبود وضعیت داشته باشیم.

براساس مطالعات عمیق و روشنگر پژوهشگران عرصه مدیریت شهری، از شهرنشینی فراگیر و در حال رشد گریزی نیست و از طرف دیگر این رشد همراه با ناپایداری‌هایی است، که گزارشات این ناپایداری‌ها، بخصوص از بُعد زیست محیطی، اقصتادی و کالبدی نگران کننده است.

مشاهدات روزمره ما تأیید کننده نابسامانی و ناپیوستگی کارکردها و عملکردهای فضای شهری است. با توجه به این وضعیت پیش‌بینی می‌شود مسایل حاصل از شهرنشینی در آینده نزدیک جایگزین دغدغه‌های کنونی مدیران کلان مملکتی خواهد شد و نقش حاکمیتی پیدا خواهد کرد.

کافی است تصور کنیم «با تأمل و عمیق» با یک زلزله ۶ ریشتری در کلان شهر کرمانشاه از بُعد امنیت چه بلای بر سر ایران خواهد آمد؟!ـ

پس جدا از نقش افزاینده شهرنشینی فراگیر و رو به شهر، برای اثرات بازدارنده و کاهنده این نوع از سکونت‌گزینی بایستی چاره‌اندیشی شود.

تا حدود سال‌های ۱۹۷۰ تأکید اصلی برای چاره‌جویی؛ سخت‌افزارانه و مبتنی بر رویکردهای از بالا به پایین، متمرکز، اقتصادی و کالبدی بود، نهایت این روند چاره‌جویی، پاسخگو به مسائل شهرسازی و به طور کلی شهرنشینی نبود و اکنون اجماع بر سر شیوه‌های مدیریت شهری نوین است و پاسخ ناپایداری‌های شهری را در ارتقاء کیفیت شیوه مدیریت شهری جستجو می‌کند به طوری‌که منابع علمی جهان در بین عوامل اصلی تولید در هر شکلی چه مادی و چه معنوی سهم مدیریت و نیروی انسانی در توسعه بیشتر از سرمایه‌های مادی و سخت‌افزارانه می‌داند. "راه‌پایداری شهری از تغییر رویکرد مدیریت شهری می‌گذرد" مدیریت شهری خوب دارای پارامترهای مختلف و متنوعی چون کارآمدی، شفافیت، مشارکت‌طلبی، حق اظهارنظر همگانی، انصاف، دانایی محوری و ... است.[۲]

بعلاوه آنکه یکی از مؤلفه‌های مهم مدیریت شهری برای رسیدن به شهر پایدار یکپارچگی در عرصه سیاست‌‌گذاری، تصمیم‌سازی، اجرا و نظارت است.

با نیم نگاهی به تحلیل وضعیت شهرنشینی و مدیریت شهری در ایران متوجه می‌شویم، در شرایط کنونی ما فاقد حکومت‌ها و سازمان‌های توانمند محلی مستقل هستیم.

در شرایط کلان عدم شکل‌گیری این نهادها و سازمان‌های محلی به ساختار متمرکز و استبدادی تاریخی و اقتصاد رانتی دولت بر‌می‌گردد. با وجود آنکه در اکثر کشورهای جهان چه با مشخصه‌های تمرکزگرا و چه با مشخصه‌های فدرالی، شهرداری‌ها دارای قدرت بالا در امور محلی هستند و به عنوان نهادی فرابخشی عمل می‌کنند و شهرداری‌ها همراه با شوراها دارای حکومت محلی‌اند و تمام امور محلی در حیطه اختیارات و وظایف آنها می‌گنجد.[۳]

ولی متأسفانه با وجود عمر ۱۰۰ ساله مدیریت شهری «از اولین قانون بلدیه ۱۲۸۶ که اولین قانون مدون راجع به مدیریت شهری ایران است» در ایران، شهرداری‌ها در عرصه تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری امور محلی جایگاه بایسته پیدا نکرده‌اند و هر بار که قانون شهرداری‌ها و شوراها در دستور تغییر دولت و مجلس قرار گرفته‌اند از اهداف اولیه فرابخشی بودن و همچنین اقتدار حکومت محلی کاسته می‌شود.

دلیل واقعیت این امر به عواملی چون وابسته بودن منابع درآمدی مدیریت شهری به دولت، ضعف نهادهای مدنی و محلی و به طور کلی مشارکت در اداره امور شهر و برنامه‌ریزی متمرکز و از بالا به پایین و ... بر می‌گردد.

بنابراین نظام اداره امور شهر در طی صد سال گذشته از وظایف اصلی مدیریت شهری بازمانده و بیشتر به امور بر زمین مانده شهر پرداخته‌اند. نتیجه این رویکرد و سیاست‌گذاری، رشد بی‌قواره و نااندیشیده دولت و ضعف و ناتوانی مفرط شهرداری‌ها بوده است.

مسأله جدی حاصل از این اتفاق، روی گردانی شهروندان از شهرداری‌ها و تصور مغشوش و غلط از شهرداری در ذهن شهروند ایرانی است. شهروند ایرانی از شهرداری‌ها و به طور کلی از مدیریت شهری جز وظایفی اولیه چون شست‌وشوی خیابان‌ها، جمع‌آوری زباله و مسایل این‌چنین در ذهن ندارند.

در حالیکه مدیریت شهری کارآمد و پایدار کل امور محلی سیستم شهر را بایستی برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری، هدایت، ساماندهی، نظارت و هماهنگی کند. بنابراین اموری چون تهیه طرح‌های توسعه شهری، مدیریت زمین و مسکن، امور آموزش و پرورش، حمل‌ونقل، بازیافت، مدیریت اسکان غیررسمی، نواحی کهن و قدیمی شهر، گردشگری، امور فرهنگی، محیط‌زیست و ... جزء وظایف محلی و به عبارتی در حوزه اختیارات شهرداری‌ها و شوراها هستند، در حالیکه مدیریت شهری ما در شرایط کنونی بین ۲۵ نهاد دولتی و شهرداری تقسیم شده است.

ناراحت‌کننده‌تر از این وضعیت این است که این متولیان گوناگون فاقد هماهنگی و همسو نگری‌اند، نتیجه این چندپارگی در مدیریت شهری باز تولید مسایل شهری چون ترافیک، اسکان غیررسمی، اشتغال غیررسمی، بورس بازی زمین و مسکن و مسایلی گسترده‌ای از این دست است. نهایت این نابسامانی در عرصه مدیریت شهری در برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، کارشناسان را به چارجویی واداشت.

البته ناگفته پیداست این چاره‌اندیشی خود به طور جدی تحت تأثیر دولت حداقل و گسترش نهادهای محلی و مدنی بود که زایش شوراها نمونه عینی این سیاست‌گذاری جدید بود ـ در ماده ۱۳۶ برنامه سوم توسعه آمده است «به دولت اجازه داده می‌شود با توجه به توانایی‌های شهرداری‌ها، آن گروه از تصدی‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی را در حیطه مدیریت شهری که ضروری تشخیص می‌دهد براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور، همراه با منابع اعتبار ذی‌ربط به شهرداری‌ها واگذار کند».[۴]

برنامه پنج ساله سوم پایان یافت ولی به دلیل عدم اراده جدی نهادهای دولتی از یک طرف و عدم آمادگی شهرداری‌ها از طرف دیگر، اقدام خاصی صورت نگرفت، هر چند از درون مطالعات انجام گرفته قرار شده بود که ۲۲ وظیفه از سازمان‌های دولتی، کنده و به شهرداری‌ها واگذار شود.

در نتایج این مطالعات که در شورای اداری نیز مورد بررسی قرار گرفته بود امور چون مدیریت زمین شهری طرح‌های توسعه شهری، امور کتابخانه‌ها، آب، برق، تلفن و ... در اولویت واگذاری قرار گرفته بودند.

دراین مطالعه گفته شده بود که این ۲۲ وظیفه اولویت‌های اولیه‌اند و با توجه به توان شهرداری‌ها اولویت‌های بعدی شناسایی می‌شوند و به آنها واگذار می‌شود. ولی متأسفانه عملاً گامی اساسی برداشته نشد.[۵]

خوشبختانه در برنامه چهارم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی و فرهنگی مجدداً مدیریت یکپارچه شهری مورد توجه قرار گرفت و این بار در بند «ب» ماده ۱۳۷ مورد تأکید مجدد قرار گرفت و به شورای عالی استان‌ها به عنوان نهادی محلی و مردمی فرصت محدود داده شده است که بعد از مطالعه امکان‌سنجی تصدی‌های قابل واگذاری به شهرداری‌ها استخراج و برای بررسی و تصویب مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس بفرستد.

ولی همانطور که گفته شد تاکنون اقدام مؤثری صورت نگرفته است جدا از ضرورت یکپارچگی مدیریت شهری از بُعد مدیریت کلان شهری در شرایط کنونی، توجه به چند نکته مهم است:

- گاهی در بین مدیران شهری و یا حتی پژوهشگران چنین تصور می‌شود، منظور از واگذاری خدمات و تصدی‌های محلی به شهرداری‌ها شکل‌گیری امپراتوری شهرداری است در حالی که ماده ۱۳۶ برنامه سوم و بند «ب» ماده ۱۳۷ رویکرد هماهنگی و یکپارچگی دارد و بیشتر هماهنگی سازمانی و نهادهای خدمات‌رسانی به ذهن می‌آورد به عبارتی بیشتر وحدت رویه در اقدامات و برنامه‌ها و سیاست‌گذاری‌هاست و در این میان مرکز این وحدت رویه شهرداری‌ها و شوراها هستند با توجه به تجربیات جهانی در هیچ شهری تمام امور محلی فقط توسط شهرداری‌ها انجام نمی‌شود. بلکه شهرداری‌ها همراه با دیگر نهادهای خدمات‌رسان شهری دارای هماهنگی و همسویی هستند و در سیاست‌ها و برنامه‌ها خود دارای وحدت رویه و عملکرد هستند.

- گاهی در بین مدیران و یا حتی پژوهشگران، شکل‌گیری مدیریت یکپارچه و وحدت سازمانی نهادهای خدمات‌رسان شهری را نهایت برنامه‌های مدیریت شهری، آرزو و چشم انداز بلندمدت مدیریت شهری خواهنده می‌شود در حالیکه واقعیت این است که در صورت اتفاق افتادن چنین هدفی، هنوز تا رسیدن به شهر پایدار و انسان‌گرا فاصله زیاد است.

لذا مدیریت شهری باید خود را ملزم به رعایت اهدافی چون دیدگاه‌های شهر پایدار و انسان‌گرا و در نهایت سیاست‌های حکمروایی خوب چون انصاف، شفافیت، پاسخگویی، پاک حسابی، حق‌ اظهارنظر همگانی، مشارکت‌طلبی و ... بداند. به فرض اتفاق افتادن دیدگاه‌ها و خواسته‌های مدیریت یکپارچه و هماهنگ تازه مدیریت شهری ما در شرایطی قرار می‌گیرد که حداقل ۵۰ سال پیش توسط مدیریت شهری در دیگر شهرهای جهان تجربه شده است. پس بنابراین مدیریت یکپارچه شهری گام اولیه در پایداری شهری است نه چشم‌انداز و هدف درازمدت مدیریت شهری.

به هر صورت سؤال و مسأله اصلی چگونگی تحکیم پایه‌های نهادهای محلی و مدنی است ـ شهرداری‌ها جزیی از این نهادها هستند ـ بعلاوه آنکه چه اقدامی بایستی انجام گیرد که بند «ب» ماده ۱۳۷ برنامه چهارم توسعه به حیطه فراموشی سپرده نشود؟

با وجود بی‌قوارگی پیکره سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی دولت مرکزی در امر مدیریت شهری چرا گسترش نهادهای محلی در دستور کار دولت و مجلس قرار نمی‌گیرد؟ شهرداری‌ها باید خود را با چه پارامترهای مجهز کنند و چگونه خود را توانمند سازند که نقش پیش‌رو در مدیریت شهری داشته باشند؟

شوراها به عنوان نمایندگان مردم چه نقشی در هماهنگی مدیریت شهری در عرصه سیاست‌گذاری، تصمیم‌سازی، نظارت و اجرا دارند؟ آیا با توجه به ویژگی‌های این نهاد محلی که ضعف آن بر کسی پوشیده نیست می‌توان امیدوار به اعمال سیاست‌های هماهنگی مدیریت شهری بود؟

به هر صورت جدا از اتفاق نظر در لزوم یکپارچگی مدیریت شهری در بین مدیران و پژوهشگران، معمای پیچیده مدیریت شهری در ایران بخصوص در کلان‌شهرها فقط با تحقق یکپارچگی مدیریت شهری حل نخواهد شد و تنها گرهی از انبوه گره‌ها مدیریت شهری گشوده می‌شود.

[۱] - برای تعیین دقیق موضوع می‌توان به تئوری گشتالت در کتاب‌های سیستم‌ها و مدیریت سیستمی مراجعه کرد.

۲] - برای مطالعه و تحقیق بیشتر می‌توان به کتاب عمیق و مؤثر "حکمروایی خوب بنیان توسعه" که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس در سال ۱۳۸۳ چاپ شده است مراجعه نمود.

[۳] - برای اطالعات بیشتر می‌توان به سری کتاب‌های انتشارات سازمان شهرداری‌ها همچون:

الف ـ مدیریت شهری، جلد یازدهم، تألیف احمد سعیدنیا، ۱۳۸۲، چاپ دوم

ب ـ مدیریت شهری پایدار، بررسی تجارب مشارکتی شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهرهای ایران، دکتر حسین ایمانی جارجرمی و همکاران، ۱۳۸۳، چاپ دوم

ج ـ‌ برنامه‌ریزی و مدیریت شهری مسایل نظری و چالش‌های تجربی، محمود نجاتی حسینی، ۱۳۸۱، چاپ دوم مراجعه کرد.

[۴] - برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور

[۵] - برای مطالعه بیشتر و اطلاع کامل از کم و کیف چگونگی واگذاری امور محلی به شهرداری‌ها به مطالعات عمیق و موثر دکتر غلامرضا کاظمیان و دکتر نویدسعید رضوانی، به عنوان امکان‌سنجی واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها که در پنج جلد توسط مرکز مطالعات شهرداری‌ها و دهیاری‌های سازمان شهرداری‌ها