بودجه و برنامه ریزی

برنامه ریزی یا طرح ریزی یعنی اندیشیدن از پیش

برنامه ریزی یا طرح ریزی یعنی اندیشیدن از پیش. متخصیصن از زوایای متعدد برای برنامه ریزی تعاریف متعددی ارائه کرده اند که برخی از آنها از این قرار است:

۱) تعیین هدف، یافتن و ساختن را وصول آن

۲) تصمیم گیری در مورد اینکه چه کارهایی باید انجام گیرد

۳) تجسم و طراحی وضعیت مطلوب در آینده و یافتن و ساختن راه ها و وسایلی که رسیدن به آن را فراهم کند

۴) طراحی عملیاتی که شیئی یا موضوعی را بر مبنای شیوه ای که از پیش تعریف شده، تغییر بدهد.

● فرآیند برنامه ریزی

۱) آگاهی از فرصت ها

این گام با یک مقایسة اساسی بین وضعیت موجود و وضعیت مطلوب شروع می شود. باید یک ارزیابی نسبی از وضعیت اقتصادی، سیاسی، رقابت و فناوری محیط داشته باشیم و چرایی و چه چیزی آنچه می خواهیم بدست آوریم را نیز بدانیم. برنامه ریزی به تشخیص صحیح از وضعیت مسائل و فرصت ها نیاز دارد؛ بنابراین پاسخ به پرسش های زیر مفید خواهد بود:

ـ مقصود از برنامة در دست تدوین چیست؟

ـ آیا رسیدن به این مقصود به حذف برنامة فعلی، اصلاح آن، یا برنامه ای جدید نیاز دارد؟

ـ رسیدن بدین مقصود برای سازمان چه اهمیتی دارد؟

۲) تعیین اهداف کوتاه مدت

اهداف کوتاه مدت، نتایج مورد انتظار و زمان رسیدن به مواردی را که باید مورد تاکید قرار گیرد، معین می کند و آنچه را که با بکارگیری استراتژی، خط مشی، رویه، قوانین، بودجه و برنامه زمان بندی باید بدست آید، مشخص می کند.

۳) کسب اطلاعات کامل دربارة فعالیت های مورد نظر

دانستن فعالیت هایی که باید برنامه ریزی شود و تاثیر آنها بر سایر فعالیت های داخلی و خارجی سازمان، برای برنامه ریزی هوشیارانه ضروری است. اطلاعات حاصل از مطالعه و بررسی، مروری بر سوابق، مشاهدة اعمال سایر سازمان ها و راه حل های بکار رفته در گذشته و تجربه منابع مشهور، اطلاعات قابل استفاده را تشکیل می دهد.

پرسش های زیر به این گام کمک می کند:

ـ آیا تمامی داده های لازم جمع آوری شده و برای پوشش دادن به همة فعالیت ها کافی است؟

ـ آیا پیشنهادهای افراد اجرایی اخذ شده است؟

۴) دسته بندی و تحلیل اطلاعات

در این مرحله، هر جزئی از اطلاعات، هم به طور مجزا و هم در ارتباط با کل آن، بررسی می شود؛ روابط میان متغییرها شناسایی و بررسی می شود و اطلاعات موجود طبقه بندی می شود. پرسش های زیر می تواند مفید باشد:

ـ آیا روابط آشکار بین داده های واقعی وجود دارد؟

ـ آیا افراد مهم اجرایی روابط بالا را تاکید می کنند؟

ـ آیا برای تسهیل در تحلیل، اطلاعات جدول بندی شده یا به صورت نمودار در آمده است؟

۵) تعیین فرضیه ها و شناخت موانع

مفروضات برنامه ریزی، بر مبنای تصورات ما از محیطی است که برنامه ریزی می خواهد در آن انجام گیرد. باید تمام مدیران برنامه ریزی روی مفروضات اتفاق نظر داشته باشند. پرسش های زیر برای تعیین فرضیه ها مفیدند:

ـ برای برنامه ریزی چه فرضیه های مهمی دربارة آینده دارید؟

ـ آیا فرضیه ها جامع هستند و تمام مقتضیات مهم را پوشش می دهند؟

ـ چه فرضیه هایی را باید به منظور شناسایی تغییراتی که ممکن است تاثیر جدی بر برنامه بگذارد، کنترل کرد؟

۶) تعیین بدیل ها

در این گام راه حل های مختلف مساله یا برنامه های پیشنهادی مختلف جمع آوری می شود. همة راه حل های احتمالی باید جمع آوری شود، بدون اهمیت به این که در نگاه اول ممکن است بعضی بدیل ها مفید نیستند یا راه حل بهینه نیستند. پس از آن باید نقاط ضعف و قوت بدیل ها تعیین شود تا بتوان آنها را با هم مقایسه کرد. در این مورد پرسش های زیر را می توان مطرح کرد:

ـ در صورت انتخاب هر برنامه، چه اصلاحی ممکن است لازم شود؟

ـ آیا کیفیت، سرعت و هزینة لازم رضایت بخش است؟

ـ آیا مکانیزه کردن کارها بر سرعت انجام آنها می افزاید؟

۷) ارزیابی بدیل های گوناگون

پس از تعیین بدیل ها و بررسی نقاط ضعف و قوت هر یک، باید آنها را با اهداف و مفروضات اولیه سنجید. در این مرحله از فرایند برنامه ریزی است که فنون پژوهش های عملیاتی و ریاضی در زمینة مدیریت کاربرد عمده ای دارند.

۸) انتخاب بدیل ها

مرحلة اصلی در تصمیم گیری، انتخاب بدیل است. برای انتخاب بهینه پرسش های زیر مفید است:

ـ آیا برنامه، برای تطبیق با شرایط متفاوت قابلیت انعطاف دارد؟

ـ آیا برنامه، مورد پذیرش افراد اجرایی است؟

ـ برنامة انتخابی از نظر پرسنل، مکان، تجهیزات، آموزش و نظارت، به چه امکانات جدیدی نیاز خواهد داشت؟

۹) تدوین برنامه های فرعی

برنامه ریزی بدون این مرحله بندرت کامل می گردد. تقریباً همیشه برای حمایت از برنامة اصلی، به برنامه های فرعی نیاز است. برای مثال، هنگامی که یک شرکت هواپیمایی تصمیم به خرید یکسری هواپیمایی جدید می گیرد، این تصمیم گیری به یکسری برنامه ریزی فرعی نیاز دارد؛ از جمله در مورد استخدام و آموزش افراد مختلف با مهارت های گوناگون، خرید و نگهداری لوازم یدکی، ایجاد امکانات تعمیراتی، برنامه زمانبندی جدید، تامین بودجه، اخذ بیمه و ... .

۱۰) تنظیم تفصیلی توالی فعالیت ها و جدول زمانبندی

جزئیات اینکه فعالیت های برنامه ریزی شده، در کجا، توسط چه کسی و در چه زمانی باید انجام شود به طور مناسب تنظیم می گردد؛ چگونگی و زمان بکارگیری برنامه، حیاتی است. پرسش های زیر برای تنظیم این مرحله می تواند مطرح شود:

ـ آیا برنامه، از نظر محتوا و زمانبندی نظر مجریان و پذیرش از طرف آنها را جلب کرده است؟

ـ آیا جزئیات دستور العمل ها برای پوشش دادن به برنامه، تدوین شده است؟

ـ آیا فرم ها و لوازم مورد نیاز آماده است؟

۱۱) بیان برنامه ها به کمک ارقام به وسیلة تخصیص بودجه

پس از اخذ تصمیم و تعیین برنامه ها، مرحلة تبدیل آن به عدد و رقم فرا می رسد. هر واحدی در سازمان می تواند بودجه ای مخصوص به خود داشته باشد. اگر این تخصیص بودجه خوب انجام گیرد، بودجه می تواند وسیله ای برای ترکیب هزینة برنامه های گوناگون با یکدیگر و همچنین معیار مهمی برای سنجش میزان پیشرفت در برنامه ها باشد.

۱۲) پیگیری پیشرفت کار

موفقیت برنامه با نتایج بدست آمده سنجیده می شود، بنابراین پیش بینی چگونگی پیگیری کافی، برای تعیین انطباق عملکرد با برنامه و نتایج بدست آمده با نتایج مورد انتظار، باید جزء کار برنامه ریزی باشد. ناگفته نماند که بطور معمول این امر جزء وظیفه اساسی کنترل است.

● مفهوم بودجه

واژه بودجه در فارسی از زبان فرانسه و در فرانسه نیز از زبان انگلیسی اقتباس شده است. علت این امر آن است که رویة تنظیم بودجه و به تصویب رساندن آن در پارلمان، ابتدا از کشور انگلستان شروع شده است.

واژه بوژه که یک واژة فرانسوی قدیم است به کیف چرمی ای اطلاق می شده که وجوه نقد را در آن نگهداری می کردند.

در انگلستان کیف چرمی ای که محتوی صورت مخارج مورد نیاز پادشاه بود توسط خزانه دار وی، که بعداً وزیر دارایی نامیده شد، برای تصویب وجوه مورد نیاز پادشاه به پارلمان عرضه می شد. آن کیف «باجت» نامیده شد و بتدریج اطلاق اصطلاح بودجه از کیف به محتویات آن تغییر یافت. به عبارت دیگر، صورتحسابهای مزبور بتدریج در یک صورتحساب واحد گنجانده و تحت عنوان «باجت» در انگلیس و «بودژه» در فرانسه به کار رفت و در سایر زبانها نیز مورد استفاده قرار گرفت.

قبل از انقلاب مشروطه در ایران چنین واژه ای در زبان فارسی بکار نرفته است، پس از آن چون قانون اساسی ایران بیشتر از قوانین اساسی بلژیک و فرانسه اقتباس شد، این واژه نیز همراه قوانین مالی فرانسه ترجمه و وارد قانون محاسبات عمومی ایران گردید.

● تعاریف بودجه

۱) جنبة سیاسی

الف) اولین قانون محاسبات عمومی ایران که در تاریخ ۲۱ صفر سال ۱۳۲۹ ه.ق (۱۲۹۰ه.ش) به تصویب رسید در ماده اول مقرر می دارد:

«بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکت برای مدت معینی در آن پیش بینی و تصویب شده باشد. مدت مزبور را سنة مالی می گویند و عبارت است از یک سال شمسی.»

ب) در تاریخ ۱۰ اسفند ۱۳۱۲ ه.ش با تصویب مجلس شورای اسلامی:

«بودجه، لایحة پیش بینی کلیه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یکسال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.»

۲) جنبه های اقتصادی و مالی

الف) «بودجه عبارت است از یک طرح مالی که در آن نیازمندیهای پولی دولت به طور کلی برای مدت محدودی پیش بینی می شود.»

ب) «بودجه عبارت است از طرحی جامع در قالب اصطلاحات مالی که به وسیلة آن یک برنامة جاری برای مدت معینی اجرا می شود.»

ج) «بودجه عبارت است از:

ـ یک طرح مالی که هم به عنوان شالوده ای برای پیش بینی عملیات آتی و هم برای کنترل آن عملیات به کار می رود؛

ـ یک تخمین از مخارج آتی؛

ـ یک طرح نظامدار برای بسیج امکانات و حداکثر استفاده از منابع انسانی، مادی و سایر منابع.»

۳) جنبه های برنامه ای و مدیریتی

الف) «تصویر فردای سازمان باید امروز با تصمیم مدیران ترسیم شود. این آینده نگری را برنامه ریزی و تبدیل برنامه ها به زبان پول را بودجه می نامیم.»

ب) مادة اول قانون محاسبات عمومی مصوب اول شهریور ۱۳۶۶ بودجه را برنامة مالی دولت دانسته، آن را چنین تعریف می کند:

«بودجة کل کشور برنامة مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاستها و هدفهای قانونی می شود.»

۴) سایر تعاریف

«بودجه عبارت است از تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی»

▪ اهمیت و ضرورت بودجه

اگر منابع نامحدود بودند، مسائل چه چیز، چگونه و برای که نیز به وجود نمی آمد و چون این امکان وجود داشت که مقدار بی پایانی از هر کالا تولید شود ترکیب نابخردانة نیروی کار و مواد، مشکلی ایجاد نمی شود و مهم نبود که کالاها و درآمدها چگونگی میان طبقات مختلف مردم تقسیم شوند.

اما واقعیت این است که مساله محدودیت منابع افراد، جوامع و دولتها همه را به خود مشغول ساخته است و بنابراین برای همة اینها که مستقیم یا غیر مستقیم از نعمت اندیشه برخوردارند، تصور بودجه حادث می شود. چه فرد که صاحب خرد است، چه جامعه و دولت که با خرد انسانها اداراه می شود، هریک می کوشند تا منابع محدود خویش را آنچنان به کار بندند که اگر حداکثر ارضا ممکن نیست حد متناسب آن تحقق یابد. پس چه برای فرد، چه جامعه و چه دولت تصور بودجه از دنیای اندیشه به دنیای عمل وارد می شود.

آنچه فرد در ذهن خود از بودجه ترسیم می کند به میزان زیادی به سلیقة شخصی او وابسته است و از عواملی چون کیفیات روحی و گرایشهای اجتماعی و اقتصادی تاثیر می پذیرد؛ اما جامعه که دولت نماینده آن است نیازهایی دارد که باید آنها را به شکلی رفع کرد. دولت رفع نیازهای جامعه را هدف خویش می داند و منابعی را که جامعه در اختیار دارد منابع خویش می شمارد. بودجة دولت همین سنجش امکان و هدف به نحوی است که حد متناسب رضایت در جامعه حاصل شود.

سنجش امکان و هدف و بکار گرفتن منابع برای نیل به هدفهای دولت نباید و نمی تواند تابع ذوق و خواست شخصی باشد، پس باید معیارها و ضوابطی مقرر و از فنونی پیروی شود. در اینجا برگزیدن یک نیاز و چشمپوشی از نیازی دیگر نمی تواند تابع ذوق و سلیقة شخصی باشد و در نتیجه فن بودجه نویسی و بودجه بندی مطرح می شود.

بودجه را فرایند تخصیص منابع محدود به نیازهای نامحدود می دانند. مجموع کوششهایی که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع می شود به منظور استفاده حداکثر از منابعی است که معمولاً در حد کفایت وجود ندارند و در اصطلاح اقتصادی کمیابند. بنابراین در راه رسیدن به اهداف مطلوب ضرورت دارد به نحوی از هریک از منابع محدود استفاده گردد که در تبدیل کل منابع به پول بتوان گفت با صرف حداقل هزینه حداکثر استفاده به عمل آمده است.

اهداف و مقاصد بودجه

۱) قضاوت در مورد توزیع عادلانة وجوه

۲) برقراری یک سیستم پاسخگویی

۳) تحصیل مجوز قانونی برای فعالیت های دولت

۴) راهنمای اجرای سیاستهای دولت

۵) ابزاری برای کنترل قوة مجریه توسط قوة مقننه

۶)ابزار روابط عمومی

۷) ابزار مدیریت مطلوب

۸) یک برنامة کاری همراه با اثرات پولی

۹) برنامه ریزی دولت

▪ سیر تکوین مفهوم و نقش بودجه

مفهوم بودجه همگام با تکامل دولتها و پیچیده تر شدن وظایف دولت تغییر و تکامل یافته است. این تکامل را می توان به چهار مرحله تقسیم کرد. مرحله اول از سال ۱۹۲۰ تا ۱۹۳۵ که در آن تاکید عمده بر روی ایجاد یک سیستم با کفایت برای کنترل هزینه ها بوده است مرحله دوم توسعه بودجه عملیاتی مرحله سوم پیوند برنامه و بودجه به عنوان معیاری برای تجزیه و تحلیل رفاه اقتصادی مرحله چهارم به واسطة پیچیدگی محیط سازمانها به وجود آمد و در آن استفاده از بودجه بر مبنای صفر پیدا شد.

بودجه با حوزه های زیر سروکار دارد:

۱) بودجه و مدیریت دولتی

۲) بودجه و نظام اداری

۳) بودجه و فرایند مدیریت

۴) بودجه و برنامه ریزی

۵) بودجه و برنامه ریزی اقتصادی

۶) بودجه و سیاست گذاری

۷) بودجه و سازماندهی

۸) بودجه و هماهنگی

۹) بودجه و کنترل

۱۰)بودجه و حسابداری

۱۱) بودجه و کامپیوتر

● بودجه و برنامه ریزی

شامل سه عنصر اساسی است:

الف) بررسی وضع موجود «کجا هستیم؟»

ب) طراحی وضع مطلوب «کجا می خواهیم باشیم؟»

ج) پیش بینی مسیر و چگونگی حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب «چگونه می خواهیم به آنجا برسیم؟»

بودجه عمده ترین ابزار توسعه برنامه ها و سیاست های دولت است به عبارت دیگر بودجه درخواست منابع و وجوه برای ادارة امور دولت است لذا بودجه بندی و تخصیص منابع و امکانات مالی مورد نیاز ضامن اجرای کلیة برنامه ریزی های اقتصادی است. بدین ترتیب لازم است در هر برنامه ریزی اعم از کوتاه مدت (یک سال و کمتر)، میان مدت (یک تا سه سال) و بلند مدت (چهار تا ده سال) به تخصیص اعتبارات لازم در زمانهای تعیین شده توجه شود.

تقسیم بندی : ۱. متداول ۲. برنامه ای ۳. عملیاتی

در بودجه متداول منابع درآمد و هزینه ها و مصارف برای یکسال تعیین می شود بدون اینکه ارتباط و وابستگی آنها با طرح ها و برنامه های بلند مدت اقتصادی مشخص شده باشد در بودجه برنامه ای هدفها و سیاست های اقتصادی دولت مورد توجه است و در قالب آنها برنامه ریزی می شود و هزینه های مورد نیاز بررسی می گردد این نوع بودجه بندی برای نیل به توسعة اقتصادی کشور و سرمایه گذاری های زیر بنایی وسیلة بسیار مطلوبی است.

در بودجه عملیاتی بودجه طرحی است برای اجرای برنامه های مربوط به اهداف و مقاصد در یک دوره معین که شامل برآورد منابع مورد نیاز به همراه منابع موجود است و معمولاً با یک یا چند دوره گذشته مقایسه می شود و نیازمندی های آینده را نشان می دهد.

بودجه مهم ترین ابزار مدیریت استراتژیک است که دولت می تواند از آن برای تحقق برنامه های خود و افزایش کارایی، بهره وری و اثربخشی و مهار بحرانها استفاده کند.

● تاریخ اقتصادی ایران

▪ اوضاع اقتصادی ایران در آستانه جنگ جهانی اول

اقتصاد ایران در سراسر دوره انقلاب مشروطه و پس از آن، همواره با الگوی بسیار نامتعادل از توزیع ثروت و درآمد مواجه بوده‌است و تقریباً همیشه قشر عظیم جمعیت کشور در فقر و محرومیت به سر برده و تنها طبقات محدودی در رفاه و آسایش مالی زیسته‌اند.

آن دوران، زمان چالش‌های نامنظم و گاه خصمانه ناشی از تنشهای داخلی و مداخلات خارجی به شمار می‌رفت که اوج آن منازعات گسترده در زمینه اصلاحات مورگان شوستر و اولتیماتوم روسیه به ایران بود.

در نتیجه ایران نه فقر فراگیرش نسبت به گذشته کاهش یافت و نه کارگزارانی کارکشته و دلسوز داشت تا برنامه و بودجه‌ای برای اصلاح ساختار بغرنج اجتماعی و اقتصادی کشور تنظیم کنند. به علاوه اینک بیش از هر زمان دیگر جایگاهش در روابط بین‌المللی متزلزل شده بود.

جمعیت کشور که به دلیل شیوع بیماریهای همه‌گیر، سوء تغذیه، فقدان امکانات بهداشتی و... به کندی افزایش می‌یافت، در این سالها به ۱۱ میلیون نفر رسیده بود، بی آنکه توزیع آن بر مبنای ۲۵٪ در شهرها، و ۲۵٪ عشایری و ۵۰٪ روستایی تغییر کند.

در سراسر این دوره پرداختها دچار کسری مزمن بود و پیوسته بر میزان بدهیهای خارجی افزوده می‌شد. در ساختار اقتصادی یا فنی صنعتی کشور تحول بارزی رخ نداده بود. نزدیک به ۹۰٪ نیروی کار در کشاورزی و صنایع دستی روستایی اشتغال داشتند و ۱۰٪ باقیمانده به تجارت، خدمات دولتی و صنایع شهری مشغول بودند.

عمده‌ترین کالاهای وارداتی ایران مصنوعات صنعتی و عمده‌ترین صادراتش مواد خام، محصولات کشاورزی، نفت و صنایع دستی نظیر فرش بود. نزدیک به ۸۰ تا ۹۰٪ مبادلات بازرگانی ایران با روس و انگلیس صورت می‌گرفت.

▪ اقتصاد ایران در دوره ۱۳۵۳ - ۱۳۴۰

انقلاب سفید یا انقلاب شاه و مردم نام یک زنجیره اصلاحات اقتصادی و اجتماعی در دوره پهلوی در ایران بود. در سال ۱۳۳۸ش / ۱۹۵۹م محمدرضا پهلوی در اثر فشار دولت آمریکا و بحرانهای داخلی کشور متقاعد شد که دست به اصلاحات اجتماعی ـ اقتصادی بزند بر این اساس از منوچهر اقبال نخست‌وزیر وقت خواست که پیش‌نویس لایحه اصلاحات ارضی را برای ارائه به مجلس آماده کند. طبیعتاً تصویب چنین قانونی با مخالفت مالکان رو به رو می‌شد اما از آنجا که حکومت مجلس را تحت کنترل داشت، تنها راه نجات مالکان تجدیدنظر در لایحه و تغییر آن به ترتیبی بود که اجرایش را ناممکن سازد.

در اوایل سال ۱۳۳۹ش/ ۱۹۶۰م نسخه اصلاح شده اصلاحات ارضی از تصویب مجلس - که اکثریت آن را مالکان تشکیل می‌دادند - گذشت. به همین جهت قانون مزبور منافع مالکان را تأمین کرد. بنابر این قانون، هر مالک می‌توانست تا ۴۰۰ هکتار زمین آبی یا ۸۰۰ هکتار زمین دیم را برای خود نگاه دارد. در مجموع، مجلس راههای را پیش‌بینی کرد که حتی‌الامکان مانع از تحقق واقعی اصلاحات ارضی شد و به جانبداری از منافع مالکان پرداخت.

▪ اقتصاد ایران در دوره ۱۳۸۳ - ۱۳۵۳

در ۲۵ سال گذشته جمعیت ۳۶ میلیونی کشور به ۶۶ میلیون نفر افزایش پیدا کرده و نخستین موج این نسل جدید به بزرگسالی رسیده‌است. اکنون انبوه جوانان بیکار که در فضای انقلاب بزرگ شده‌اند، تهدیدی جدی برای ثبات داخلی ایران به شمار می‌روند. بر اساس آمارهای رسمی نرخ بیکاری به۱۲/۲درصد رسیده‌است اما کارشناسان رقم آن را ۲۰ درصد برآورد می‌کنند. محمد خاتمی رئیس جمهوری سابق می‌گوید «حضور سالانه ۷۰۰ هزار نفر به بازارکار معرف فشار شدیدی است که اقتصاد ایران ناگزیر به تحمل آن است.» حاکمیت جمهوری اسلامی که پس از انقلاب افزایش تعداد فرزندان را تشویق می‌کرد از یک دهه پیش برنامه کنترل جمعیت را در دستور کار قرار داده‌است.

هم‌زمان، روند تحولات سیاسی در داخل کشور و مسایلی که در زمینه روابط خارجی جمهوری اسلامی وجود دارد همچنان مانع از برخورد ریشه‌ای با مشکلاتی می‌شود که اقتصاد ایران با آنها دست به گریبان است. به همین دلیل نیز بسیاری از کارشناسان غلبه بر مشکلات اقتصادی و هموار ساختن مسیر توسعه پایدار در ایران را مستلزم رویکردی جامع به مسایل کشور می‌دانند.

در این دوره (۱۳۸۳ – ۱۳۵۳)، نرخ تورم گاه به ۸/۶ درصد رسیده و گاه به مرز ۵۰ درصد نزدیک شده‌است و نرخ بیکاری زمانی ۹/۲ درصد و زمانی بیش از ۱۶ درصد بوده در حالیکه در زمینه بدهی خارجی، این رقم برای مدت‌ها صفر بوده ولی گاه چنان افزایش یافته که دولت را با بحران بازپرداخت مواجه کرده‌است. رهایی از اقتصاد متکی به نفت و گاز، ادامه سیاست‌های خصوصی سازی و همگام شدن با اقتصاد جهانی پیشنهادهایی است که از سوی تحلیلگران برای تثبیت اوضاع اقتصادی ایران مطرح می‌شود. هم‌زمان، جمهوری اسلامی باید چاره‌ای برای انبوه بیکاران بیندیشد که شمار آنان به سه میلیون نفر رسیده و به سرعت رو به افزایش است در حالیکه اقتصاد ایران از جذب سیل متقاضیان جدید کار ناتوان مانده‌است. انقلاب، دولتی کردن‌های گسترده، خصوصی سازی‌های دوباره، جنگ هشت ساله با عراق، تحریم‌های بین المللی، اتکا به درآمدهای نفتی، سوء مدیریت و فساد و رشد بی رویه جمعیت اقتصاد ایران را در سه دهه گذشته با افت و خیزهای بسیار رو برو کرده‌است. بیکاری و کمبود فرصت‌های شغلی از جمله معضلات اصلی ایران بوده‌است.

▪ دوران کوتاه شکوفایی

با سه برابر شدن درآمدهای نفتی در سال ۱۳۵۳، رژیم سابق ایران یک سیاست اقتصادی مبنتی بر رشد سریع را در پیش گرفت و به این منظور، بودجه سالانه را به دو برابر افزایش داد، وام‌های سررسید نشده خارجی را پرداخت و اعلام کرد آماده‌است مبالغی را از طریق موسسات مالی بین المللی در اختیار کشورهایی قرار دهد که با مشکل کسری موازنه پرداخت‌ها رو برو هستند. با اتکای به اعتبار مالی قوی در سطح بین المللی، ایران گاه حتی به عنوان تضمین کننده اعتبارات برای نهادهای خارجی نیز عمل کرد. در فاصله یک سال، واردات ۱/۶ میلیارد دلاری ایران با ۸۶ درصد افزایش به بیش از ۵/۱۱ میلیارد دلار رسید و سه سال بعد، حجم واردت یک بار دیگر دو برابر شد و در سال پیش از انقلاب به ۲/۲۵ میلیارد دلار رسید که بیشترین حجم واردات در سال‌های پیش از انقلاب بود. نرخ بیکاری نیز در سال ۱۳۵۵ به ۹/۲ درصد تنزل کرد پائین‌ترین رقم در تاریخ ایران بود. اما به علت سیاست‌های انبساطی، نرخ تورم به شدت افزایش یافت و به ۹/۲۴ درصد رسید که بالاترین رقم در سال‌های پیش از انقلاب بود. رشد سریع اقتصادی و بهبود چشمگیر موقعیت بین المللی ایران در سالهای قبل از انقلاب با تورم نیز همراه بود.

▪ وقوع انقلاب

با شدت گرفتن ناآرامی‌ها در سال‌های ۱۳۵۶ و ۱۳۵۷ و تغییر حکومت، فضای اقتصادی ایران نیز دگرگون شد. انقلابیونی که با تمسک به استقرار عدالت اجتماعی و رفع هر گونه تبعیض، حکومت را در اختیار گرفته بودند، به مصادره و ملی کردن کارخانجات، شرکت‌ها و دارایی‌های بخش خصوصی روی آورند. شش ماه پس از انقلاب، ۲۸ بانک خصوصی و صنایع خودروسازی و تولید فلزات اساسی همچون مس، فولاد و آلومینیوم، و دارایی‌های ۵۱ سرمایه دار صاحب صنعت ایرانی و بستگان درجه اول آنان ملی اعلام شد. اموال ملی شده در اختیار دولت قرار گرفت و اموال مصادره شده از سوی دادگاه‌های انقلاب در به بنیاد مستضعفان منتقل شد تا مطابق اهداف اولیه انقلاب برای بالا بردن سطح زندگی محرومانی هزینه شود که همراهی آنها سقوط سلطنت را امکان‌پذیر کرده بود. اقدامات انقلابیون تازه کار، اگر چه شاخص‌های توزیع درآمد را برای مدتی اندکی بهبود بخشید، اما سرمایه گذاری را به شدت کاهش داد و باعث افزایش نرخ تورم و رکود اقتصادی طولانی مدت شد. تصمیم دولت به کاهش تولید نفت، که از محدودیت فنی و کمبود کارشناس در استخراج آن ناشی می‌شد و دولت نیز برای جلوگیری از وابستگی به درآمدهای نفتی آن را تایید می‌کرد و اشغال سفارت آمریکا که قطع همکاری با شرکت‌های آمریکایی و انزوای ایران در جهان را در پی داشت، منجر به افزایش کوتاه مدت قیمت نفت (۳۲ دلار) در بازارهای جهانی شد و درآمدهای ایران با وجود کاهش تولید نفت برای مدتی کوتاه افزایش یافت و به بیش از ۲۴ میلیارد دلار رسید. اقدامات دولت انقلابی باعث بهبود موقت در شاخص توزیع درآمد شد اما کاهش سرمایه گذاری و رکود و بیکاری بلند مدت را در پی آورد.

▪ جنگ هشت ساله

وقوع جنگ که صادرات نفت را با مشکل رو به رو کرده بود باعث شد تا درآمدهای ارزی دولت که پس از انقلاب برای مدتی بهبود یافته بود، به ۱۰ میلیارد و ۶۰۰ میلیون دلار در سال ۱۳۶۰ رسیده بود کاهش یابد و کشور را با کسری موازنه ارزی ۵/۴ میلیارد دلاری رو برو کند. در سال‌های آغازین دهه ۱۳۶۰، با افزایش دوباره قیمت نفت، اقتصاد متکی به نفت ایران یکی دو سالی رشد مثبت را تجربه کرد و نرخ تورم در سال ۱۳۶۴ به ۴/۶ درصد رسید که پایین‌ترین نرخ تورم در سال‌های بعد از انقلاب به حساب می‌آید. اما طولانی شدن جنگ منجر به ادامه کاهش درآمد سرانه و سرمایه گذاری شد و درآمدهای ارزی دولت در سال ۱۳۶۵ تنها به ۲/۶ میلیارد دلار رسید. کاهش درآمدهای ارزی آن چنان بودجه کشور را تحت تأثیر قرار داد که در سال پایانی جنگ کسری بودجه به نیمی از کل بودجه می‌رسید و و تورم به ۲۹ درصد و نرخ بیکاری به ۸/۱۵ درصد رسیده بود. در پایان جنگ کسری بودجه به بیش از نیمی از حجم کل آن می‌رسید و نرخ تورم به ۲۹ درصد رسیده بود.

▪ دولت هاشمی رفسنجانی

کوتاه مدتی بعد از پایان جنگ، اکبر هاشمی رفسنجانی سکان هدایت کشور را بر عهده گرفت و اجرای اولین برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی بعد از انقلاب آغاز شد. در این دوره، هم‌زمان با افزایش درآمدهای نفتی و دریافت وام‌های خارجی، دولت سیاست درهای باز اقتصادی را به اجرا در آورد. با اجرای این برنامه، حجم واردات به سرعت افزایش یافت و از ۵/۱۶ میلیارد دلار در سال ۱۳۶۸ به بیش از ۳۰ میلیارد دلار در سال ۱۳۷۰ رسید. یکسان سازی نرخ ارز در فاصله کمتر از چند ماه به دلیل افزایش حجم نقدینگی، تورم، کاهش قیمت نفت و تشدید تحریم‌های امریکا علیه ایران متوقف شد و نخستین دور اصلاحات اقتصادی که دولت هاشمی رفسنجانی آن را آغاز کرده بود خیلی زود به بن بست رسید. متأسفانه اجرای این سیاست حجم بدهی‌های خارجی دولت را به بیش از ۲۳ میلیارد دلار افزایش داد و تورم ۳/۴۹ درصدی را در تاریخ ایران ثبت کرد.

با بحرانی شدن اوضاع اقتصادی، دولت هاشمی رفسنجانی که از بازپرداخت وام‌ها عاجز مانده بود با عقب نشینی از برنامه‌های اعلام شده خود، واردات را محدود کرد و سیاست تثبیت را در پیش گرفت. برنامه‌هایی چون خصوصی سازی، راه اندازی موسسات مالی و اعتباری در قالب برنامه اول، توسعه و بازگشایی بازار بورس تهران از جمله برنامه‌هایی بود که در دوره هاشمی رفسنجانی به اجرا درآمد. تلاش دولت هاشمی رفسنجانی برای آزاد سازی نظام ارزی به شکست منجر شد و نتیجه آن نرخ تورم حدود ۵۰ درصد و بدهی بی سابقه خارجی ایران بود.

▪ دولت خاتمی

پیروزی محمد خاتمی در انتخابات سال ۷۶ با کاهش قیمت نفت همراه بود و درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت ایران در آستانه دوران محمد خاتمی به صحنه سیاسی به ۹/۹ میلیارد دلار کاهش یافت. کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدها با استقراض از بانک مرکزی تأمین شد اما متاسفانه افزایش حجم نقدینگی سبب شد که نرخ تورم که به حدود ۱۶ درصد کاهش یافته بود در سال ۱۳۷۸ به بیش از ۲۰ درصد برسد. بعد از آن تورم دوباره به کمتر از ۱۳ درصد کاهش یافت و دولت ساختار ارزی خود را اصلاح کرد و یکسان سازی نرخ ارز را به اجرا درآورد. تحقق رشد اقتصادی بالای شش درصد به مقامات اقتصادی ایران امکان آن را داد تا علاوه بر کنترل بدهی‌های خارجی بخش عمده‌ای از آن را بازپرداخت کنند. بر اساس آمارهای رسمی بدهی‌های خارجی دولت به حدود ۲/۹ میلیارد دلار کاهش یافته‌است.

مهم ترین مسائل و مشکلات نظام بودجه ریزی در ایران

۱) ضعف قوانین و استنباط نادرست مجریان از قوانین

۲) ناهماهنگی میان برنامه و بودجه

۳)مسائل اقتصادی بودجه

۴)مسائل مربوط به نظام اداری

۵) مشخص نبودن تمرکز یا عدم تمرکز اداری و بودجه ای

۶) ناهماهنگی میان منابع و مصارف بودجه

۷) مسائل اجرایی طرح ها و برنامه ها

۸) ضعف مدیریت

۹) مسائل منطقه ای و بین المللی

سرانجام، بودجه ریزی، هنر قطع هزینه های اضافی از بدنة دستگاه ها بدون کمترین سر و صداست.

حمید رضا خداپرست

منابع

۱. علی رضائیان / اصول مدیریت / انتشارات سمت / ۱۳۸۳

۲. دکتر مهدی ابراهیمی نژاد و اسفندیار فرج وند / بودجه از تنظیم تا کنترل / انتشارات سمت / ۱۳۸۵