بودجه پارتیزانی

کشور ما اساسا نیازمند برنامه ریزی است و از آنجایی که اکثر بنگاه های اقتصادی ما برنامه بلندمدت و میان مدت برای خود تعریف نمی کنند و جامعه نیز به برنامه ریزی توجه چندانی ندارد یک دستگاه مستقلی باید برای کل اقتصاد برنامه ریزی انجام دهد زیرا ۸۰ درصد درآمد ما وابسته به نفت است و این درآمد عمده در اختیار دولت قرار می گیرد

● از ابتدای برنامه چهارم توسعه سند بودجه تبدیل به یک برش یکساله از برنامه‌های توسعه شد و بحث بودجه برنامه‌ای مطرح گردید، با توجه به اینکه ما برنامه‌های توسعه پنج‌ساله تدوین کردیم، الزامات تدوین یک بودجه با رویکرد برنامه‌ای در اقتصاد کشور چیست؟

▪ کشور ما اساسا نیازمند برنامه‌ریزی است و از آنجایی که اکثر بنگاه‌های اقتصادی ما برنامه بلندمدت و میان‌مدت برای خود تعریف نمی‌کنند و جامعه نیز به برنامه‌ریزی توجه چندانی ندارد یک دستگاه مستقلی باید برای کل اقتصاد برنامه‌ریزی انجام دهد زیرا ۸۰ درصد درآمد ما وابسته به نفت است و این درآمد عمده در اختیار دولت قرار می‌گیرد. پس برای هزینه کردن و تخصیص این درآمد حتما باید یک برنامه مدون و اصولی تنظیم شود، زیرا جامعه به خودی خود برنامه‌پذیر نیست و برای اینکه در آینده مشخص شود درآمدی که متعلق به نسل‌های مختلف است به چه صورت هزینه شده باید براساس برنامه حرکت کنیم وگرنه با آزمون و خطا نمی‌توان سرنوشت یک کشور را به دست یکسری تصمیم‌گیری‌های غلط بدهیم. اگر ما یک دستگاه برنامه‌ریزی قوی داشتیم که متاسفانه در حال حاضر توسط دولت تعطیل شد، دست برنامه در کشور مدون و مصوب می‌شد و رئیس هر دستگاه که عمدتا وزیر است مکلف به اجرای این برنامه‌ها می‌شد.

اگر ما بودجه را بدین صورت تدوین کنیم و در اختیار رئیس دستگاه قرار بدهیم بودجه بر طبق برنامه تخصیص داده می‌شود و با تحریف شاخص‌هایی برای ارزشیابی می‌توان در نهایت روی خرج کردن درآمد نظارت کافی داشته باشیم. اما در حال حاضر که همچنین برنامه‌ای وجود ندارد یا حداقل من از وجود آن بی‌خبرم تضمینی وجود ندارد که بودجه تخصیص داده شده به هر دستگاه بتواند اهداف مورد نظر ما را محقق کند. ضمن اینکه اگر ادعا شود که بودجه در جهت برنامه‌ها و هدف خرج شده است دستگاه نظارتی معیاری را برای بررسی صحت این ادعا در اختیار ندارد. لذا اینکه ما در گذشته بودجه را ابتدا برای هر دستگاه مشخص و آن را ریز و بعد موافقتنامه‌ها را تنظیم می‌کردیم برای این بود که شفافیت بودجه افزایش پیدا کند و امکان نظارت نیز فراهم شود. در کنار این مساله باید مشخص کنیم که بودجه چطور می‌تواند در جهت هدف چشم‌انداز و برنامه چهارم قرار بگیرد و این مساله مستلزم یک مدل کلان است و باید در قالب یک مدل کلان از نظر علمی ارزیابی شود و نشان بدهد که این بودجه چه میزان رشد اقتصادی، اشتغال و سرمایه‌گذاری را فراهم می‌کند و توسعه نیروی انسانی و افزایش رفاه اجتماعی در نتیجه این بودجه چه میزان خواهد بود. همچنین افزایش رقابتی شدن فضای اقتصاد و توسعه بهره‌وری نیز باید در قالب مدل کلان بودجه اندازه‌گیری شود.

اگر این مسائل را کاملا لحاظ کنیم به یک بودجه برنامه‌ای می‌رسیم که نشان می‌دهد چه هدفی بر طبق برنامه باید محقق شود و دستگاه نظارتی هم در پایان سال می‌تواند ارزیابی مشخصی از روند بودجه داشته باشد زیرا یکی از ویژگی‌های بودجه برنامه‌ای تدوین شاخص‌های مناسب برای ارزیابی است و قضاوت و ارزیابی باید بر مبنای مقیاس مناسبی انجام شود. زیرا دنیا نیز الان به سمت شاخص‌سازی حرکت کرده است به عنوان مثال برای سنجش رقابتی شدن فضای اقتصاد نزدیک به ۳۴۰ شاخص بین‌المللی وجود دارد. همانطور که می‌دانید در ماده ۱۵۸ برنامه چهارم توسعه نیز گفته شده است که سازمان مدیریت موظف است شاخص‌های قابل قبول در راستای اهداف چشم‌انداز و برنامه چهارم تهیه کند و تا تیرماه گزارش آن را به مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه کند اما وقتی این شاخص‌ها وجود نداشته باشد نمی‌توان گفت عملکرد دولت با جهت‌گیری‌های برنامه و چشم‌انداز همسو است.

ما بودجه برنامه‌ای را مطرح کردیم تا چشم‌انداز بیست‌ساله رسمیت پیدا کند زیرا چشم‌انداز سند بزرگی است که همه مسوولان کشور از صدر تادیل روی یکسری اهداف آرمانی درست یافتنی به یک اجماع رسیدند یعنی مانند تمام کشورهای مدرن و پیشرفته دنیا در یک چشم‌انداز از بلندمدت هدف‌گزاری صورت گرفته است و برنامه‌های توسعه باید برشی از چشم‌انداز باشد و بودجه برنامه‌ای نیز باید برشی از برنامه توسعه باشد.

● با توجه به روند فعلی تدوین بودجه در دولت نهم و پس از اعضای سازمانی مدیریت و برنامه‌ریزی و ایجاد تغییرات اساسی در روند بودجه‌ریزی آیا فکر می‌کنید روند بودجه برنامه‌ای در کشور ادامه پیدا می‌کند یا خیر؟

▪ بودجه‌ای که الان صحبت آن شده است هنوز جزئیات شفافی ندارد که بتوان در مورد آن اظهارنظر دقیق کرد اما از آنجایی که برنامه‌ریزی مدون و مصوب و اعلام‌شده‌ای در حال حاضر وجود ندارد امکان نظارت روی هزینه کردن بودجه نیز وجود نخواهد داشت یعنی اگر می‌خواستیم این روند را ادامه دهیم باید حتما برنامه را در یک مقطع یکساله مشخص می‌کردیم و با اهداف روشن و شفاف به دستگاه‌ها ابلاغ می‌شد زیرا ما چشم‌انداز را مطرح کردیم تا تمام جهت‌گیری‌ها و استراتژی‌های کشور همسو باشد و با تغییرات پی در پی دولت‌ها این استراتژی دستخوش تحول نشود اما در حال حاضر با این روش بودجه‌ریزی ارکان چشم‌انداز عملا زیر سوال رفته است.

● گفته شده است در بودجه ۸۷ بسیاری از تبصره‌ها حذف خواهند شد. در این مورد توضیح می‌دهید؟

▪ در مورد بحث تبصره‌ها ابتدا باید بگوییم ما چند نوع تبصره داریم یکسری از تبصره‌ها اساسا مورد استفاده موقت قرار می‌گیرند مثلا دولت برای هزینه خاصی در یک سال طبق قانون باید از مجلس مجوز بگیرد که جنبه حقوقی دارد و بر طبق قانون اساسی که هزیه دولت باید با تصویب مجلس باشد پس این تبصره‌ها به بودجه اضافه می‌شود، یکسری دیگر از تبصره‌ها نیز هر سال در بودجه آورده می‌شود که ما بعد از گذشت چند سال آنها را ؟ کردیم اما بعضی از تبصره‌ها نیز اساسا ماهیت بودجه‌ای ندارند یعنی دولت به هر دلیل می‌خواهد مجوزی برای یک قانون بگیرد یا بخشی از آن را اصلاح کند و از آنجایی که اگر دولت بخواهد این اصلاح را از قانون مادر شروع کند فرصت را از دست می‌دهد و نیازمند یک فرایند اداری طولانی است. بدین منظور برای استفاده مناسب از زمانی‌ قانون‌گذار را مجاب می‌کند که یکسری تبصره‌های اصلاحی را در بودجه ارائه کند که این تبصره‌ها ماهیت بودجه‌ای ندارند پس باید گفت نمی‌توان یک حکم دهد برای همه تبصره‌های بودجه صادر کرد.

● ظاهرا دولت تصمیم گرفته است که جداول بودجه را کاهش دهد و تنها ۱۲ جدول را برای تصویب و مابقی جداول را نیز صرفا برای اطلاع نشر کند در این مورد چه نظری دارید؟

▪ جداولی که پیوست قانون بودجه است در جهت شفافیت بیشتر بودجه ارائه می‌شود و ضمیرهای قانون بودجه را شامل می‌شود که معمولا ضروری به نظر می‌رسد و اینکه دولت به بهانه کوچک کردن حجم بودجه جداول را ارائه نکند یا تعداد آنها را کاهش دهد منطقی به نظر نمی‌رسد اما اینکه اعلام کند جداول به منظور اطلاع می‌باشد یعنی دستگاه‌های اجرایی ملزم به اجرای آن نیستند و در اینجا مشکل ایجاد خواهد شد چون که تمامی ردیف‌هایی که به تصویب می‌رسد تحت کنترل دیوان محاسبات کشور قرار می‌گیرد ضمن اینکه ما نیز تلاش کردیم که ردیف‌های زائد را حذف کنیم ولی اینکه اصلا ردیف نداشته باشیم و تمامی اختیارات را به وزیر بدهیم بحث شفافیت بودجه زیر سوال می‌رود.

● شما بحث لزوم نظارت و شفافیت را در بودجه مطرح کردید. همانطور که می‌دانید در برنامه چهارم بحث عدم تمرکز و تفویض اختیار مطرح شد و قرار بود این مساله در بودجه‌های سنواتی متبلور شود آیا با روش فعلی دولت برای بودجه‌نویسی این دو محقق می‌شود؟

▪ در حال حاضر به نظر می‌رسد بیشتر به سمت تمرکزگرایی حرکت می‌کنیم اما در گذشته استدلال ما این بود که چون کشور دارای مزیت‌ها و امکانات متفاوتی است، بهتر است سیستم عدم تمرکز داشته باشیم و از تمام توان کارشناسی و فکری و تجربی دولت بهره‌مند شویم و همه مردم در سرنوشت کشور نقش داشته باشند. اما نکته‌ای که مورد غفلت قرار گرفت، عدم ارتباط بین مرکز و مناطق بود. چون که بیشتر متخصصان و کارشناسان در پایتخت قرار داشتند و ارتباط بین آنان و دفاتر استانی میسر نبود که این ارتباط باید حتما وجود داشته باشد. ضمن اینکه ما در تمامی موضوعات بخشی و فرابخشی سندهای عملیاتی تدوین کردیم و هر استان یک سند مخصوص داشت. اما مساله‌ای که امروز باید دنبال شود بحث تلفیق سندهای بخشی و استانی است.یعنی برنامه تک تک مناطق باید برشی از برنامه کلان کشور باشد تا هر استانی نتواند جهت‌گیری‌های خاص خودش را داشته باشد.

یعنی برنامه کلان کشور باید تبدیل به ارکستری شود که تک تک استان‌ها در آن با هارمون کامل در جهت اهداف کلان برنامه حرکت می‌کنند و برای این منظور باید مطالعات آمایش ملی به منطقه‌ای به طور جدی دنبال شود. اگر این چنین حرکت کنیم و بودجه هم در سطوح وزارتخانه و هم در سطوح مناطق برنامه‌ای باشد، می‌توانیم سیستم عدم تمرکز را با ثمربخشی بالا اجرایی کنیم چون هم بودجه شفاف است و هم در راستای برنامه است و این مدل مانند اکثر کشورهای پیشرفته دنیا خواهد بود. اما اینکه بگوییم چون که سازگاری مناسبی بین برنامه‌های استانی و برنامه کلان کشور وجود ندارد، پس باید بودجه را مجددا متمرکز کنیم. یک تفکر کاملا غلط است زیرا اگر اینطور باشد باید ابتدا مشکل را شناسایی کنیم نه اینکه صورت مساله را پاک کنیم.

● شما صحبت از همگرایی برنامه‌های بودجه‌ای استانی و برنامه کلان کشور کردید، همانطور که مستحضرید آقای رئیس‌جمهور در سفر اخیر استانی خود به خراسان جنوبی از تخصیص ۴۰ درصد بودجه به روستاها خبر دادند. به نظر شما این امر در راستای برنامه کلان کشور است و مکانیزم تخصیص بودجه به روستاها چگونه باید باشد؟

▪ در سال‌های گذشته ما بر مبنای مطالعات فراوان برای مناطق مختلف کشور ضرایبی را تعریف می‌کردیم که براساس پارامترهای هر یک از مناطق بود. در استان‌ها نیز شورای برنامه‌ریزی استان وجود داشت که در برنامه چهارم هم دیده شده است و این شورا براساس ضرائب مطرح شده در بودجه با تشکیل جلسات مختلف نسبت به توزیع بودجه تصمیم‌گیری می‌کرد و رئیس آن بودجه‌ریز استاندار بود. اما در حال حاضر وظیفه شورای برنامه‌ریزی استان با وجود سفرهای استانی رئیس‌جمهور ظاهرا به هیات دولت محول شده است و اساسا این دخالت در وظایف بحث حقوق هم خواهد داشت. اما گذشته از این مساله با اینکه رئیس‌جمهور صحبت از ۴۰ درصد بودجه برای روستاها می‌کند، هنوز مشخص نیست که ۴۰ درصد بودجه اساسی مطرح شده است و چه برنامه توجیهی و فنی برای آن وجود دارد.

متاسفانه این نوع تصمیم‌گیری‌ها در کشور ما زیاد است. شما اگر کشور آلمان را نگاه کنید جلسات هیات دولت نیم ساعت بیشتر طول نمی‌کشد. زیرا تمامی وزرا برای تک‌تک تصمیمات خود نزدیک به شش گزارش توجیهی فنی، اقتصادی و اجتماعی دارند و بهترین تصمیم را در کوتاه‌ترین زمان اتخاذ می‌کنند. اما در ایران گزارش توجیهی برای کمتر تصمیم اقتصادی وجود دارد و اثکر تصمیمات دولت خلق ؟؟؟؟ مشابه همین دلیل است که در کشور ما برنامه تبدیل به قانون شده است تا دولت‌ها با تصمیمات مقطعی خود قانون را زیر پا نگذارند ولی با این حال دولت نشان داده که به قانون برنامه هم پایبند نیست وگرنه در سایر کشورها برنامه قانونی نیست و صرفا برنامه است. ما اگر می‌خواهیم دوستی‌ها را توسعه بدهیم و عدالت اجتماعی را برقرار کنیم هدف بسیار مطلوبی است و مخالفتی نیز وجود ندارد، اما آیا استراتژی توسعه روستایی مشخص است؟

آیا نیازسنجی مناسبی از روستاها صورت گرفته تا اولویت برنامه‌ها مشخص شود؟ متاسفانه اینطور نیست. زیرا ما ابتدا بودجه را تخصیص می‌دهیم و بعد به سراغ تدوین برنامه‌ریزی و اهداف می‌رویم در صورتی که این اهرم باید از بالا به پایین باشد یعنی ابتدا برنامه کلان مشخص شود، استراتژی تعیین شود، اهداف تعریف شود و سپس بودجه تخصیص داده شود.

● آقای دکتر! آیا مطالعات سابق همکاران شما در سازمان مدیریت نشان می‌دهد که روستاهای ما توان و ظرفیت جذب ۴۰ درصد از بودجه را داشته باشند؟

▪ ببینید ما باید برای تخصیص بودجه سند عملیاتی داشته باشیم یعنی مشخص شود چه عملیاتی صورت می‌گیرد و این عملیات با ظرفیت تناسب دارد یا خیر. به نظر من توان پیمانکاری کشور در روستاها برای جذب ۴۰ درصد بودجه کافی نیست و اساسا برای هر گونه تصمیمی باید به عوامل و فاکتورهای عملیاتی آن توجه کرد و این مساله همان تاکید بر لزوم برنامه مدون و شاخص و استراتژی کلان است زیرا اگر برنامه نباشد الان آقای سوری‌نژاد بحث توسعه روستاها را مطرح می‌کند ولی ممکن است رئیس‌جمهور بعدی صحبت توسعه شهر را مطرح کند زیرا ما یک برنامه کلان نداریم و بدون وجود برنامه و تنها با تزریق پول نمی‌توان معجزه کرد.

● می‌توانیم نتیجه‌گیری کنیم که بودجه‌های فعلی در جهت مسیر چشم‌انداز نیست. زیرا با افزایش درآمد اثر آن در بخش‌های اقتصادی دیده نشده است و اهداف برنامه مانند توسعه دموکراسی و گسترش بخش خصوصی نیز سرعت نگرفته است؟

▪ مثلا انحراف از برنامه داریم و این انحراف باید توسط دولت اصلاح شود.یعنی دولت باید به سمت حکمرانی خوب حرکت کند و وظایف حاکمیتی و دولتی را بپذیرد، وظایف اقتصادی را به بخش خصوصی محول کند و وظایف اجتماعی و سیاسی و فرهنگی را به جامعه مدنی تفویض کند. این حرکت در زمان آقای خاتمی شروع شد ولی متاسفانه ادامه پیدا نکرد. اساسا دولت باید خود را از بسیاری از بخش‌ها کنار بکشد و وظایف را به مردم و جامعه مدنی محول کند تا در کنار توسعه احزاب سیاسی جامعه نیز توان نظارت بر کار دولت را داشته باشد و از طرف دیگر جامعه تمامی ناکارآمدی‌ها را به دولت مرتبط نکند. در جوامع پیشرفته جامعه مدنی یک ضرورت برای افزایش دموکراسی و حساب‌پس‌دهی دولت‌ است اما متاسفانه در کشوری این ضوابط و پیش‌شرط‌ها وجود ندارد از طرف دیگر دولت نه تنها در جهت برنامه حرکت نمی‌کند بلکه برنامه را اصلاح هم نمی‌کند شما ببینید برنامه چهارم با قیمت نفت ۱۹ دلاری بسته شده است اما الان که قیمت نفت بالای ۷۰ دلار است و نزدیک به ۲ سال و چهار ماه تا پایان برنامه چهارم وقت باقی است دولت باید با توجه به افزایش درآمد نفت برنامه چهارم را در مدت زمان باقیمانده اصلاح کند زیرا این فرصت متعلق به مردم است و نباید سوخته شود.

● آیا روند فعلی دولت در بودجه‌نویسی و سایر تصمیمات اقتصادی را به دلیل عدم اعتقاد مسوولان به دانش برنامه‌ریزی توسعه می‌دانید یا به دلیل افزایش سطوح مقبولیت‌های اجتماعی؟

▪ در اقتصاد کلان ما تئوری پارتیزان را داریم که برگرفته شده از احزاب سیاسی است. بر طبق این تئوری معمولا مسوولان کشور علاقه‌مند هستند از امکانات و منابع کشور در جهت اهداف گروه سیاسی خودشان بهره‌برداری کنند و براساس این تئوری دو نظریه را می‌توان مطرح کرد ابتدا اینکه دست دولت و سیاستگذار باز باشد تا طبق تشخیص خودش تصمیم درست را اتخاذ کند و نظریه دوم اینکه چون مسوولان در جهت منافع حزب متبوع خودشان و انتخاب مجددشان توسط مردم از منابع بهره‌برداری می‌کنند باید دست آنها را بست و به سمت قانون‌مداری حرکت کرد و شرایطی را به وجود آورد که منابع کشور در چارچوب قوانین شخصی صرف شود. به نظر من ما باید نظریه دوم را مبنا قرار دهیم تا تصمیم‌گیری‌های کلان کشور با توجه به منافع ملی اتخاذ شود و تصمیمات مقطعی و کوتاه‌مدت از بین برود.

محسن یعقوبی

گفت‌وگو با حمیدرضا برادران شرکاء