ارزیابی مطالعات منفصل اقتصادی در طرح های جامع و تفصیلی شهری

شهرنشینی بی قواره و مدیریت نشده و رشد حاشیه نشینی از مصادیق بارز توسعه نیافتگی اقتصادی, اجتماعی, سیاسی و فرهنگی است

● اشاره:

شهرنشینی بی‌قواره و مدیریت نشده و رشد حاشیه‌نشینی از مصادیق بارز توسعه نیافتگی اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی است. رشد و گسترش شهرنشینی در دهه‌های اخیر بیش از پیش محصول رفرم‌های شبه مدرنیستی در تمامی عرصه‌های سیاسی و اقتصادی، دگرگونی ساختار سیاسی در اواخر دههٔ ۵۰، وقوع جنگ ۸ ساله، عدم سرمایه‌گذاری در نقاط روستائی و بر هم خوردن توازن توسعه و میزان توسعه‌یافتگی میان مناطق شهری و روستائی بوده است.

رفته رفته این عدم توازن به‌درون کالبد شهرها نیز راه یافته است و جدا از قطب‌بندی فاحش و آشکار بین مناطق شهری که با اصطلاح بالا و پائین، یا شمال و جنوب شهر از آن یاد می‌شود، روند توسعهٔ شهر نیز بسیار نامتوازن و غیر اندیشیده شده است. به این ترتیب بخشی از جای‌گیری نامناسب کاربری‌ها محصول مطالعات نادرست و بخش مهم دیگر نیز نتیجهٔ زد و بند در حوزهٔ مدیریت شهری است.

این فرآیند ناموزون در مطالعات طرح‌های جامع و تفصیلی ـ پس از تهیه و تصویب احتمالی طرح ـ همواره خود را به مطالعات و نقشهٔ شهر تحمیل می‌کند و امکان اصلاح آن به‌دلایل گوناگون تقریباً وجود ندارد. به‌عبارت بهتر تمام تغییرات نامطلوب در قالب طرح‌های جامع و تفصیلی بدون آن‌که امکان تغییر جدی آن وجود داشته باشد به‌صورت قانونی در می‌آید و داستان توسعهٔ نامتوازن شهری در شکلی ظاهراً قانونی خود را باز می‌نماید.

یکی از حوزه‌های مغفول و کمتر مطالعه شده در طرح‌های جامع و تفصیلی، مطالعات اجتماعی و به‌ویژه اقتصادی در شرح خدمات این مطالعات است. و این در حالی است که در کنار کالبد و توسعهٔ فیزیکی شهرها، بخش مهمی از آن‌چه به عملکردهای پیش‌بینی شده در طرح‌های جامع و تفصیلی عینیت می‌بخشد، فعالیت‌های اقتصادی است و سرمایه‌گذاری در شهر و احیاء آن بدون مطالعهٔ دقیق مسائل اقتصادی تقریباً امکان‌ناپذیر است.

در این‌جا تلاش می‌کنیم به اجمال جایگاه مطالعات اقتصادی را در طرح‌های جامع و تفصیلی و ارتباط مطالعات اقتصادی با برنامه‌ریزی فیزیکی و تأثیر تقاضا و عرضه در برنامه‌ٔ توسعهٔ کالبدی ـ فیزیکی را بررسی کنیم.

● تأثیر تقاضا و عرضه در برنامه‌های جامع و تفصیلی شهرها

روح حام بر متدولوژی مطالعات اجتماعی ـ اقتصادی طرح‌های جامع و تفصیلی اتکاء پیش‌بینی‌ها بر پایهٔ تقاضای بالقوه است. این نگاه در سایر مطالعات از جمله پیش‌بینی تقاضای مسکن یا اشتغال نیز قابل ردیابی است. این متدولوژی، به ناچار به توسعهٔ فیزیکی می‌انجامد و با معیارهای ناکافی، تأثیر نرخ رشد جمعیت و سایر شاخص‌های جمعیتی به‌ویژه نرخ رشد، نسبت سنی به سطح لازم، به توسعهٔ فیزیکی و تدقیق کاربری‌ها و اولویت‌‌بندی آن‌ها می‌پردازد.

متدولوژی تقاضا (بالقوه) محور در مطالعات طرح جامع و تفصیلی موجب نادیده گرفتن موقعیت آمایشی شهرها و توسعه و پیش‌بینی کاربری‌ها براساس تقاضای مؤثر ـ که در مواردی بیشتر تقاضای ناشی از جمعیت شهرها با توجه به موقعیت فرامنطقه‌ای آن‌ها است، می‌گردد. و به این ترتیب اثر درآمدی دهک‌های درآمدی در تحقق کاربری‌ها با این متدولوژی مغفول مانده، در نتیجه کاربری‌ها به‌صورت غیرمتوازن در سطح شهر پیش‌بینی می‌شود.

در واقع مطالعات طرح‌های جامع اگر چه شامل بررسی طرح‌های فرادست، شاخص‌های فعالیت، توزیع اشتغال به تفکیک بخش‌های اصلی اقتصادی در سطح شهر و حوزهٔ نفوذ مستقیم است، اما در مرحلهٔ برنامه‌ریزی امکان برقراری پیوند و تأثیر این مطالعات بر روند توسعهٔ فیزیکی ـ کالبدی شهر، هم در طرح جامع و هم در طرح تفصیلی وجود ندارد. به‌عبارت دیگر، بود و نبود این مطالعات در طرح‌های جامع و تفصیلی با وضع موجود خلاء خاصی پدید نمی‌آورد و تمام مطالعات طرح جامع و تفصیلی را می‌توان با شاخص‌های نرخ رشد جمعیت در افق ده‌ساله و نرخ رشد نسبت سنی و جنسی به پایان برد.

جالب است بدانید که تقاضای بالقوهٔ اشاره شده در این مطالعات ناشی از فشار جمعیت و ترکیب سنی و جنسی آنست و از روند رشد فعالیت‌های اقتصادی و چشم‌انداز پیش‌بینی شده برای آن نیز نشأت نمی‌گیرد. با این وضعیت مطالعات اقتصادی در طرح‌های جامع و تفصیلی در عمل یک مطالعهٔ منفصل و تقریباً غیرسودمند است.

از دیگر نشانه‌های وجود نگاه تقاضا (بالقوه) محور در طرح‌های جامع، کم‌اهمیتی و بی‌توجهی به مسئلهٔ درآمد و هزینهٔ شهرداری‌هاست. اگر چه این موضوع در واقع در مطالعات طرح‌های جامع و تفصیلی بررسی می‌شود، اما با توجه به این‌که توسعهٔ کاربری‌ها به‌ویژه کاربری شبکه‌های حمل و نقل، فضای سبز و برخی کاربری‌های خدماتی مانند ترمینال‌ها، گورستان‌ها، آتش‌نشانی‌ها و... وابسته به بودجه و اعتبارات شهرداری‌هاست، پیش‌بینی توسعه‌ٔ این کاربری‌ها با توجه به نرخ رشد جمعیت، گاه از توان شهرداری‌ها خارج و در عمل دست نیافتنی می‌نماید.

وجود متدولوژی تقاضا (بالقوه) محور بهانه‌ای برای تغییر کاربری‌ها در مدت زمان اعتبار طرح‌های جامع و تفصیلی است. به‌عبارت دیگر در حوزهٔ اجراء، آن‌چه عامل هدایت طرح جامع و تفصیلی است. تقاضای مؤثر در مرحلهٔ صدور پروانهٔ ساخت و عرضهٔ کاربری با توجه به تقاضای مؤثر است که خود عاملی برای در هم ریختگی نقشهٔ توسعهٔ شهر در طول دورهٔ اعتبار مطالعات طرح جامع و تفصیلی در چشم‌انداز ده ساله می‌شود. بنابراین بدون در نظر گرفتن منافع گروهی و برخوردهای سلیقه‌ای حاکم بر اجراء این طرح‌ها، وجود یک متدولوژی نارسا، بر ضعف برنامه‌ریزی و هدایت نادرست طرح توسعهٔ شهر توسط مجریان، تأثیری فزاینده دارد.

● جایگاه مطالعات اقتصادی و ارتباط آن با برنامه‌ریزی فیزیکی در طرح‌های جامع و تفصیلی

مطالعات اقتصادی در طرح‌های جامع، شامل بررسی شاخص‌های فعالیت، توزیع اشتغال به تفکیک بخش‌های اصلی اقتصادی، تعیین جایگاه آمایشی شهر در طرح‌های فرادست و برآورد مالی پروژه‌های عمرانی شهر مرتبط با فعالیت شهرداری‌هاست.

بخش مهمی از این مطالعات با توجه به فضای برنامه‌ریزی کالبدی ـ فیزیکی حاکم بر طرح‌های جامع و تفصیلی امکان پیوند مستقیم ندارد. به‌عبارت دیگر شاخص مطرحی از درون این مطالعات در خدمت برنامه‌ریزی توسعهٔ فیزیکی شهر مطرح نمی‌شود. به طور مثال این‌که بخش غالب شهری، کشاورزی یا صنعتی باشد، هیچ‌گاه به این برنامه‌ریزی نمی‌انجامد که عملکردهای کشاورزی یا صنعتی را توسعه دهیم.

بلکه اگر در مواردی نیز سرانه‌های این کاربری‌ها بیشتر از میزان مطلوب جمعیت شهری چه بسا در مرحلهٔ برنامه‌ریزی فیزیکی بعدی با کاهش و یا تعدیل میزان سرانه روبه‌رو شود. زیرا فرض بر این است که سرانه‌های اضافی از دید فیزیکی موجب پرت شدن اراضی و سطوح فیزیکی توسعهٔ شهر شده است. در این مرحله نه به جایگاه آمایشی شهر و نه عملکرد واقعی این کاربری‌ها در سطح منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای توجهی نمی‌شود.

با توجه به توسعه و گسترش شهرها و ضرورت کنترل رشد محدودهٔ قانونی، زمینه‌های نادیده گرفتن موقعیت آمایشی شهرها فراهم می‌شود و افزون بر آن عدم وجود شاخص مناسب اقتصادی، اساساً کمکی جدی به برنامه‌ریزی مناسب فیزیکی توسعهٔ شهر نمی‌کند. به‌عبارت دیگر مطالعات اقتصادی در حال انجام در طرح‌های جامع و تفصیلی با هدف‌های این مطالعات نیز مغایرت اساسی دارد.

به‌عنوان مثال آیا در یک طرح جامع و تفصیلی به‌دنبال کاهش نرخ بیکاری و یا افزایش نرخ اشتغال هستیم؟ آیا جابه‌جائی گروه‌های شغلی در هر یک از بخش‌های اصلی اقتصادی از هدف‌های این طرح‌هاست؟ آیا رابطه‌ای بین بخش‌های اصلی اقتصادی با درآمد شهرداری‌ها در طرح جامع و تفصیلی برقرار می‌شود؟ آیا بین شاخص‌های اقتصادی و موقعیت آمایشی شهرها در طرح جامع و تفصیلی ارتباط ارگانیکی برقرار می‌شود؟ همان‌طور که ملاحظه می‌شود این شاخص‌ها در حوزهٔ عملکرد و نقش طرح‌های جامع و تفصیلی قرار ندارد و نمی‌تواند مبنای برنامه‌ریزی فیزیکی ـ کالبدی شهرها برای یک دورهٔ ده‌ساله باشد.

بررسی بیشتر این موضوع، منفصل بودن این مطالعات از مطالعات طرح جامع و تفصیلی شهر را آشکار می‌کند. حتی گفتنی است که تعیین بخش غالب در مرحلهٔ برنامه‌ریزی فیزیکی ـ کالبدی تأثیری بر توسعهٔ کاربری‌ها با توجه به رابطهٔ آن با حوزهٔ نفوذ شهر نیز ندارد. چرا که اساساً برنامه‌ریزی در طرح‌های جامع و تفصیلی کاملاً کالبدی ـ فیزیکی است و شاخص‌های اقتصادی بر آن‌ها مؤثر نیست و یا در موقعیت‌های استثنائی بسیار کم‌تأثیر است.

● جمع‌بندی

بی‌توجهی به مطالعات اقتصادی و عدم شناخت کافی از شاخص‌های مناسب حوزهٔ اقتصاد با توجه به نیاز و هدف‌های طرح‌های جامع و تفصیلی، موجب ایجاد مطالعات منفصل و غیرمؤثر در برنامه‌ریزی شهری در افق ده‌ساله این طرح‌ها شده است. علاوه بر این تحمیل نگاه مبتنی بر تقاضای بالقوه به‌عنوان متدولوژی برنامه‌ریزی فیزیکی ـ کالبدی از عوامل اصلی فقدان تأثیر مطالعات اقتصادی بر مطالعات طرح‌های جامع و تفصیلی است و با این رویکرد اساساً جایگاه مناسبی برای مطالعات اقتصادی قابل پیش‌بینی نیست.

یکی از راه‌های اصلی پیوند مطالعات اقتصادی با مطالعات طرح‌های جامع و تفصیلی، اصلاح متدولوژی مطالعات اقتصادی با تأکید بر تقاضای مؤثر، تعیین و مطالعه شاخص‌های اقتصادی مرتبط با هدف‌های طرح‌های جامع و تفصیلی، مطالعه درآمد ـ هزینهٔ شهرداری‌ها و پیوند آن با برنامه‌ٔ توسعهٔ فیزیکی ـ کالبدی و... به‌شمار می‌رود. بخشی از این پیوند از طریق رشد اشتغال ناشی از پروژه‌های عمرانی ـ اقتصادی قابل استقرار در محدوده‌های شهری به‌دست می‌آید که در حال حاضر چیزی بیش از تشخیص کارشناسی قابل اعمال در مطالعات طرح‌های جامع و تفصیلی نیست.

جواد رحیم‌پور