قیمت گذاری و یارانه انرژی

یكی از بزرگ ترین مسائلی كه كشورهای در حال توسعه با آن روبه رو هستند, این است كه چگونه میان منافع حاصل از قیمت گذاری انرژی و رفاه عمومی, تعادل برقرار كنند آشكار است كه این بحث را نمی توان صرفاً روی یارانه انرژی و امثال آن متمركز كرد

بارها مشاهده شده كه اقتصادهای در حال گذار و یا حتی كشورهای صنعتی، نه تنها از یارانه استفاده كرده، بلكه كوشیده اند با استفاده از این حربه، قیمت گذاری عادلانه را به هر شكل ممكن به نمایش بگذارند. مثلاً در برخی كشورهای پیشرفته، تلاش می شد زیر ساخت های لازم برای تولید برق روستایی فراهم آید. به دلیل نبود یك «سیستم مترینگ جامع» و نبود سیستم پرداخت های موثر، این تلاش ها ره به جایی نبردند.در این جا تمركز ما، به طور عمده بر قیمت گذاری (Pricing) است و نه قیمت ها (Prices). در این باره، سه كلید واژه را معرفی می كنیم كه بیانگر وضعیت و هدف های مقوله قیمت گذاری هستند.

1- عامل دسترسی accessibility. یعنی برای آنها كه به انواع انرژی های تجاری دسترسی ندارند، به هر شكل ممكن این دسترسی را به وجود آوریم.

2- عامل در اختیار بودن availability كه به معنای استمرار دسترسی و یا استمرار عرضه این انرژی هاست.

3- عامل پذیرش یا acceptability كه به معنای پذیرش انواع انرژی از نظر زیست محیطی، آلایندگی، كارآیی و مانند آن است.

در نگاه اول به نظر می رسد كه عامل قیمت ها، نتیجه تعامل دو نیرو هستند: اول: قیمت تمام شده تولید به همراه انتقال و توزیع انرژی، دوم: تاثیر حامل انرژی مربوط بر سیاست های اجتماعی و اقتصادی كلان كشور.

نمود این دو عامل، توانایی پرداخت عمومی و اساساً قیمت هایی است كه برای آن انرژی تعیین می شود. با این اوصاف، چند چالش در حوزه های مختلف تعیین قیمت خودنمایی می كند. برای تعیین قیمت ها، می باید ابتدا سیاست گذاران تكلیف خود را با این چالش ها مشخص كنند:

- اهمیت قیمت گذاری در تخصیص منابع و نقش بالقوه یارانه ها چیست؟

- پروسه ای كه در آن، مقوله قیمت گذاری صورت می گیرد، به چه ترتیب قابل تعریف است؟

- عناصر مختلفی كه سطح عمومی قیمت ها را متاثر می سازد، چگونه در مدل وارد می شوند

در این زمینه، قیمت تمام شده عرضه انرژی، كارآیی انرژی (از نظر فنی)، یارانه ها، یارانه های متقاطع (cross subsidy) چه نقشی دارند؟

- مقوله شفافیت و سایر ملاحظات برای بهبود مكانیسم قیمت گذاری چه جایگاهی دارند؟

- پاسخ به این سوال ها: چگونه یارانه بدهیم؟ چه نوع یارانه ای بدهیم؟ چقدر یارانه بدهیم؟

در بازارهای رقابت كامل كه عوامل برون زا در تعیین قیمت دخالت دارند، مكانیسم قیمت گذاری رقابتی، موثرترین راه برای بهینه سازی تخصیص منابع است. به این شكل كه ابتدا مكانیزم بازار می تواندسیستمی را برای آشكار شدن قیمت های حقیقی (Real) در خود پدید آورد. یعنی بازار مشخص می كند كه منابع در دسترس ما، در چه جاهایی مورد نیاز قرار دارند؟سپس مكانیزم بازار، پروسه رقابت را در داخل خود ایجاد می كند. به این شكل كه اساساً مقوله كارآیی می تواند تعیین كند كه كدام منابع می باید به چه اولویت هایی اختصاص داده شوند؟بازارها به طور عمده نمی توانند كامل باشند. دخالت دولت در قیمت گذاری انرژی، اغلب به این بهانه صورت می گیرد كه اطمینان لازم برای رسیدن به هدف هایی مانند accessibility، availibility، acceptability (هدف های سه گانه ای كه گفته شد) پدید آید. در همین حال، مقوله های جانبی دیگری مانند محیط زیست، كاهش و تحلیل فیزیكی منابع تجدیدناپذیر، معضل های اقتصاد مقیاسی، (Economies of scale) منافع بلند مدت و مضاً كوتاه مدت و غیره، همگی در واقع بهانه ای برای دخالت دولت را به خوبی به دست دولت می دهد. این دخالت در قالب یارانه، مالیات، بهره مالكانه و مانند آن عینیت می یابد.ساختارهای قیمت گذاری و یارانه ای اگر به دقت طراحی و اجرا نشوند، منصرف خواهد شد. كشورهای درحال توسعه، یارانه را برای مصرف كننده نهایی انرژی در نظر می گیرند، حال آن كه در كشورهای توسعه یافته ( و اقتصادهای درحال گذار)، سعی می شود این یارانه ها در حمایت از بخش تولید انرژی مصرف شوند. این نوع یارانه به شكل های گوناگون قابل اختصاص است مانند اعتبارات مالیاتی (Tax credits)، تعرفه های خاص انتقال و حمل و نقل، تامین مالی پروژه های تحقیق و توسعه (R&D) و غیره. یارانه های انرژی هدف های خاصی را تعقیب می كنند، مانند دست یابی به سطحی مشخص از قیمت در تناسب با درآمدهای عمومی، كاهش قیمت تمام شده هزینه تولید، و دستیابی به پیشرفت های فنی كه هیچ كدام از این هدف ها در كشور ما مصداق مشخصی را هدف گیری نكرده و در رسیدن به این هدف ها نیز ناموفق بوده است.

طراحی ضعیف نظام یارانه ای می تواند اثرهای منفی بسیار مخربی را بر فقیرترین قشر جمعیت برجای گذارد (به ویژه در حوزه accessibility).یك بار آژانس بین المللی انرژی گزارشی با عنوان «نگاهی به یارانه» تهیه كرده بود كه در آن به نكته بسیار جالبی اشاره شده بود و آن این كه هرگاه یارانه های قیمتی انرژی، كه مصرف انرژی را ترغیب می كنند، اگر به گونه ای درآیند كه قیمت های جاری انرژی از قیمت تمام شده تولید و عرضه آن کمتر باشند، آنگاه علاوه بر این كه كارآیی اقتصاد به شدت كاهش می یابد، كیفیت محیط زیست هم به خطر می افتد و تاثیرات بسیار نامطلوبی بر بودجه دولت هم برجای می گذارد.از دیگر مواردی كه باید به آن اشاره كرد این كه قیمت گذاری و قیمت ها می باید با قیمت تمام شده مرتبط باشد. نقصان این مهم، فشار زیادی را بردرآمدهای دولت وارد می كند. این به معنای آن است كه عرضه كننده اصلی انرژی، كه در كشور ما همان دولت است، قادر نخواهد بود كلیه هزینه های این عرضه را پوشش دهد. در این وضعیت به دلیل عدم توازن بودجه عمومی، مسئله مهم توسعه هم با معضل روبه رو خواهد شد؛ هرچند كه سرمایه گذاری های دولت هم در دو هدف accessibility و availability دچار نقصان شده و امكان بهره مندی عادلانه از انرژی هم در كشور خدشه دار می شود. دیگر این كه دولت مجبور می شود منابع مالی خود را از محل هایی كه به آن نیاز بسیار دارد، به دور نگاه دارد و آن را در پرداخت یارانه های انرژی به مصرف برساند كه این مهم با هدف عالیه توسعه همه جانبه و عدالت اجتماعی در تناقض و تنافرشدید قرار می گیرد.متاسفانه در اغلب كشورهای توسعه یافته، ایده روشنی درباره ساختار قیمت تمام شده انرژی، هم در ذهن تصمیم گیران و سیاست گذاران و هم در ذهن مردم عادی، وجود ندارد. سه عنصر قیمت تمام شده انرژی را برای برپایی ساختار قیمت گذاری انرژی به شكل ذیل می توان تعریف كرد كه این عناصر در ساختار قیمت گذاری بسیار مهم هستند:

- هزینه یك جا.

- هزینه های ثابت كه به میزان مصرف انرژی ارتباطی ندارد.

- هزینه های جاری كه بستگی به میزان تولید دارد.

- هزینه های متغیر (در مورد بنزین، این هزینه همان هزینه هایی است كه شركت پخش متحمل می شود. یعنی هزینه هایی كه به واسطه آن، انرژی به مصرف كننده نهایی می رسد.)

این سه عنصر برای عمده حامل های انرژی به همین شكل قابل ارائه هستند.در این جا یك مشكل جانبی فراروی تصمیم گیران و قیمت گذاران قرار دارد و آن این كه در كشورهایی كه یارانه به مصرف كننده نهایی تعلق می گیرد، هیچ شفافیتی در ساختار قیمت های جاری و یا پرداخت یارانه مشاهده نمی شود. در اصطلاح به این حالت، «یارانه بازی» یا (subsidy capture) می گویند. این نظام یارانه ای به واقع «متمردانه» ترین اثرها را در ساختار مالی دولت پدید می آورد. به راستی چه كسی می تواند ادعا كند كه گروه های بهره مند از یارانه، چه كسانی هستند؟ آنچه مشخص است این كه گروه های هدفی كه به خاطر آنها حاضر به پرداخت یارانه شده ایم، به طور عمده نفع چندانی در این ساختار نخواهند برد بلكه برعكس، گروه های غیرهدف از این یارانه بهره مند می شوند. (مانند ثروتمندان).

یارانه در این كشورها، اثرهای مخربی برجا می گذارد. این اثرهای معكوس مخرب، فقط به دلیل آن كه سیستم یارانه ای نمی تواند عملكرد مطلوبی داشته باشد، پدید نیامده اند، بلكه روشی كه طراحی شده است، به آنها اجازه «یارانه بازی» یا همان «افتادن در دام یارانه» را می دهد.(آن هم به وسیله گروه های مصرف كننده ای كه ما به اشتباه آنها را در زمره گروه های هدف قرار داده ایم).

به چند دلیل می توان گفت كه چنین یارانه هایی سبب ركود توسعه اقتصادی كشور می شوند:

الف- هزینه ای كه كشور می باید بابت این یارانه ها متحمل شود، به طور عموم بسیار فراتر از توان مالی آن كشور است؛ هرچند كه میزان پول هم در بیشتر اوقات به شكل غیرقابل كنترلی افزایش می یابد، بدون آن كه در چرخه تولید قرار گرفته باشد و یا صادرات معناداری از بابت این افزایش پدید آمده باشد.

ب- گروه هایی كه به یارانه نیاز دارند، در شمول دریافت این یارانه ها قرار نمی گیرد و برعكس آن هم مصداق دارد.

ج- این روش ها، به شدت هدر رفت انرژی را در پی دارد و اثرهای بسیار مخربی بر اوضاع محیط زیست و آب و هوا برجای می گذارد.

د- در این روش، به طور عمده فنون مناسبی از مرحله تولید تا رسیدن به دست مصرف كننده نهایی به كار گرفته نمی شود كه خود، كاملاً ضرر زا هستند. به عبارت دیگر، انگیزه ای برای كاربرد این فنون وجود ندارد.بنابراین، اگر بگوییم ضررهای فراوانی كه دولت از بابت این ساختارهای غلط برای خود فراهم آورده، تنها به دلیل پایین بودن قیمت هاست، تا حدودی راه به ساده اندیشی برده ایم، زیرا ضررهای ناشی از غیرفنی بودن پروسه تولید، حمل، توزیع و مستهلك و قدیمی بودن فناوری های موجود هم، نقش بسیار مهمی در پدید آوردن این ضررها داشته اند. در یك كلام، به نظر می رسد كه هرگاه هیچ پرداختی را به شكل یارانه به بخش تولید انرژی اختصاص ندهیم، آنگاه بدترین و پرهزینه ترین نوع یارانه را (به هر شكلی كه باشد) برگزیده ایم.با هر شرایطی كاملاً عاقلانه است كه قیمت ها باید به گونه ای تعیین شوند كه دولت بتواند full cost خود را پوشش دهد و علاوه بر آن، یك نرخ عادلانه برگشت سرمایه هم در كار باشد. به این منظور، دولت و قوانین مربوط می باید ابتدا برآورد مناسبی را از قیمت تمام شده خدمات خود برای تولید، توزیع و انتقال انرژی ارائه دهد تا قیمت تمام شده حقیقی انرژی قابل محاسبه باشد. بدیهی است شفاف نبودن و یا نبود ساختارهای هزینه یابی مناسب، می توانند مانع ایجاد سیستم پایدار قیمت گذاری انرژی شوند.سیستم حسابداری صنعتی می باید در همه بخش های دولتی ارائه دهنده خدمات انرژی (یعنی وزارت نفت و وزارت نیرو) باشد. هزینه های مهم در قالب acceptability و availability هم در این تعیین قیمت مصرف كننده لحاظ شوند. البته درباره سوخت های فسیلی می باید به هزینه تصاعدهای كربنی (مقابله با آلودگی های هوا، آب، محیط زیست و مانند آن) توجه شود. اگر شخص تنها به این دلیل كه صاحب اتومبیل است، مجبور به استفاده از سوخت های آلاینده هم باشد، دردی را دوا نمی كند.افراد دیگری كه به لحاظ در اختیار گرفتن مطلوبیت های ناشی از تملك اتومبیل و یا هر وسیله آلاینده دیگر، دچار بیماری می شوند، واقعاً چه پناهی به جز دولت دارند. بنابراین، هرگونه هزینه های مقابله با این وضعیت را می باید مالكان اتومبیل پرداخت كنند.در ادامه به جانشین های دیگر، به دو مفهوم اشاره می كنیم:

1- قیمت گذاری براساس هزینه نهایی marginal cost pricing

2- قیمت گذاری بر اساس هزینه فرصت opportonity cost pricing

مفهوم نخست در حوزه بهینه سازی تخصیص منابع به كار می رود. هرچه تعرفه ها بیشتر باشند، ممكن است كه رقابت در برخی حوزه های صنعتی، كه شدت مصرف انرژی بیشتری دارند، كمتر شود یا این كه برخی مصرف كنندگانی كه سطوح درآمدی كمتری دارند، ازدسترسی به برخی سرویس ها محروم شوند. به همین دلیل، از این سیستم قیمت گذاری با هدف تعیین ساختار تعرفه استفاده می شود، حتی اگر سطح هزینه های نهایی به طور كامل در این تعرفه متوسط پوشش داده نشود.درباره نظام قیمت گذاری هزینه فرصت، معمولاً اشاره می شود كه این نظام با این هدف نهادینه می شود كه مطمئن شویم قیمت های ما با همسایگان و حتی بازارهای بین المللی دارای ارتباط و همبستگی هستند. برای آزمون این نهادینگی، از روش های آماری و یا محاسبه كشش قیمتی و یا كشش تقاضای انرژی استفاده می شود. به هرحال می باید معنادار بودن این قیمت ها با استفاده از شاخص های بالا، اثبات شود.عده ای معتقدند كه باید قیمت فروش به گونه ای باشد كه اگر كلیه هزینه ها پوشش داده شود، قیمت ها تا حد ممكن به سطوح منطقه ای و بین المللی رسانده نشود و حداقل در سطح پایینی نگاه داشته شوند. برخی كارشناسان معتقدند كه یارانه تولیدكننده (برای انرژی های تجدید پذیر) می تواند به شكل عامل availability (بهبود اوضاع پورت فولیوی انرژی) و یا عامل acceptability (كاهش اثرهای نامطلوب استفاده از آن) تعریف شود. با توجه به هزینه های سرمایه ای نسبتاً سنگین و هزینه های عملیاتی اندك این نوع انرژی های تجدیدپذیر، می توان این گونه دریافت كه ریسك ساختاری حاصل از به كارگیری این مفهوم، اوضاع چندان مناسبی در مقایسه با انرژی های تجدیدناپذیر نخواهد داشت. این وضعیت حتی درتامین مالی، رقابت پذیری و حتی مقررات بازارهای مربوط هم قابل سرایت و عینیت یافتن است.

یارانه مصرف كننده

برخی انواع یارانه های موقتی وجود دارند كه تنها در بازارهای مخصوص و مقاطع مشخص و با حفظ برخی شرایط ویژه قابل توجیه هستند. در این جا بهتر است دو هدف accessibility و acceptability را برای خود مشخص كنیم. درحال حاضر حدود دو میلیارد نفر از مردم دنیا به انواع انرژی های تجاری دسترسی ندارند. اگر دولت در شعارهای خود به مفهوم برابری و عدالت اجتماعی اشاره دارد، می باید حداقل عرضه انرژی های تجاری را به بهترین شكل خود كه هدف های اجتماعی را هم برآورده سازد، صورت دهد. این عرضه می باید تحت تعرفه ای انجام شود كه عامل «استطاعت» هم در آن لحاظ شود. بنابراین آنچه اهمیت بیشتری می یابد، تنها قیمت نهایی مصرف كننده نیست، بلكه ازآن مهم تر، نظام قیمت گذاری است. در این باره، سه ویژگی مهم است:

- درصد درآمد قابل تصرف برای انرژی

- برابری قدرت خرید

- ارزش مبادله ای ارزها و پول ملی

اگربخش فقیر جامعه، توانایی بهره مندی از خدمات انرژی را نداشته باشد، آنگاه اثرهای بسیار نامطلوبی بر بهداشت، آموزش، اشتغال و سرانجام توسعه وارد خواهد آمد.به منظور شكست چرخه نامیمون و حذف چرخه نامؤثر انرژی (از تولید گرفته تا توزیع و انتقال)، نخستین گام را باید دولت بردارد. اما اگر دو