نقدی بر عملکرد صندوق بیمه روستاییان و عشایر

بیمه های اجتماعی کشاورزان و روستاییان در چارچوب قانون بیمه اجتماعی روستاییان برای نخستین بار در سال ۱۳۴۸ به تصویب رسید و مقرر شد روستاییان به منظور ایمن بودن در برابر خطرات احتمالی تحت حمایت هایی مانند بیماری, حوادث ناشی از کار, از کارافتادگی و قرار بگیرند

سیدمجید موسویان مدیرعامل صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر در گفت وگویی گزارشی از عملکرد این صندوق ارائه کرد. اما محسن ایزدخواه اولین رئیس هیات مدیره صندوق مزبور نسبت به این گزارش و آمار و اطلاعات داده شده در آن انتقاد دارد. ایزدخواه معتقد است موسویان در این گفت وگو «به طور تلویحی و ناخواسته به شکست برنامه های صندوق بیمه اجتماعی روستاییان در خصوص تحت پوشش قرار دادن جامعه روستایی کشور اشاره داشته است.» در مطلبی که پیش رو دارید، ایزدخواه با ارائه پیشینه ای از بیمه روستاییان در کشور و انتقاد به روند فعلی عملکرد صندوق بیمه روستاییان پیشنهاداتی به مسوولان مربوطه و وزیر رفاه و تامین اجتماعی کرده است.

بیمه های اجتماعی کشاورزان و روستاییان در چارچوب قانون بیمه اجتماعی روستاییان برای نخستین بار در سال ۱۳۴۸ به تصویب رسید و مقرر شد روستاییان به منظور ایمن بودن در برابر خطرات احتمالی تحت حمایت هایی مانند بیماری، حوادث ناشی از کار، از کارافتادگی و ... قرار بگیرند.

پس از تصویب قانون بیمه اجتماعی روستاییان و سپس تصویب قانون تامین اجتماعی در سال ۱۳۵۴ مقرر شد روستاییان عضو شرکت های سهامی زراعی در حوزه های مختلف بیمه ای تحت حمایت قرار گیرند. اما اجرای طرح به سطح بازنشستگی، از کارافتادگی و... ارتقا نیافت و در حدود درمان متوقف شد.با پیروزی انقلاب اسلامی، به رغم تاکیداتی که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به ویژه اصل ۲۹ قانون اساسی و همچنین وجود مبانی قانونی و به رغم تلاش هایی که در سالیان متمادی از سوی مسوولان صورت گرفت هیچ گاه در اجرا گام های موثری در گسترش ابعاد مختلف بیمه های اجتماعی چون پیری، از کارافتادگی، حوادث و... برای روستاییان برداشته نشده است.

هرچند که در سال های گذشته در چارچوب طرح شهید رجایی و فعالیت های کمیته امداد امام خمینی(ره) و همچنین درمان روستاییان توفیقاتی حاصل شده است. با این حال در طول این سالیان حمایت از روستاییان و گستردن چتر بیمه های اجتماعی برای این قشر مولد و باارزش همواره یکی از دغدغه های اصلی مسوولان نظام جمهوری اسلامی ایران بوده است.

در همین زمینه دولت جناب آقای خاتمی همراه با مجلس در سال ۱۳۸۳ در یک اقدام بنیادین قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی را به تصویب رساند. براساس مواد مختلف آن دولت مکلف شد که با تشکیل یک صندوق مستقل، روستاییان کشور را که نزدیک به چهار دهه حمایت از آنها از حد گفتار و نوشتار فراتر نرفته است، مورد حمایت های گوناگون خود چون خدمات درمانی، از کارافتادگی، پیری و فوت قرار دهد.

بدین ترتیب، در بهمن ماه ۱۳۸۳ آیین نامه بیمه های اجتماعی روستاییان و عشایر از تصویب هیات وزیران گذشت و تشکیل ارکان این صندوق و همچنین تلاش های بی وقفه اولین وزیر رفاه و تامین اجتماعی، سایر آیین نامه ها و ضوابط اجرایی برای آغاز فعالیت این صندوق مراحل تدوین و تصویب خود را طی کرد و تقریباً فعالیت اجرایی این صندوق از اواخر تابستان سال ۱۳۸۴ آغاز شد. به همت کلیه دستگاه های مسوول در بودجه سال ۱۳۸۶ مبلغ ۳۰۰ میلیارد ریال به منظور راه اندازی و کمک به صندوق بیمه اجتماعی روستاییان در بودجه سالیانه پیش بینی شد و همان طور که در گفت وگوی یاد شده آمده به طور ناباورانه در سال ۱۳۸۴ تقریباً با بیمه کردن نزدیک به ۱۷۵ هزار روستایی به عنوان بیمه شده اصلی بودجه تخصیص یافته جذب شد.

با این توفیق حاصل شده مکاتبات و تلاش های زیادی به هنگام تدوین بودجه سال ۱۳۸۵ در سازمان مدیریت - دولت انجام گرفت ولی دولت کنونی حاضر به افزایش بودجه صندوق نشد و به همان میزان بودجه سال ۱۳۸۴ یعنی مبلغ ۳۰۰ میلیارد ریال سقف بودجه صندوق را تعیین و به مجلس ارائه کرد.

خوشبختانه به علت اشرافی که اکثریت نمایندگان مجلس به مقوله جایگاه و ضرورت تداوم فعالیت صندوق بیمه اجتماعی روستاییان داشتند در صحن علنی مجلس بودجه این صندوق را از ۳۰۰ میلیارد ریال به ۱۶۰۰ میلیارد ریال افزایش دادند و این افزایش بدین معنی است که صندوق بیمه اجتماعی روستاییان قادر خواهد بود نزدیک به یک میلیون خانوار روستایی را در سال ۱۳۸۵ تحت پوشش قرار دهد. به جرات می توان گفت که در طول تاریخ فعالیت سازمان های بیمه ای مثل سازمان تامین اجتماعی، نظام این گونه از یک صندوق بیمه ای حمایت نکرده است. اما متاسفانه آنچه که در عمل در صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر اتفاق افتاده ناکارآمدی و ناتوانی در تحت پوشش قرار دادن حدود یک میلیون خانوار روستایی است.

● یک فرصت سوزی

مدیرعامل این صندوق در تشریح عملکرد خود اذعان داشته است تا پایان سال ۱۳۸۵ بالغ بر ۳۴۰ هزار خانوار روستایی را تحت پوشش قرار داده است. از این تعداد حدود ۱۷۵ هزار نفر در سال ۱۳۸۴ بیمه شده اند. در واقع باید اذعان داشت که در سال ۱۳۸۵ به طور واقعی در طول یک سال ۱۷۰ هزار نفر از روستاییان بیمه شده اند.

این مساله در چارچوب اصول و ضوابط بیمه ای و در حالی که بودجه لازم از سوی دولت تامین شده است، از دست دادن یک فرصت طلایی و تاریخی محسوب می شود. هرچند که بنا بر گزارشات اداره کل امور تامین اجتماعی سازمان مدیریت و برنامه ریزی به رغم کارکردهای قابل انتظار صندوق، بخش مهمی از بودجه یا به عبارتی سهم دولت بابت حق بیمه روستاییان را دریافت کرده است.

ولی به این میزان تعداد بیمه شدگان روستایی اضافه نشده است. خوشبختانه در بودجه سال ۱۳۸۶ نیز رقمی نزدیک به ۱۵۲۰ میلیارد ریال برای ادامه برنامه های صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر گنجانده شده ولی به علت ضعف عملکرد و عدم گزارش دهی لازم با اینکه چند ماه از سال ۸۶ می گذرد هیچ گونه اعتباری به این صندوق تخصیص داده نشده است و نباید این سرنوشت محتوم این صندوق باشد. به نظر نگارنده مهمترین دلایل عدم توفیق در صندوق بیمه اجتماعی روستاییان را می توان چنین برشمرد:

۱) صندوق بیمه اجتماعی روستاییان اولین سازمانی است که در چارچوب ماده ۱۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی با ۱۱ عضو هیات امنا، پنج عضو هیات مدیره، یک نفر مدیرعامل و سه نفر هیات نظارت تشکیل شده است.

با روی کار آمدن دولت جناب آقای احمدی نژاد و عدم رای اعتماد به اولین وزیر پیشنهادی رفاه، مدتی بدون وزیر بودن این وزارتخانه و آنگاه انتخاب آقای کاظمی به عنوان وزیر، همچنین به علت رویکردهای غیرکارشناسی و در برخی موارد جناحی و سیاسی و سپس تغییرات بعدی در این وزارتخانه کلیدی و حساس طی دو سال گذشته هیات امنای این صندوق تشکیل جلسه نداده است. به عبارت دیگر در چارچوب قانون یاد شده این صندوق با عدم برگزاری مجمع که مسوولیت های مهم و کلیدی بر عهده دارد به طور غیرقانونی اداره می شود و هیچ گونه نظارت و ارزیابی بر آن حاکم نیست.

البته در ماه های اخیر هیات امنای جدید نیز منصوب شده اما هنوز جلسه ای برگزار نکرده است و سه نفر از اعضای هیات امنا حسب مسوولیتی که داشته اند اخیراً عزل شده اند و به نظر می رسد مجدداً تشکیل هیات امنا با وقفه روبه رو خواهد شد.

۲) نزدیک به ۵/۱ سال است که برای هیات مدیره، رئیس انتخاب نشده و تعداد جلسات تشکیل شده هیات مدیره به نظر می رسد از تعداد انگشتان یک دست هم تجاوز نکرده است و بسیاری از تصمیمات غیرکارشناسی و غیرقانونی و به دور از اختیارات مدیرعامل صندوق است.

۳) تاکنون هیات نظارت بر این صندوق که در حکم بازرس قانونی هستند، حتی گردهم نیامده اند و در واقع هیچ گونه نظارتی بر کارکردهای این صندوق که فقط به طور غیرقانونی توسط مدیرعامل اداره می شود، وجود ندارد.

۴) مدیرعامل صندوق همان طور که در متن گفت وگو نیز اشاره داشته است با برقراری محدودیت سنی برای روستاییان علاوه بر اینکه آنان را از حقوق قانونی خود محروم کرده است مانع از گسترش فعالیت این صندوق شده است. در ماده ۳ اولین آ یین نامه بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر که در تاریخ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ به تصویب هیات وزیران رسیده بود حداکثر سن برای عضویت در صندوق برای مردان ۵۰ سال و برای زنان ۴۵ سال تعیین شده بود که کمیسیون تطبیق مصوبات هیات وزیران با قوانین و مقررات این محدودیت را با مجموعه قوانین از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مغایر دانست.

از این رو، هیات وزیران در دولت جناب آقای خاتمی در اصلاحیه مورخ ۱۲/۴/۱۳۸۵ با حذف ماده ۳ عملاً محدودیت سقف سن را برای روستاییان عزیز برداشت. «و حال چگونه است» که دولت چنین امری را به روستاییان روا داشته است.

۵) در کنار این محدودیت که برای تحت پوشش قرار دادن روستاییان توسط مدیرعامل این صندوق ایجاد شده است، وی در یک اقدام دیگر و با صدور دستورالعملی که مبنای حقوقی، بیمه ای و انسانی قوی ندارد، بسیاری از بازماندگان روستاییان را از دریافت مستمری محروم ساخته است و آن عبارت است از اینکه بیمه شده اصلی به هنگام فوت باید حداقل یک سال سابقه پرداخت بیمه متضمن ۹۰ روز ظرف یک سال را داشته باشد.

این در حالی است که شرایط عنوان شده برای دریافت مستمری توسط بازماندگان که در ماده ۱۶ آیین نامه اجرایی صندوق آ مده است مربوط به از کارافتادگی غیرناشی از کار است. قانونگذار عامداً و به منظور حمایت از بازماندگان روستاییان در ماده ۱۸ آیین نامه مذکور چنین آورده است؛ «در صورت فوت بیمه شده و یا دریافت کننده مستمری پیری و از کارافتادگی کلی بازماندگان واجد شرایط وی از مستمری بازماندگان برخوردار خواهند شد.»

بر این اساس قانونگذار به صراحت پرداخت مستمری به بازماندگان بیمه شده را منوط به داشتن حداقل سابقه ندانسته و این ظلم دیگری است که در حق روستاییان تحقق یافته است.

مدیرعامل صندوق بیمه روستاییان در گفت وگوی مزبور به طور ناخواسته به آمار و ارقامی اشاره کرده است که نشان از وضعیت خوب مالی و نسبت بالای پشتیبانی بیمه پردازان به مستمری بگیران است. ایشان اظهار داشته اند که نزدیک به ۹۰۰ خانوار روستایی مستمری دریافت می کنند که با توجه به تعداد بیمه شدگان نسبت پشتیبانی یک به چهارصد است. این در حالی است که این نسبت پشتیبانی در سال ۱۳۴۰ یعنی حدود ۴۶ سال پیش در سازمان تامین اجتماعی حدود ۵/۲۵ بوده است.

۶) مدیرعامل این صندوق همچنین در بخش دیگری از گفت وگو با روزنامه شرق اظهار داشته است که از ۴ میلیون و ۴۲۸ هزار خانوار روستایی ۹۵۴ هزار خانوار تحت پوشش کمیته امداد امام(ره) قرار دارند و ۶۰۰ هزار خانوار مشمول سایر صندوق ها و ۲ میلیون و ۸۰۶ هزار نفر باقی مانده وجود دارد که با احتساب غیرقانونی ملحوظ داشتن شرط سنی این جمعیت به حدود ۵/۲ میلیون خانوار کاهش می یابد. این اظهارات به دلایل زیر فاقد وجاهت کارشناسی و قانونی است.

اولاً در آیین این صندوق، تنها مشخصه ای که برای بیمه شده در روستا مدنظر قرار گرفته است، اقامت در روستا است و با توجه به اختیاری بودن بیمه روستاییان فرد مقیم روستا باید برای بیمه شدن اعلام آمادگی کند.

از این رو، از شمول خارج کردن افراد تحت پوشش کمیته امداد امام(ره) برای تحت پوشش قرار دادن آنها در صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر خلاف مقررات است به ویژه آنکه در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و در چارچوب آموزه های دینی و همچنین با توجه به اینکه عزت و کرامت انسانی از اولویت های برنامه های بیمه ای است سوق دادن افراد تحت پوشش کمیته امداد امام(ره) به سمت پوشش های بیمه ای یک امر قانونی، اخلاقی توام با عزت نفس محسوب می شود. به همین دلیل، از شمول خارج کردن افراد تحت پوشش کمیته امداد امام(ره) هیچ محمل قانونی ندارد.

از سوی دیگر، مطابق آیین نامه صندوق بیمه روستاییان و همچنین در چارچوب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی این صندوق موظف است کلیه روستاییان واجد شرایط بالای ۱۸ سال را تحت حمایت و پوشش خود قرار دهد. از این رو، تصور اینکه این صندوق بنا بر اظهارات مدیرعامل فقط باید ۵/۲ میلیون خانوار روستایی را تحت پوشش قرار دهد یک امر انحرافی و غیرقانونی است. برنامه ریزی این صندوق باید به گونه ای باشد که کلیه روستاییان واجد شرایط اعم از زن یا مرد متاهل یا مجرد را تحت پوشش قرار دهد.

۷) در آیین نامه صندوق بیمه اجتماعی روستاییان برخلاف اینکه تحت پوشش قرار دادن افراد اختیاری است ولی مکانیسم های تشویقی فراوانی مانند ارائه خدمات درمانی هم طراز شهرنشینان، حمایت از آنها در مقابل حوادث و بلایا و ... وجود دارد.

متاسفانه از سال ۱۳۸۵ تبلیغات در سطح جامعه روستایی به حداقل رسیده و ایجاد محدودیت های غیرقانونی خود به یک مقوله ضدانگیزشی تبدیل شده است و از طرفی با توجه به اختیارات قانونی باید ارائه یک درمان قابل قبول در اولویت های اجرایی این صندوق گنجانده شود. ۸- مدیرعامل صندوق بیمه روستاییان در بخشی از اظهارات خود به دلایل رضایتبخش نبودن رشد بیمه شدگان اشاره کرده و یکی از عوامل آن را بی اعتمادی به نهادهای فعال در روستاها به دلیل سوء سابقه آنها عنوان کرده است.

به نظر نگارنده این فشار مضاعفی است که ایشان به دهیاری ها و شرکت های تعاونی تولید روستایی روا داشته اند. این نهادها به عنوان کارگزار صندوق و جدا از شخصیت حقوقی خودشان برای صندوق فعالیت می کنند و اگر در این حوزه به این نهادها بی اعتمادی وجود داشته باشد ناشی از عدم رعایت قوانین و مقررات در ستاد صندوق بیمه روستاییان و عشایر است. در همین حال مطابق ضوابط اجرایی مصوب شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی و هیات امنا به این صندوق اجازه داده شده است در روستاهایی که کارگزار واجد شرایط و صاحب صلاحیت وجود ندارد، صندوق راساً اقدام به ایجاد نمایندگی کند.

خوب است ایشان بفرمایند تاکنون چه تعداد کارگزار توسط این صندوق تشکیل شده است. توصیه می شود از فرافکنی و انداختن مسوولیت روی دوش دیگران که در واقع به قائم مقامی و نیابت صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر انجام وظیفه می کنند به شدت خودداری شود.در پایان به وزیر رفاه و تامین اجتماعی توصیه می شود به منظور پایداری صندوق بیمه روستاییان و انجام وظیفه آن هرچه سریع تر با توجه به عملکرد ضعیف مدیریت اجرایی این صندوق و با توجه به گزارشات سازمان مدیریت و برنامه ریزی مدیریت اجرایی آن را در یک فرآیند قانونی تغییر و ترمیم کنند، تا بیش از این موجب تضییع حقوق روستاییان نشود.

چرا که با برقراری یک صندوق کارآمد به منظور حمایت از روستاییان و عشایر کشور مطالبات چهل ساله آنان به منصه ظهور خواهد رسید و فقر، بی اعتمادی، بیماری و... از خانه و کاشانه این شریف ترین و مولدترین قشر جامعه رخت برخواهد بست و به جای آن نهال های امید، سلامتی، سرسبزی و آرامش خاطر و از همه مهمتر برقراری یک زندگی شرافتمندانه خواهد رویید.