بررسی پرونده سقف دار بودن اپراتورهای تلفن همراه

چند سالی از زمانی که مسوولان سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی بر طبل مسقف بودن پروانه اپراتورهای تلفن همراه کوبیدند می گذرد و در این مدت اظهار نظرات مختلفی از سوی آنان بیان شده که گاه مخالف نظر قبلی آنان بوده است که بحث داغ رسانه ها تبدیل شده است

چند سالی از زمانی که مسوولان سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی بر طبل مسقف بودن پروانه اپراتورهای تلفن همراه کوبیدند می گذرد و در این مدت اظهار نظرات مختلفی از سوی آنان بیان شده که گاه مخالف نظر قبلی آنان بوده است که بحث داغ رسانه ها تبدیل شده است.

اما هنگام بررسی پیشینه این مساله سوالات مختلفی به ذهن می رسد که پاسخ به آن ها کلیدی است. سوالاتی چون: آیا پروانه های اپراتورهای فعال در تلفن همراه سقف دارد؟ ندارد؟ آیا باید سقف داشته باشد؟

سقف را چه کسی بر چه مبنایی معین می کند؟ نقش رگولاتوری در این خصوص چیست؟

برای پی بردن به پاسخ این سوالات بررسی شرایط بازار ارتباطات در کشور ضروری است.

● اپراتورها

از نظر تعاریف جهانی در حال حاضر در کشور ۵ اپراتور تلفن همراه داریم که به ترتیب تاریخ شروع فعالیت عبارتند از: همراه اول، تالیا، اسپادان اصفهان، ایرانسل و کیش که همه اپراتور هستند اما در کشور ما تنها به همراه اول و ایرانسل اپراتور اطلاق می شود، که خود این هم جای تعجب دارد.

اپراتور اول شرکتی است که در ابتدا در دل شرکت مخابرات دولتی قرار داشت و پس از خصوصی سازی مخابرات بود که قدم به عرصه وجود نهاد. این اپراتور کلکسیونی از سیستم های داخلی و خارجی است و اگر حمایت های خاص نبود نمی توانست به این جا برسد؛ و از آن جا که تا پیش از خصوصی سازی مخابرات عملاً بازار ارتباطات کشور دولتی بود و هیچ مدعی العمومی هم نبود که از حق مشترکان حمایت کند، لذا، این غول بی شاخ و دم در آن روزگار توانست بنا بر میل خود به قیمت گذاری و عرضه سیم کارت بپردازد و نبض بازار را در دست داشته باشد.

تالیا هم که دومین اپراتور کشور بعد از همراه اول محسوب می شود، بیش از ۵۰ درصد سهامش در اختیار مخابرات است و به نوعی پیمانکار آن می باشد. هر چند که به اعتقاد کارشناسان با سیستم یکدست و پیشرفته ای دارد، خوب کار می کند و همه راضی هستند و سودآور هم است اما عملاً اجازه نیافت که در حد و اندازه ای یک اپراتور قد علم کند و با این که خوب شروع کرده و توانسته بود رضایت مخاطبان خود را جلب کند، عملاً هرگز عرض اندام نکرده و به علت عدم سرمایه گذاری مناسب و توسعه ندادن شبکه به حاشیه رانده شد.

زمانی که تالیا تشکیل شد رگولاتوری هنوز شکل نگرفته بود، اما آمدن اپراتور دوم در شرایطی بود که رگولاتوری تازه شکل گرفته و می خواست نخستین تجربه خود را در دادن پروانه آزمایش کند. اگر سهامدار تالیا یک شرکت داخلی به نام مخابرات ایران بود، شریک اپراتور دوم شرکتی از آفریقای جنوبی به ناممتی ان بود. ایرانسل با حضور خود به سرعت جو را تغییر و از همه مهم تر به سلطنت مطلقه مخابرات در عرصه ارتباطات کشور پایان داد. این رقیب نوپا و سرسخت که از هیچ تجربه ای نمی هراسید، روزهای خوش یکه تازی در بازار را از یاد اپراتور اول برد و انتظار بازار را برای رقابتی کردن فضا برآورده نمود. به این ترتیب، به گفته همه بازار رقابتی شد و اپراتور دوم موفق شد با هوشمندی مخاطبان بی شماری را به خود جذب کند و این گونه بود که مشترکان ایرانی بالاخره طعم دنیای شیرین رقابت و کاهش هزینه ها و ارایه خدمات متنوع تر را چشیدند.

بنابراین، ایرانسل در مدتی کوتاه، بازار مخابرات را دچار تحول کرد و تقریباً نیمی از بازار ارتباط سیار کشور را به خود اختصاص داد و در نتیجه، زنگ خطر برای رقیبی که سال ها به اول بودن عادت کرده بود، نواخته شد. اما از خوش اقبالی آنان بود که، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، داستان سقف اپراتورها را پیش کشید و به همه هشدار داد که از سقف نوشته شده در پروانه تخطی نکنند.

● کلید خوردن پروژه ای به نام سقف مشترکین

به هر حال، زمانی که پروانه اپراتور دوم و پس از آن همراه اول اعطا شد کسی از سقف مشترکین سخنی به میان نیاورد. به طوری که تنها در پروانه اپراتور دوم عدد ۱۵ میلیون و ۸۰۰ هزار شماره و در پروانه همراه اول عدد ۳۸ میلیون شماره آورده شده بود که به اعتقاد کارشناسان این اعداد سقف نبوده، بلکه مهلتی بود که به اپراتورها داده می شد تا خود را به این عدد برسانند. یعنی حداقل چیزی است که باید اپراتورها اجرا می کردند تا بتوانند فعال شوند و عملاً در پروانه به وجود سقف اشاره نشده است.

این در حالی است که به حکم عقل سلیم نیز گذاشتن سقف معنا نداشته و عاملی در جلوگیری از رقابت است و در هیچ جای دنیا هم این سابقه ندارد و ضد رقابتی است. مگر این که یک شرکت بزرگ با این عملش موجب طرد شرکت های کوچک از بازار شود که چون رقابت به هم می خورد رگولاتورها دخالت می کنند و جلوی این اتفاق را می گیرند.

البته آن چه که سقف دارد، قیمت است تا جلوی گران فروشی را بگیرد. اما در اینجا که به گفته مهندس پورخصالیان کارشناس مخابرات رقابتی وجود ندارد، صحبت از سقف فروش سیم کارت، تاییدی بر عدم رقابت است و شورای رقابت باید با آن مقابله و اجازه بدهد که خود بازار اول و دوم را تعیین کند.

از آن جا که ملاک تشخیص سقف هم بر مبنای سیم کارت های فعال در شبکه نهاده شد، تا کنون آمار دقیقی در اختیار کسی قرار داده نشده است اما مدیر عامل شرکت مخابرات ایران با اشاره به واگذاری ۳۵ میلیون سیم کارت تا کنون، گفت: تا زمانی که بازار رقابتی نیست، سقف وجود دارد. البته تشخیص این موضوع با سازمان تنظیم مقررات است و مشکلی نداریم، اگر بازار رقابتی شد آن ها باید سقف را بردارند.

هر چند وی پیش تر از این در گفت وگو با فارس گفته بود: امروز بازار رقابتی است و اپراتورها دیگر سقف تعداد مشترک ندارند. در نتیجه ایرانسل محدودیتی در تعداد مشترکان ندارد، همین طور دیگران هم محدودیتی ندارند. البته اپراتور دوم نظر دیگری دارد و معتقد است سقفی در پروانه تعیین نشده است.

حال باید دید در حالی که پروانه ها عملاً سقفی را برای اپراتورها مشخص نکرده اند، این همه جنجال برای چیست؟

● حساسیت نسبت به بازار نامبرینگ

طبق نظر کارشناسان، شماره های تلفن همراه (نامبرینگ) از جمله منابع کمیابند که رگولاتوری ها برای استفاده حداکثری و کسب سود، بر روی واگذاری آن اعمال مدیریت می کنند. در حقیقت رگولاتورها، برای جلوگیری از فروش بیش از اندازه سیم کارت توسط یک اپراتور که به نابودی دیگران بینجامد، محدودیت در فروش نامبرینگ را متناسب با تعداد مشخص شده در پروانه وضع می کنند.

البته اگر بپذیریم که رگولاتورها برای تنظیم بازار دست به مدیریت شماره های تلفن همراه می زنند و سقفی برای اپراتورها در نظر می گیرند، باید بپذیریم که مدیریت این بازار عملاً از دست رگولاتوری خارج شده و ناچاراً در این دو سال اخیر، هراز چند گاهی جنجالی بر سر سقف دار بودن یا نبودن پروانه اپراتورهای موبایل راه افتاده است. هر بار نیز مردان رگولاتوری، با اظهار نظرات مختلف و گاه متناقض با هم بر مشکل افزوده اند. به طوری که دیگر کسی نمی تواند به یقین بگوید آیا این موضوع صحت دارد یا خیر. حتی وزیر ارتباطات که خود رییس کمیسیون تنظیم مقررات است و انتظار می رود که نسبت به این موضوع نظر بدهد، در آخرین مصاحبه خود در جمع خبرنگاران در حاشیه همایش گذر به اینترنت نسخه ۶ توپ را در زمین تنظیم مقرراتی ها انداخته و گفت: این موضوع را بهتر است از مسوولان رگولاتوری جویا شوید.

● رگولاتوری

رگولاتوری در همه دنیا موظف است نسبت به کنترل و نظارت بر بازار اقدام کند و جلوی انحصار را گرفته و از بازار رقابتی حمایت کند، اما در ایران زمانی پا به عرصه وجود گذاشت که عملاً یک شرکت بزرگ انحصاری بازار مخابرات و ارتباطات کشور را در قبضه خود داشت.

کوشش های این نهاد هم تا کنون در انجام وظایف و اثبات خویش راه به جایی نبرده است. به خصوص اظهار نظر متفاوت و گاه متناقض مسئولان این سازمان در خصوص مسقف بودن یا نبودن پروانه اپراتورهای تلفن همراه کشور مثال زدنی است.

درست یک سال پیش بود، زمانی که محمد کرم پور رییس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در نخستین نشست خبری خود به وجود سقف تعداد مشترکان در پروانه ایرانسل، اشاره کرد و گفت: برای این اپراتور ۱۵ میلیون و ۸۰۰ هزار مشترک در نظر گرفته شده است، این ماجرا کلید خورد.

وی گفت: کلیه پروانه های صادره از سوی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی دارای چارچوب و سقف و کف می باشند. چرا که بدون سقف مشترک امکان کنترل و نظارت بازار وجود ندارد.

هر چند رضوانی معاون نظارت وی گفت که در پروانه اپراتور دوم صراحتاً ذکر نشده است که ایرانسل می تواند چه تعداد سیم کارت فعال داشته باشد. مطابق آنچه که در پروانه اپراتور دوم تلفن همراه آمده، ایرانسل در جذب تعداد مشترکین تلفن همراه سقف ندارد و در پروانه هیچ قیدی برای حداکثر تعداد مشترکان ایرانسل وجود ندارد.

در ادامه البته سبوحی معاون صدور مجوز سازمان تاکید کرد: آنچه که در پروانه اپراتور دوم آمده تعداد مشترکانی است که اپراتور خود را متعهد به واگذاری سیم کارت به آن ها کرده است. این اپراتور باید براساس طرح تجاری، ظرف ۱۵ سال، حداقل ۱۵ میلیون و ۸۰۰ هزار مشترک جذب کند. وی افزود: در زمان تدوین پروانه شورای اقتصاد تعداد مشترک را تصویب می کند که براساس آن سقف تعداد مشترک برای ایرانسل لحاظ نشده اما در اسناد پشتیبانی که پروانه این اپراتور دارد، آمده است که هر بنگاه اقتصادی نمی تواند بیش از ۴۰ درصد سهم بازار را داشته باشد و بر همین اساس هم این اپراتور می تواند تا رسیدن به سهم ۴۰ درصدی از بازار تعداد مشترکان فعال خود را افزایش دهد. رقم ۱۵ میلیون و ۸۰۰ هزار مشترک، رقمی است که در طرح تجاری اپراتور دوم، به شورای اقتصاد پیشنهاد شده و مبنای سقف پروانه از نگاه رگولاتوری، همین موضوع است. .به گفته وی براساس همین محدودیتی که برای بنگاه های اقتصادی قرار داده شده، کمیسیون تنظیم مقررات سقف ۳۸ میلیون مشترک تلفن همراه در پروانه شرکت مخابرات ایران را قید کرده است. وی تاکید کرد: محدودیت های مورد نظر شورای اقتصاد که در شرایط صدور الحاقیه پروانه نیز قید شده است، برای دارنده پروانه لازم الاجرا است. اما با این وجود اپراتورها می توانند درخواست خود را برای افزایش تعداد مشترکین به سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ارایه کنند و پس از بررسی رگولاتوری و ارایه مجوز می توانند مشترکین خود را افزایش دهند. سبوحی درباره شرایط تغییر سقف واگذاری های اپراتورها توسط رگولاتوری توضیح داده بود که در تغییر سقف واگذاری ها همواره دو موضوع مورد بررسی است، اول این که ممکن است نهاد حاکمیتی در ازای افزایش سقف مبالغی را از اپراتور دریافت کند و دوم بررسی شرایط بازار موجود و ایجاد فضای عادلانه رقابتی است. چون رگولاتور نباید شرایطی را فراهم کند که از نظر سهم بازار یکی از اپراتورها بزرگ شود و سایر اپراتورها کوچک بمانند.

این قضیه با اظهار نظرهای پراکنده از سوی اپراتورها و مسوولان کمابیش ادامه داشت تا این که چهارم خرداد سال جاری رضوانی معاون نظارت سازمان در مصاحبه ای گفت: پس از بررسی پروانه های اپراتورهای تلفن همراه کشور به این نتیجه رسیدیم که هیچ کدام از آن ها دارای سقف تعداد مشترک نیستند.

وی افزود: با توجه به رقابتی بودن بازار، مشخص کردن سقف برای واگذاری سیم کارت در اپراتورهای تلفن همراه در عمل برداشته شده و بازار و شرایط رقابتی عامل تعیین کننده سقف برای اپراتورهاست. رضوانی تعداد سیم کارت های اپراتور دوم تلفن همراه را بیش از ۱۸ میلیون عنوان کرد و افزود: با آماری که توسط همراه اول به رگولاتوری ارایه شده، آن ها نیز حدود ۳۴ میلیون مشترک فعال دایمی و اعتباری دارند. وی گفت: در پروانه همراه اول جذب ۳۸ میلیون مشترک برای ۱۰ سال پس از دریافت پروانه دیده شده و اشاره ای نیز به داشتن سقف در پروانه این اپراتور گنجانده نشده است.

وی افزود: نگاه مدیران در آن زمان به مقوله کار ایرانسل به شکلی بود که اکثریت فکر می کردند ایرانسل در ۱۵ سال نمی تواند حتی به کف تعداد مشترکان (۱۵ میلیون و ۸۰۰ هزار مشترک) برسد و به همین دلیل اصلاً صحبتی از سقف به میان نیاورده اند. در نهایت پس از برگزاری جلسات مختلف با مدیران این مجموعه و بخش حقوقی سازمان تنظیم مقررات به این نتیجه رسیدیم که سقفی برای اپراتور دوم در آن زمان در نظر گرفته نشده است.

اما این اظهار نظر جنجالی کافی بود تا جو را دوباره متشنج کند. چند روز پس از انتشار این مصاحبه، سایت سازمان تنظیم مقررات ارتباطات، برداشته شدن سقف برای واگذاری سیم کارت اپراتورهای تلفن همراه را نادرست اعلام و گفت وگویی را با رضوانی با این مضمون منتشر کرد: در پروانه های صادر شده از سوی رگولاتوری سقف تعداد مشترکین مشخص شده است. به این ترتیب برداشته شدن سقف برای واگذاری سیم کارت اپراتورهای تلفن همراه، تکذیب و اعلام شد تا زمانی که تعهدات جدیدی برای اپراتورها تعریف و ایجاد شود، اپراتورها بر اساس پروانه ملزم به رعایت سقف تعداد مشترکین هستند.

سپس سبوحی معاون صدور پروانه رگولاتور، از وجود سقف تعداد مشترک تمام اپراتورها، خبر داد و گفت: در پروانه شرکت مخابرات ایران به صراحت و شفافیت سقف تعداد مشترکان، ۳۸ میلیون اعم از سیم کارت های اعتباری و دائمی عنوان شده که از این میزان تعداد دو میلیون به تالیا اختصاص دارد. وی اظهار کرد: همچنین براساس مصوبه شورای اقتصاد، تعداد ۱۵ میلیون و ۸۰۰ هزار مشترک نیز به عنوان سقف برای اپراتور دوم تلفن همراه در نظر گرفته شده است.

وی اپراتور سوم تلفن همراه را نیز دارای سقف پروانه بر اساس طرح تجاری و به میزان پیش بینی ۲۸ میلیون مشترک عنوان کرد و گفت: اپراتورها در صورت تمایل به افزایش سقف مشترک، باید شرایط بازار و رقابت را سنجیده باید درخواست خود را به رگولاتوری ارائه دهند که تا پس از بررسی های لازم و در صورت دارا بودن شرایط اجازه افزایش ظرفیت به اپراتورها داده شود.

او تاکید کرد: البته ضمن آن که شبکه اپراتور مربوطه باید برای افزایش تعداد مشترکان آمادگی داشته باشد، نباید افت کیفیت را شاهد باشیم و با افزایش تعداد ظرفیت کیفیت افت داشته باشد بلکه با افزایش ظرفیت، کیفیت مناسب نیز باید ادامه داشته باشد. البته نکته ای مهم این است که افزایش تعداد مشترکان اپراتورها نباید بی ضابطه باشد و کیفیت سرویس، فدای افزایش مشترکان شود. اما با توجه به اهمیت نقش رگولاتوری باید پرسید چرا این نهاد نتوانسته تا کنون به هیچ کدام از وظایف خود به خوبی عمل کند چه در خصوص صدور پروانه، چه در خصوص کنترل و نظارت بازار و چه راه اندازی اپراتور سوم.

● سخن پایانی

در پایان باید گفت که به نظر می رسد ما هنوز فهم درستی از موضوع رقابت نداریم و نمی توانیم به درستی بازاری را که تازه رقابتی شده است و مردم به آن عادت کرده اند را همین گونه حفظ کنیم. شاید نمی دانند متضرر ین واقعی سقف مشترکین در شرایط فعلی جامعه ما همانا خود مشترکین هستند.

حال از سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به عنوان نهاد قانون گذار و سیاست گذار حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات کشور انتظار می رود که بیش از دیگر نهادهای فعال این حوزه با درایت و هوشیاری به عنوان رگولاتور فعالیت کند. چیزی که به باور کارشناسان در چند سال گذشته کمتر شاهدش بودیم.

نویسنده: زهرا غلامی