هزینه ناکارآمدی بر دوش دولت و ملت

یکی از مسائل صنعت نفت روند تدوین مقرراتی است که در این زمینه در ۳۰ سال اخیر پس از انقلاب شکل گرفته است زمانی در مجلس وقتی صحبت از قراردادهای نفتی می شد, می گفتند اگر مجلس اصرار بر آشنایی با محتوای قراردادها داشته باشد برای انتقال اسناد مربوط به مجلس به چند کامیون نیاز است و به این بهانه مجلس را دور می زدند

یکی از مسائل صنعت نفت روند تدوین مقرراتی است که در این زمینه در ۳۰ سال اخیر پس از انقلاب شکل گرفته است. زمانی در مجلس وقتی صحبت از قراردادهای نفتی می شد، می‌گفتند اگر مجلس اصرار بر آشنایی با محتوای قراردادها داشته باشد برای انتقال اسناد مربوط به مجلس به چند کامیون نیاز است و به این بهانه مجلس را دور می زدند.

حال که قوانین مرتبط با این مسائل را گردآوری می کنیم ملاحظه می شود که همان اتفاق افتاده است، یعنی مجموعه‌ای از قوانین برنامۀ اول، ‌دوم، سوم و چهارم به اضافۀ اسناد بودجه داریم که به واقع نشان می‌دهد اسناد این حوزه دارد کامیونی می‌شود . در این مطلب سعی شده است تا تفکری که پشت یارانۀ انرژی و جود دارد و مجموعه فضایی که پیرامون یارانه ها در این سالها ساخته شده توضیح داده شود. در واقع این مطلب روایت‌گونه ای شخصی است از یارانه انرژی.

بحث یارانه بدون تردید قبل از هر چیز به قیمت حاملهای انرژی برمی ‌گردد. اگر قیمتهای بنزین در سالهای پیش از انقـلاب را تا سال ۱۳۴۶ بررسی کـنیم، مـشاهـده می شود قیمت بنزین طی کل این مدت لیتری ۴/۵ ریال، نفت سفید لیتری ۵/۳ ریال، نفت گاز لیتری ۴/۲ ریال و نفت کوره لیتری ۷۷/۰ ریال بوده است. تا سال ۱۳۶۶ یعنی به مدت ۲۰ سال این قیمتها تقریباً ثابت بوده است، در این میان تنها در سال ۱۳۴۶ شاهد یک شوک قیمتی بودیم که به واسطۀ آن قیمت بنزین به یک تومان افزایش یافت که تظاهرات دانشجویی گسترده ای در پی داشت و به واسطۀ این اعتراضات دولت مجبور شد قیمت بنزین را برگرداند و نه فقط بنزین را ارزان کند بلکه قیمت نفت سفید را به سطحی کمتر از اعتراضات برساند؛ به طوری که قیمت هر لیتر نفت سفید به ۵/۲ ریال تنزل یافت. این روند تا سال ۱۳۵۹ ادامه داشت تا اینکه در این سال اولین بار طرح شهید رجایی مطرح شد که افزایش قیمت بنزین را هدف گرفته بود. البته نوعی یارانه هم برای تاکسیها در نظر گرفته شده بود.

بررسی روند تاریخی قیـمت سـوخت در ایران نشان می دهد که در یک دورۀ طولانی، ثبات قیمتی سوخت را شاهد بوده ایم، ولی این ثبات قیمت به چه منظور ایجاد شده بود؟ در پاسخی ساده باید گفت این ثبات بیشتر به نظام درآمد دورۀ شاه و افزایش درآمد نفت،‌ بحثهای محیط زیستی و توسعه‌ای برمی‌گشت.

در زمان دکتر مصدق قیمت نفت سفید در نظام قیمت‌گذاری شرکت خارجی تعیین و برداشت و صادر می شد، البته آنچه به ایران می رسید قیمتی یارانه ای و با در نظرگرفتن تخفیفها بود. شرکت نفت هم شرکتی خاص بود که درآمدهای ناشی از فروش آن کفاف هزینه‌هایش را می کرد، سرمایه‌گذاریها هم عمدتاً از طریق خارج بود. اما پس از پیروزی انقلاب اسلامی، تغییری اساسی اتفاق افتاد. اولین مصوبه در شورای انقلاب مربوط به این بود که درآمدهای نفت به خزانه واریز شود و آنچه شرکت نفت نیاز داشت، با توجه به اولویتها و تصویب در خزانه و بانک مرکزی در اختیار این شرکت قرار می گرفت. بنابراین قدرت مالی نفت با همان قانونگذاری اولیه دچار شکست شد. تغییرات دیگری هم در سالهای جنگ انجام گرفت. درآمدها به خزانه وارد شد ولی اولویتها در پس دادن دچار اشکال بود چون اضطرارهایی مثل جنگ و... پدید آمد.

اولویتهای دیگری هم وجود داشت. این وضعیت تا سال ۶۷ ادامه یافت. اما در سال ۶۷ اولین بار مشکل بروز کرد. به طوری که شرکت نفت دچار کمبود نقدینگی شد یعنی ریال حاصل از فروش فراورده‌ها کفاف خرید ارز تخصیص‌یافته برای عمران را نداشت. البته این بحران،‌ صرفاً بحران نقدینگی بود که طی سالهای پس از ۶۷، آن بحران با تصویب قوانین مختلف و تمهیدات اندیشیده شده کمتر شد. بنابراین شرکت نفت با افزایش محدود قیمت فراورده‌ها تا حدودی نیازهای خود را تأمین کرد. تا آن زمان هنوز بحث یارانۀ انرژی مطرح نشده بود. البته در سال ۵۶ گروهی حسابدار از آ‌بادان به انگلیس اعزام شدند که روی این موضوع کار کنند و قیمت تفکیکی انواع فراورده‌ها را مشخص کنند، ولی وقتی بعد از جنگ برگشتند امکان ارتباط کامل از بین رفت چون پالایشگاه آبادان بسته شده بود، حسابداری صنعتی وجود نداشت هرچند که شرکت نفت هزینه‌های خود را تأمین می کرد.

سال پایانی برنامۀ اول توسعه یعنی سال ۷۲ آغاز بحث یارانه‌هاست که ریشۀ اصلی آ‌ن به سال ۱۳۶۹ مربوط است. در سال ۶۹ طرحی درسازمان برنامه و بودجه وقت به نام طرح جامع انرژی مطرح شد که نقطۀ شروع و انحراف در بحث یارانه‌ها از این طرح است. یکی از نتایج طرح جامع انرژی این بود که چون مدل تقاضا را از غرب گرفته بودند ظرفیت برق را حداکثر کرده بودند و چون برق به نیروگاه و به تبع آن به سوخت احـتیاج دارد و سـوخت مـوردنیاز نیروگاه ها هم نفت کوره بود، پس باید مدل به سمت نفت کوره ‌برده می شد. به این ترتیب، تفکر ترجمه‌ای و تقلید چشم بسته از مدلهای وارداتی به یک انحراف معنادار در جهت‌گیریها انجامید.

در سال ۷۲ اولین بار در قالب برنامۀ اول با شوک قیمتی فراورده‌های نفتی مواجه شدیم. در آن سال، درآمد مالیاتی ۹۰۰ میلیارد تومان و قیمت روز بنزین ۵ تومان بود. بحث غالب این بود که باید قیمت بنزین را با نرخهای بین‌المللی حساب کنیم و براساس دلار ۳۰۰ تومانی، قیمت به ۵/۲۷ تومان می‌رسید و اسم آن را گذاشتند قیمت به اصطلاح واقعی بنزین که هیچ مبنای منطقی و قابل دفاعی هم نداشت، با همان رویکرد، قیمت نفت کوره هم لیتری ۱۱ تومان محاسبه می‌شد.

در کنار این محاسبات، برآوردی اغواکننده هم انجام گرفت و چنین وانمود شد که با این ‌کار درآمدی دو هزار میلیارد تومانی در سال برای کشور ایجاد می‌شود، درحالی که کل درآمد مالیاتی ۹۰۰ میلیارد تومان بود و در چنین شرایطی صحبت از درآمدی دو هزار میلیارد تومانی بسیار شیرین بود. بحث این بود که بخشی از آن درآمد دو هزار میلیارد تومانی حاصل از افزایش قیمت، به دهکهای پایین درآمدی داده شده، قسمتی هم صرف نفت شود تا توسعه صنعت در همۀ ‌زمینه‌ها محقق شود.

با بحـثهایی کـه کارشـناسان و خبرگان امر انجام می دادند، عملی نبودن این برنامه در سال ۷۲ مسجل شد. به همین دلیل برنامۀ دوم از سال ۷۳ شروع نشد و آغاز اجرای آن به سال ۷۴ موکول شد یعنی سال ۷۳ را بدون برنامه گذراندیم چون برنامۀ مبتنی بر آ‌ن ایدۀ غلط مردود شد. این وضع تقریباً تا سال ۷۶ یا ۷۷ ادامه یافت تا این که در این سالها مصوب شد که دولت مجاز است تعیین قیمت ۴ فراوردۀ اصلی را به مجلس ارائه کند و بعد از تصویب مجلس اجرا شود. این در کنار کمبودهای نظام ملی نفت باقی ماند.

اما بحث قراردادهای بیع متقابل نفتی کمک کرد تا بحث سرمایه‌گذاریها از این محل انجام بگیرد و کم‌کم بحث نیازهای مالی‌ بخش مرتفع شد، به طوریکه حدود ۴/۵ میلیارد دلار که در برنامۀ دوم برای بیع متقابل درنظرگرفته شده بود یک سره به بخش نفت رفت.

این ماجرا ادامه پیدا کرد. اما حال ببینیم شرکت نفت چگونه فشارها و کمبود نقدینگی خود را حل کرد؟ بحث یارانه‌ها در سال ۷۲ شکست خورد و شرکت نفت در طول این سالها هرچند نمی‌توانست قیمت فراورده‌ها را بالا ببرد، اما طی همین سالها متأسفانه چه در دولت و سازمان مدیریت، چه در مجلس و چه در خود شرکت نفت، یک نظام قیمت‌گذاری در نفت اعمال نشد تا بحثها یک مبنای شفاف پیدا کند.

در سال ۷۴ در مورد این افزایش قیمتها کارها و مطالعاتی انجام گرفت که معلوم شد بحث قیمت گذاری و شفافیت قیمتها دراین بخش بسیار پیچیده‌ است. در همین‌ حال شرکت نفت سرمایۀ مورد نیاز خود را از طریق قوانین و نیز بیع متقابل تأمین می کرد و برای بخش کوچکی از نیازهای جاری خـود کـمی از صـادرات فراورده ها کمک می گرفت، ضمن آنکه از سال ۷۸ بحث صادرات فراورده‌های نفتی هم در اختیار شرکت نفت قرار گرفت.

در این زمان بود که شرکت نفت براساس اساسنامه، مسئولیت خود را در عرضه و تقاضای فراورده‌ها کنار گذاشت. در اساسنامۀ شرکت نفت این شرکت موظف بود که فراورده‌های نفتی را در تمام نقاط کشور با قیمت یکسان به مصرف‌‌کنندگان برساند، ولی به‌تدریج شرکت نفت در ایفای این وظیفه دچار لختی شد و اعتبار خود را از دست داد. برای مثال در سال ۱۳۶۶ شرکت گاز مایع ایجاد شد که باید مسائل آن حوزه را به صورت مستقل سامان می‌داد.

این نظام بودجه‌ریزی که بودجۀ نفت در کنار بودجۀ عمومی دولت قرار می‌گرفت و در کنار درآمد صادراتی نفت خام ردیفی بودجه‌ای برای صادرات فراورده‌ و هزینۀ واردات فراورده وجود داشت؛ به تدریج از این شکل خارج شد و صادرات فراورده در کنار و داخل ردیف نفت قرار گرفت و در سالهای بعد اصلاً با انتقال بودجۀ شرکت نفت به بودجۀ شرکتهای دولتی، نظارت مجلس به بودجۀ نفت جنبۀ‌ کاملاً صوری پیدا کرد و به واقع منتفی شد.

اینجا بود که شرکت نفت با زیرکی، گوی بنزین را در میدان دولت انداخت که گویی مسئلۀ بنزین اساساً وظیفۀ شرکت نفت نیست. به این ترتیب که با کتمان مسئولیت خود می‌گفت بنزین وارد کنید تا من توزیع ‌کنم. این ماجرا از سال ۷۹ به بعد هر سال تکرار می‌شد. نکتۀ اساسی این بود شکل گیری یارانه‌های انرژی از سال ۷۷ به دلیل واردات بنزین مطرح شد و تا قبل از آ‌ن اساساً موضوعی به نام یارانۀ انرژی وجود نداشت. به طور خلاصه شاخص اصلی یارانۀ انرژی زمانی است که واردات بنزین می خواهد صورت بگیرد و چون باید ارز پرداخت شود به بودجۀ دولت فشار می‌آید.

در حال حاضر مصرف خانگی انرژی گاز در مقایسه با زمانی که نفت تحویل مردم می‌شد سه برابر بالاتر است و این طبیعی است چراکه مصرف با محور شدن ناسنجیدۀ گاز بالا رفته و به ۶۰۰ میلیون مترمکعب در روز رسیده است. چراکه یک نظام برنامه‌ریزی هدفمند وجود نداشت تا این موضوعات را کنترل و بر آن نظارت کند. بیشتر برنامه‌ریزی عملیاتی بود که آنچه داریم سوخت است و باید تأمین کنیم. بنابراین پالایشگاه‌سازی انجام نگرفت و مدت زیادی با این بهانه که باید خصوصی‌سازی شود برنامه‌ای وجود نداشت. بنابراین با الگوی پالایش مواجه شدیم که دامنۀ‌ تغییر ما برای تولید فراورده‌ها محدود است مگر اینکه تکنولوژیها را عوض کنیم. در مورد گاز بحث گرمایشی و سوختهای جایگزین وجود دارد ولی در مورد بنزین چنین نشد چون یک کالای واسطه است و در چنین شرایطی طبیعی بود که رشد مصرف بنزین بالا باشد ولی الگوی پالایشی کشور متناسب با این شرایط تغییر نکرد. پس کمبود بنزین طبیعی بود و چون به دولت فشار می‌آورد، دولت به جای اصلاح مشکل در موضع اصلی خود روی یارانه انرژی دست می‌گذارد.

این هم وجه دیگر قضیه بود که هر سال در آبان ماه دولت متمم بودجه تقدیم مجلس کند که واردات بنزین مختل نشود. مسئله در سال ۷۸ به شکلی از طریق بند «د» ماده ۱۲۰ قانون برنامه سوم قابل حل بود، اما اکنون بحث بر سر این است که باید بتوان مناسبات شرکت نفت و دولت را تعریف کرد که بفهمیم چه کسی یارانه می‌دهد. دولت می‌دهد یا شرکت نفت؟ این بند می‌گوید طی سال اول برنامه سوم دولت لایحه‌ای بدهد که رابطۀ شرکت ملی نفت و دولت در بحث مصرف داخلی را معلوم کند بلکه بدین ترتیب بتوان فضا را شکست تا سیستم رقابتی برای نفت در پالایش ایجاد شود که شرکتهای دیگر هم در ایران کار کنند و مناسبات و محاسبات شفاف باشند.

متأسفانه در برنامۀ سوم و تا امروز هیچ سراغی از این بند گرفته نشد. مجلس هم این امر را پیگیری نکرد و اجرای این بند موکول شد به قانون برنامه چهارم، چند بار این بند اضافه شد اما دولتیها آن را به لطایف‌الحیلی حذف کردند تا سرانجام بند مذکورگذاشته شد و گفتند رابطه باید تعریف شود اما طی این رفت و برگشتها چیزی بیرون آوردند که مغایر اصل اولیۀ برنامه سوم بود. انحصار داشت و اعداد و ارقام غریبی را یدک می‌کشید. این شد که شرکت نفت را از نظر درآمد مالی کاملاً قوی کرد و حاصل این بود که شرکت نفت امروز نسبت به شرکت نفت قبل از انقلاب قوی‌تر است قدرت مالی بیشتری دارد اما در مقابل مسئولیتهای کمتری دارد. کما اینکه بودجۀ مورد نیاز برای واردات بنزین یارانه ای طی امسال را رقمی در حدود ۹۳ هزار میلیارد تومان برآورد می کنند و برای سال آینده رقمی نزدیک به ۱۳۰ میلیارد تومان را زمزمه می‌کنند. کافی است با این رویکرد مکانیکی و غیرتوسعه‌ای و نادرست به لحاظ علمی مصرف فراورده را در کنار قیمت ارز قرار بدهید و درهم ضرب کنید، تا میزان یارانه به دست آید. حال هزینۀ حمل و نقل و سود شرکت نفت را به این رقم اضافه کنید تا معلوم شود چه اتفاقی در حال جریان است.

اما در این میان مجلس چه کار می‌کند؟ از زمانی که وزارت نفت ایجاد شد بحث این بود که نظارت بر منابع ملی را یک نهاد ملی انجام دهد که آ‌ن نهاد ملی مجلس بود. در اصل وزارت نفت برای پاسخگویی به دولت تشکیل شد ولی وزارت نفت در عمل مسئولیت و اساساً بحث حاکمیتی را کنار گذاشت و در پی تصدی‌گری رفت و واردات و صادرات و قدرت مالی خود را دنبال کرد و در حال حاضر به اوج قدرت داخلی رسیده است. در بحث یارانه‌ها شرکت نفتی که در سال ۶۷ مشکل نقدینگی داشت مسئله‌اش حل شده است، دستگاهی که وظیفه‌اش تأمین مالی بود، چه به لحاظ وجه قانونی و چه به لحاظ وجه مالی به طور کل خود را کنار کشیده است.

طوری شده که امروز مجلس در حوزۀ نفت دیگر در عمل قدرت نظارتی بر نفت ندارد و نمی‌تواند اعمال نظارت کند. بنابراین، در این طرف قضیه یارانه‌ها، شرکت نفت کنار کشیده است. طرف دیگر می‌ماند که لقمۀ شیرینی است. در جامعه‌ای که مبتنی بر نفت صادراتی است و نظام مالیاتی ضعیفی دارد از مالیات منفی یا به اصطلاح یارانه صحبت می‌کنند. وقتی می‌گویند ۹۳ هزار میلیارد تومان می‌خواهیم یارانه بگیریم مفهوم آن غیر از مالیات نیست.

اسم این را در تمام دنیا هزینۀ فرصت می‌گذارند. اصلاً تعریفی که برای هزینۀ فرصت ارائه می شود کاملاً بر آ‌ن مصداق دارد اما در اینجا هزینۀ تمام شدۀ خلیج فارس به اضافۀ هزینۀ حمل و نقل به اضافۀ سود را به اسم یارانۀ انرژی می شناسند که تعریف کاملاً غلطی است.

این رقم سال ۸۴ درحدود ۲۷ میلیارد تومان بود که قسمت عمدۀ‌ آن برای بنزین نیست بلکه به نفت گاز تعلق دارد. در رتبۀ دوم مربوط به بنزین، بعد گاز و پس از اینها ‌برق است که خود در این میان داستان عجیبی دارد که چقدر مصرف بی‌رویه است و به جای اینکه الگوی مصرف را تغییر دهند تنها قیمت را با همان الگوی مکانیکی قدیمی بالا می‌برند.

نکتۀ دیگر، بحث بر سر مسائل توسعه‌ای است، بحثهای با محوریت عدالت اجتماعی، نابرابری و از این قبیل که اساساً سازمان بهینه‌سازی به منظور پرداختن به همین مباحث و توجه به این الزامات ایجاد شد تا با اختصاص ۳۰۰ میلیون دلار به آن با عنوان بیع متقابل بتواند در مصرف انرژی صرفه‌جویی کند و این منابع صرفه جویی شده را بازتوزیع کند.

برای فهم دقیق مسئله یارانه انرژی نظام تصمیم‌گیری با انبوهی از مسائل و توهمات سروکار دارد که باید لحاظ شود. باید امیدوار بود به تدریج بر میزان بصیرتهای نظام تصمیم‌گیری و تن در دادن آنها به علم و اقتضائات توسعه ملی افزوده شود تا مسئلۀ یارانه ها به شکلی مناسب و مطلوب مرتفع شود.

ناصر مواهبی

کارشناس‎ ارشد مدیریت برنامه ریزی تلفیقی شرکت ملی نفت (۱۳۶۱ - ۱۳۷۲)