دولت رفاه

اوستلر, سنت گرا بود و برداشت او از «دولت اجتماعی» با برداشت سنیور تفاوت داشت که معتقد به اقتصاد بازار و جانشینی پیمان قرارداد به جای جایگاه اجتماعی در الگوی روابط اجتماعی بود

عبارت دولت رفاه(۱) در انگلیس، اصطلاح تازه ای است. این عبارت در زمان دومین جنگ جهانی برای نخستین به کار گرفته شده و پس از ۱۹۴۵ مصطلح گردیده است. اما از سدة هجدهم به این طرف بحثهایی متناوب و گاه روشن بینانه، دربارة سهم دولت در تأمین رفاه همه شهروندان خود مطرح گردیده است. ناساوسنیور(۲)، اقتصاددان سیاسی انگلیسی و یکی از معماران اصلی «قانون تهیدستان انگلیس»(۳) ۱۸۳۴، در گفتارهای خود در آکسفورد در سالهای ۴۸-۱۸۴۷ گفته است: «این وظیفه حکومت است که آن کاری را انجام دهد که به رفاه حکومت شوندگان می انجامد.» در ضمن، ریچارد اوستلر(۴) یکی از منتقدان محافظه کار- بنیادگرا(۵) صنعت کارخانه ای آغازین و اقتصاد سیاسی، در نظریه خود، دفلیت پی یرز(۶)، در ۱۸۴۲ از برپایی چیزی دفاع کرده است که آن را «دولت اجتماعی» می خواند. این دولت خواهد کوشید «بهروزی و نیک بختی همه طبقات اجتماعی را تأمین کند» : این دولت، همچنین توجه ویژه ای به «حفاظت از تهیدستان و نیازمندان [خواهد داشت]، زیرا ایشان بیش از طبقات دیگر نیازمند حمایت قانون اساسی و قوانین عادی هستند».

اوستلر، سنت گرا بود و برداشت او از «دولت اجتماعی» با برداشت سنیور تفاوت داشت که معتقد به اقتصاد بازار و جانشینی پیمان (قرارداد) به جای جایگاه اجتماعی در الگوی روابط اجتماعی بود. با این همه هر دوی ایشان با ایدة «دولت شب پا»(۷) ی حافظ مالکیت مخالف بودند که فردیناند لاسال(۸) در آلمان، کاریکاتوری از آن ساخته بود، (اقتدار دولت در آلمان بسیار بیشتر از اقتدار دولت در بریتانیا بود). هر دوی ایشان دریافته بودند که دیگر، رساندن خدمات رفاهی برای حمایت از افراد از راه خانواده، کلیسا، صنف و«خیریه»ی خصوصی ناممکن است. هر دوی ایشان می دانستند که ظهور صنعت کارخانه ای مسائل تازه ای را ایجاد کرده که نیازمند راه حل های فوری است. مخصوصاً این دو هر یک به شیوة خود فوریتهای اجتماعیی را که با صنعتی شدن همراه بود خاصه بیکاری می شناختند.

بیماری، پیری و مرگ در هر جامعه ای سختی می آفرینند: تهیدستی به هیچ روی پدیداری مابعدصنعتی نیست. با این همه انباشتن توده های بزرگی از آدمیان در کارخانه ها وشهرها، زبان و محتوای تحلیل اجتماعی و سیاسی را دگرگون ساخت. با گذشت سه نوزدهم و پس از مبارزاتی که گروههای تازه ای از مردم را از حق رای برخوردار ساخت، سیاست، بیشتر متوجه این شد که با این قدرت سیاسی تازه به دست آمده چه باید کرد. خواسته تأمین پاره ای خدمات اجتماعی از سوی دولت- فرآیند کندی که از روی انباشت فرآیندهای اداری و فشارهای سیاسی توضیح پذیر است- با طرح نظریه های جامعی درباره دولت همراه شد که بر بنیاد استدلالهایی مبتنی بر مداخله مثبت دولت استوار بود. بدین ترتیب، جان راسکین، ضمن رد تعصبهای اقتصادی «مد روز» خواهان آن شد که دولت اطمینان حاصل کند که همه شهروندان دستمزد کافی برای گذران عمر دریافت می کنند و به نام عدالت اجتماعی اشتغال کامل برای ایشان تضمین شده است. بدین ترتیب، ت.هر. گرین با این استدلال که «شهروندی انسان اخلاقی را می سازد» خواهان «لیبرالیسم مثبت» شد، و آرنولد توین بی (۸۳-۱۸۵۲)، مورخ نخستین مراحل صنعتی شدن، در سخنرانی مشهور ۱۸۸۲ گفت که «هرگاه مردم توانایی فراهم آوردن چیزی را نداشته باشند و آن چیز دارای اهمیت اجتماعی درجه اولی باشد،... دولت باید مداخله کند و آن چیز را برای مردم فراهم آورد.»

اینها دیدگاههای اقلیت بود که حتی در آن زمان نیز تهی از ابهام نبود. در سراسر سده نوزدهم، چهار مانع بر سر راه عمل موثر دولت در بریتانیا قرار داشت که از خیلی پیش صنعتی ترین جامعه جهان بود. نخست، اقتصاددانان سیاسی حتی آن گاه که درباره شرایط بازار آزاد شعار نمی دادند، نسبت به دخالت دولت در عملیات بازار مشکوک بودند، ودر نهایت، خواهان کنار گذاردن بازار آزاد اجتماعی می شدند، ضمن آنکه بر ضرورت بازار آزاد اقتصادی و تجارت آزاد بین امللی پای می فشردند. دوم، اعتقاد به اهمیت خودیاری فردی وخودیاری متبال از راه سازمانهای داوطلبانه (از جمله انجمن دولتی و اتحادیه های شغلی) مانع هرگونه سخن موثری درباره «اتکا» به دولت می شد: مردم می بایست از راه پس انداز و بیمه به فکر خود باشند. عمل دولت پرهزینه و تضعیف کننده به شمار می آمد. سوم، گرفتن کمک از دولت یا از مقامهای محلی ننگ آور بود. کسانی که «کمک» را می پذیرفتند شهروند تمام و کمال به شمار نمی آمدند. «قانون تهیدستان» به سال ۱۸۳۴ بر همین فرض استوار بود و هرگز نسخ شد، حتی آنگاه که مفاد آن مورد تجدیدنظر قرار گرفت. چهارم، نه تنها کاسبان، بلکه کارگران هم، نسبت به دستگاه دولت بدگمان بودند: ایشان دولت را با نهادهای منفور اجتماعی و عمل اجبارگرانه یکی می دانستند، و بر بنیاد هدفهایی که شاید دولت می توانست تحقق بخشد بر آن داوری نمی کردند، بلکه بر بنیاد تنگناهایی که دولت تحمیل می کرد بر آن داوری می کردند. ایشان به جای اینکه نظر به دولت داشته باشند، نظر به اتحادیه شغلی داشتند و به جای آنکه خواهان عمل مستقیم دولت شوند(یا در مواردی که مطلقاً اضطراری بود، به قانون متوسل شوند)، نیکتر آن می دیدند که از راه چانه زنیهای جمعی و به گونه ای داوطلبانه دست به عمل زنند. در حقیقت سخن از دولت، در این مقام، به گونه حیرت آوری اندک بود. به قول ماتیو آرنولد در ۱۸۶۱: «ما این تصور را که تا این حد در قارة [اروپا] و دوران باستان، از دولت رواج دارد، نداریم- ملت، در وجه جمعی و متکثر آنکه از اختیارات دقیقی به سود همگان برخوردار و بر اراده های فردی به نام دلبستگی چیره است که گسترده تر از اراده های افراد است، چیره است».

وضع در آلمان به گونه آی دیگر بود. واژه «دولت» کاربردی کلی داشت و آمیخته با معنای اقتدار بود. افزون بر این، گسترش دستگاه اداری دولت خیلی پیش از آغاز صنعتی شدن صورت گرفته بود. درعین حال، اعتقاد به اقتصاد خودمختار بازار، اندک تر بود و اقتصاددانان سیاسی پرنفوذی که ذهنیتی تاریخی داشتند با شدت و حدت می گفتند که اقتصاد ملی(۹) باید تبدیل به اقتصاد دولتی(۱۰) شود و هدف آن «رفاه» باشد. بیسمارک تا حد «سوسیالیستهای کرسی دار»(۱۱) یعنی مدافعان دانشگاهی دولتی که وقف رفاه باشد، پیش نرفت، اما از راه قوانینی که در ۱۸۸۲، ۱۸۸۴ و ۱۸۸۹ به تصویب رسید، بیمه اجباری و ملی بیماری، حوادث، سالخوردگی و از کارافتادگی را بنیان نهاد. در نخستین لایحة تصویب نشده او در ۱۸۸۱ آمده بود که «دولت نهادی صرفا ضروری نیست، بلکه مفید هم هست.» بیسمارک در آخرین سالهای زندگی، در فکر بیمه بیکاری بود و با اطمینان درباره «حق کار کردن» سخن می گفت. البته هدفهای او چند جنبه بود. او قصد داشت بدیلی برای لیبرالیسم باز آزاد فراهم آورد، اما در ضمن می خواست نیروی فزاینده جنبش سوسیالیست را تحلیل برد. دولت ملی می بایست ابزار رفاه در محدوده نظام سرمایه داری و چهارچوب سنتی نظم اجتماعی باشد: او اعتقاد داشت که توده ها در عوض با میهن پرستی بیشتری به دولت وابسته خواهند شد. در واقع بیسمارک بیمه اجتماعی را گونه ای بیمه سیاسی می دانست و آن گونه ای از جامعه مورداعتماد او بود که به مانندجامعه ای که اوستلر آن را می ستود، سلسله مراتبی باشد

دیگر کشورهای قاره اروپا طرحهای بیمه را، بدون آنکه محاسبات بیسمارک را پذیرفته باشند، به اجرا گذاردند و در استرالیا و نیوزیلند سیاستمدارانی بودند که باور به چیزی داشتند که فرانسویها آن را «سوسیالیسم بدون آموزه» می خواندند و از تمامی اروپاییها پیشتر می رفتند و به نام شهروندی برابر می گفتند که «دولت هرچه بیشتر در حق شهروند انجام دهد، بهتر به هدفهای خود می رسد... کارکردهای دولت باید تا سرحد ممکن گسترش یابد... مردم سالاری راستین از گسترش فعالیت دولت ناشی می شود»(۱۲). «قانون مقرری سالخوردگی نیوزیلند» مصوب ۱۸۹۸ نخستین قانونی بود که در امپراتوری بریتانیا به تصویب می رسید. این قانون، هرچند «آلاینده اجتماعی»(۱۳) خوانده شده، نقطه آغاز نظام مقرری بدون حق السهم بودن که اهمیتی همه جانبه داشته است.

حزب لیبرال بریتانیا که سلسله ای از خدمات اجتماعی را در آغاز سده بیستم به اجرا گذاشت و این اقدام، بعدها، نقطه عطف آغاز دولت رفاه به شمار آمد، نظر به تجربه آلمان و «مستعمرات» داشت. در عین حال، انگیزه سه اقدام رفاهی- تغذیه دانش آموزان، خدمات پزشکی در مدارس و مقرری سالخوردگی- از داخل سرچشمه می گرفت، اما، بیمه درمانی و بیکاری، به ویژه، بشدت تحت تأثیر آلمان قرار داشت. وینستون چرچیل که در آن زمان رئیس هیئت اشتغال بود، در ۱۹۰۸ به اسکویت(۱۴) نوشت که «وزیری که تجربة پیروزمند آلمان را در زمینه سازمان اجتماعی در این کشور به کار گیرد، شاید در انتخابات موردحمایت قرار گیرد یا نگیرد، اما دست کم خاطره ای از خود به جا خواهد گذاشت که زمان، از چهره دوران تصدی او نخواهد زدود.» به نظر شمار روزافزونی از سوسیالیستهایی که به منظور از میان بردن «تهیدستی در دل فراوانی» خواهان اعمال نفوذ سیاسی و اتحادیه های کارگری، مانند معدن کاران و کارگران کشاورزی که به دلایل گوناگون نتوانسته بودند از راه چانه زنی جمعی به هدفهای اتحادیه خود (از جمله، کوتاه کردن ساعات کار روزانه، یا حداقل دستمزد) برسند، جنبشهای خودیاری طبقه کارگر، دیگر بسنده نبود. حتی، خود انسان دوستان دریافته بودند که اقدامات خیریه ایشان نمی تواند تمامی مسائل اجتماعی جامعه صنعتی را که هر روز پیچیده تر می شد، حل کند. انتشار آمارهای اجتماعی در این امر نقش بزرگی ایفا کرد: بررسیهای بسیار مستند چارلز بوث، زیبوم رونتری، و دیگران نشان داد که پس از یک سده رشد اقتصادی و رونق نسبی، از شدت تهیدستی در شهرهای بریتانیا کاسته نشده است. پس از انتشار این آمارها، بئاتریس وب، سوسیالیست فابین نوشت: «نتیجه آن بود که اتحاد سیاست کلی تامین هر فرد از جهت زندگی و کار با اختصاص حداقل ضرورتهای لازم برای فرزند پروری و شهروندی در سطح ملی، شتاب تازه ای بگیرد» (کارآموزی من(۱۵)، ۱۹۲۶، ص ۲۳۹).

بئاتریس و ب نقش برجسته ای در مبارزه ای داشت که هم زمان و پس از اجلاسهای «کمیسیون پادشاهی قوانین تهیدستان» (۱۹۰۹-۱۹۰۵) صورت گرفت و سیاستهای رفاهی را جانشین «قانون تهیدستان» ۱۸۳۴ کرد و داغ ننگی را از میان برد که پذیرش پول دولت سبب آن می شد.

وب مدعی آن بود ک اجرای این سیاستها، نه تنها مرحله تازه ای در تاریخ شهروندی خواهد بود، بلکه سبب بازگشت به نظریه های کهنتر رابطه میان فرد و جامعه خواهد شد. «کل نظریة التزام متقابل فرد و دولت که من خود را در حال به کارگیری آن در طرح قانون تهیدستان خود یافتم، مستقیما از وجه نجیبانه خانه اربابی قرون وسطایی گرفته شده است. نسل امروز آن را ایده ای تازه به شمار خواهد آوردحال آنکه این ایده، به واقع، ایده ای بسیار کهن است و برای رسیدن به برابری در حقوق سیاسی از نظرها پنهان داشته شده است. کسانی هستند که می خواهند با تصدیق برابری اقتصادی به دولت سوسیالیست برسند- ایشان می خواهند مالداران را بدان وا دارند که تسلیم فقرا شوند. من این را نیکوتر می دانم که جنبشی به پیش برده شود که بنیاد التزام هر فردی به خدمت کردن استوار باشد» (شراکت ما(۱۶)، لندن، ۱۹۴۸، ص ۳۸۵). میان سوسیالیستهای فابیین و نتبامیها که نقش بزرگی در تصویب و اجرای «قانون تهیدستان» ۱۸۳۴ داشته اند، همگونیهای سیاسی وجود دارد؛ شایان توجه این است که این سخنان بئاتریس وب، درواقع، تکرار همان استدلالهای اوستلر است، با کلامی دیگر.

با این همه سوسیالیستها، فابیین یا غیر آن، کوچکتری از لیبرالها در زمینه ابتکار تدبیرهای رفاهی داشتند، به این معنی که برخی از لیبرالها که خود را «لیبرالهای نوین» می خواندند و تمامی استدلالهای دفاع از بازار آزاد را رد و انکار می کردند. نظریه های ایشان که مثلاً از سوی هابسون تدوین شده، متکی به آمارهای دیگری در کنار آمارهای گردآوری شده از سوی بوث و رونتری است. آمارهایی که در پی جنگ بوئر درباره بیماری و بدی تغذیه منتشر شد پرسشهای بنیادی را دربارة «کارآیی ملی» برانگیخت. ارقامی هم که درباره سختی زندگی روستایی پس از آن انتشار یافت، همین تأثیر را داشت. بنابراین به دلایلی که در تاریخ بریتانیا نهفته بود، پس از ۱۹۰۶، حکومتی لیبرال بااکثریتی بزرگ قوانینی رابرای گسترش خدمات رفاهی اراِِِیه کردکه بیشترآنهاجنجال آفرین بودند. «قانون آموزش» به سال ۱۹۰۶،که تهیه غذای رایگان را در مدارس برای بچه های نیازمند مجاز می دانست، نخستین اقدام در سلسله ای از اقدامات بود که به مداخله مستقیم دولت در کاری انجامید که تا آن زمان صرفا جزو مسئولیتهای خانوادگی به شمار می آمد. مقرری سالخوردگی در ۱۹۰۸ تصویب شد، هرچند که این قانون با دستکاریها و شرایط بسیاری حق دریافت مقرری را محدود می کرد. در ۱۹۰۰ هیئتهای اشتغال تاسیس شدند تا به شرایط کار و دستمزدها در کارهای سخت رسیدگی کنند که در آنها چانه زنی جمعی کارآیی نداشت و در ۱۹۱۱، با وجود مخالف فابیینها و محافظه کاران، بیمه ملی برقرار شد. گرچه عبارت «دولت رفاه» به کار گرفته نمی شد، اما بخشی بزرگی از بحثهای پارلمانی و همگنی درباره تامین رفاه بود. ر.ب. هالدین، یکی از وزیران لیبرال در ۱۹۰۶ گفته است: «روح تازه ای خود را آشکار می کرد. مردم به جزئیات اهمیت نمی دهند و به سبب جزئیات تحریک نمی شوند. ظاهراً آرزوی آنها این است که چیزی داشته باشند که به برابری امکانهای زندگی با کسانی که در میان ایشان زندگی می کنند، نزدیک باشد... همه می خواستند شاهد دخالت دولت در همه جا باشند» (ر.ب. هالدین، زندگینامه من(۱۷)، ۱۹۲۹، ص ۲۱۳).

اقدامهایی که بیشتر از سوی للوید جورج و چرچیل از ۱۹۰۸ آغاز شد و به قوانین بیمه انجامید، دستاوردی بزرگ بود. این اقدامها آشکارا، غیرسوسیالیستی بودند- کاری به نظام سود نداشتند- اما احساس مسئولیت بیشتری را وارد سیاستهای اجتماعی کردند و بنیاد سازمان جمعی را استحکام بخشیدند. در نتیجه نخستین جنگ جهانی این سیاستها باز هم بیشتر رفتند و لوید جورج، که اکنون سمتی دیگر داشت. سخن از آفرینش «سرزمینی شایسته قهرمانان» گفت و «وزارت بازسازی» رو به پیشنهادهای تازه ای برای دگرگونی آورد. کمیته ای در ۱۹۱۸ گزارش داده است: «نه تنها، وجدان همگانی بیدار شده و دل آن تحریک گردیده، بلکه ذهن روشنی پیدا کرده که بی سابقه است». اصلاحات، بلافاصله پس از جنگ تا آن حد پیش نرفت که امیدهای دور و دراز سالهای جنگ را برآورده سازد، اما «قانون بیمه بیکاری» ۱۹۲۰، که با مخالفت اندکی تصویب شد، شمار کسانی را که تحت طرحهای ملی بیمه شده بودند افزایش نظرگیری داد و «قانون مسکن» ۱۹۱۹ نه تنها مقامات را بدان ملزم نساخت که نیازهای مربوط به مسکن را بررسی و شناسایی کنند، بلکه یارانه های دولتی برای کمک به ایشان در جهت تأمین مسکن برقرار ساخت. «شورای ملی مسکن و برنامه ریزی شهری» گفت که «ضربه زلزله جنگ لازم بود تا ملت را به پذیرش حقیقت وادار سازد... [یعنی] اینکه وظیفة جامعه است... که دست به اقدام ضرور و موثر بزند».

فرآیند گسترش خدمات اجتماعی در بریتانیا، در فاصله سالهای ۱۹۱۹ تا ۳۹ تداوم یافت، در حالی که مسکن مهمترین بخش تازه آن بود. با این همه در بریتانیا و دیگر کشورهای اروپایی و ایالات متحده بر کسی پوشیده نبود که بی کاری گسترده و ناخواسته ای که در پی کسادی بزرگ ۱۹۲۹ روی داده می تواند سرنوشت کشور را دگرگون کند. این بی کاری گسترده قانون تهیدستان، خدمات اجتماعی و بالاتر از همه، نظامهای بیمه را به میزانی بیش از ظرفیت آنها تحت فشار قرار داد. درآمدهای بیمه که محدود به حق بیمه بود، بشدت کاهش یافت، و ضمن آنکه بحثهای شدیدی میان سوسیالیستها و غیرسوسیالیستها برسر برقراری «آزمون توان مالی» در مورد کسانی که حقوق بی کاری می گرفتند، درجریان بود، «هیئت بی کاری» که در ۱۹۳۴ بنیان نهاده شده بود، خدمات حفظ درآمد بستگان درجه اول را به راه انداخت که مدیریت متمرکز داشت. حکومت وقت سیاستهای اقتصادی کنیزی را برای از میان بردن بی کاری رد کرد، اما مدافعان سیاست خدمات اجتماعی فعال تر پی آمدهای اجتماعی بی کاری را به دقت بررسی می کردند.

نویسنده: ایسا - بریگز

مترجم: مهبد - ایرانی طلب

منبع: سایت - باشگاه اندیشه - به نقل از فرهنگ تاریخ اندیشه ها، جلد دوم، چاپ اول ۱۳۸۵

پی نوشت:

۱. welfare state

۲. Nassau Senior

۳. New English Poor Law

۴. R. Oastler

۵. Tory-radical

۶. The Fleet Papers

۷. nitht watchman

۸. Ferdinand Lassalle

۹. Volkswirtschaft

۱۰. Statswitschaft

۱۱. Socialists of the Chair

۱۲. از سخنرانی و.پمبرریوز (W. Pember Reeves) سیاستمدار نیوزیلیندی، ۱۸۹۵

۱۳. Social Palliative

۱۴. H. Asquith

۱۵. My Apprenticeship

۱۶. Our Partnership

۱۷. Autobiography

۱۸. Richard T.Ely

۱۹. Problem of Social Policy

۲۰. International Labour Organization Conference.

۲۱. Keynes

۲۲. A.H. Hansen

۲۳. Employment Act

۲۴. Richard M.Titmuss

۲۵. Jacob Viner

---