دولت و توسعه صنعتی

در فرایند توسعه صنعتی کشور پس از تعیین چشم انداز توسعه صنعتی, پرسش اساسی این است که تصویر مطلوب چگونه باید تحقق یابد مسیر حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب چگونه باید باشد

اهداف توسعه صنعتی ایران با محوریت توسعه رقابت‌پذیری، باید در مشاوره با نمایندگان صنعت تدوین گردد به طوری که سیاست صنعتی دولت نباید براساس نگرش های کوتاه مدت سیاسی و یا به صورت برآیندی از منافع گروههای خاص شکل گیرد.

▪ دولت در تنظیم دخالتها و سیاستهای حمایتی خود با هدف قرار دادن ارتقاء تولید رقابتی، می‌بایست به طور هدفمند، مشروط و زمانبندی شده به رفع کاستیها و مشکلات موردی بنگاهها و صنایع خاص بپردازد و اکیداً از حمایتهای نامحدود و عام بپرهیزد. و باید این توان را داشته باشد که حمایت خود را از بنگاه‌های اقتصادی که قادر به رقابت در یک دوره زمانی مشخص نیستند، قطع کند.

▪ اجرای مُوثر سیاست‌های صنعتی، نیازمند پیش شرط‌های مهمی چون ثبات سیاسی، تضمین حقوق فردی، وجود اراده سیاسی برای توسعه، ثبات محیط اقتصاد کلان، ایجاد نهادهای توسعه ای، توسعه فناوری و تحقیق و توسعه، توسعه کارآفرینی و مهارت، کنترل کیفی و استاندارد است.

▪ تغییر نقش دولت از یک سو و جهانی شدن از سوی دیگر، مسئله توسعه بخش خصوصی را به طور جدی در پیشروی توسعه اقتصادی و صنعتی ایران قرار داده است. روند شاخص‌های اقتصاد کلان ایران نشاندهنده یک محیط باثبات برای فعالیت‌های بخش خصوصی نیست.

▪ در اقتصاد ایران، ماهیت توسعه آموزش و ارتقاء فناوری، به علت استراتژی درون‌نگر در گذشته بر این امر مبتنی بوده است که بنگاه‌ها در یک فضای اقتصادی بسته با چالش منظم بازار مواجه نبوده‌اند. در چنین شرایطی بسیاری از بنگاه‌ها در مسیر انباشت انواعی از ظرفیت‌های داخلی فناوری مدیریت شده‌اند که در چالشهای رقابتی و شرایط آزادتر و مقررات‌زدایی شده به آنها کمکی نمی‌کند.

▪ یکی از چالش های اساسی دولت در آینده، عضویت ایران در WTO و مدیریت فرآیند آزادسازی اقتصاد در این راستا است. به نظر می‌رسد استفاده از روش آزادسازی تدریجی می‌تواند رهیافت مناسبی در این زمینه باشد. در این رهیافت باید حمایت‌های شدید، مستمر و غیر آگاهانه و سایر موانع رقابت که همگی عواملی مخرب برای ساختار انگیزشی و فرآیند ظرفیت‌سازی محسوب می‌شود، به تدریج‌ کاهش یافته و حذف گردند.

● دولت و توسعه صنعتی

در فرایند توسعه صنعتی کشور پس از تعیین چشم انداز توسعه صنعتی، پرسش اساسی این است که تصویر مطلوب چگونه باید تحقق یابد؟ مسیر حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب چگونه باید باشد؟ کدام مجموعه از تصمیمات سیاستگذاری و نهادسازی در اقتصاد داخلی، چه در سطح ملی و چه در سطح بخش صنعت، در هماهنگی با تحولات آینده اقتصاد جهانی هدف‌های توسعه صنعتی را امکانپذیر می سازد؟ الزامات محیطی و شرایط عمومی کشور در ابعاد اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، به عنوان زمینه ساز موفقیت توسعه صنعتی، چیست و چگونه باید ایجاد گردد؟ نکته مهم ‌آن که این مجموعه اقدامات به خودی خود شکل نمی گیرد، بلکه نیازمند نقش موثر دولت است. تبیین جایگاه و حوزه وظایف دولت در فرآیند توسعه صنعتی به صورت یکی از مباحث جدال‌انگیز ادبیات جدید توسعه درآمده است. باید توجه داشت که تعیین وظایف دولت نیز با تعیین جهت و درجه دخالت دولت در بازارهای مختلف امکانپذیر است. این امر نیز به شدت از شرایط و تحولات اقتصاد جهانی تاثیر می‌پذیرد. بنابراین اگر مجموعه اقدامات لازم به دو سطح عمومی و خاص طبقه بندی شود، باید نقش دولت در فراهم ساختن این الزامات، در سطح اقتصاد ملی و همچنین در سطح بخش صنعت به درستی تعریف گردد.

تجربه نشان داده است که رشد سریع صنعتی، ابزاری مهم برای رسیدن به استانداردهای زندگی، درآمد و اشتغال فزاینده بوده است و اصولاً تغییر شرایط اجتماعی و اقتصادی جز از طریق توسعه شتابان بخش صنعت و خدمات حاصل نمی‌گردد. بر همین اساس تاریخ صد سال گذشته کشورهای در حال توسعه، شاهد تلاش بسیاری از دولت‌ها برای صنعتی شدن بوده است. با این حال تحولات صنعتی در کشورهای مختلف، تفاوت‌های چشمگیری با هم داشته است. در برخی از کشورهای جنوب شرق آسیا، مانند سنگاپور، هنگ کنگ و تایوان، تاکید اولیه بر ارتقاء سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و شرکت‌های فراملیتی بوده است. در برخی دیگر از کشورها، مانند شماری از کشورهای آفریقایی، دولت‌ها در فعالیت‌های تجاری و صنعتی نقش مهمی داشته‌اند و شرکت‌هایی با مالکیت دولتی در بخش‌های خدماتی و تولیدی تأسیس کرده‌اند. توسعه دولت در این کشورها عمدتاً بر اساس چارچوب‌های برنامه ریزی سوسیالیستی و همچنین نبود یک بخش خصوصی داخلی و پویا بوده است. در میان این دو روش، برخی از کشورها نیز از نظام‌های مختلط بهره جسته اند. در این کشورها، علاوه بر اینکه بخش خصوصی اجازه رشد و نمو و فعالیت در اقتصاد را دارد، دولت نیز نظارت‌هایی را اعمال کرده و شرکت‌های دولتی در صنایع مهم و برخی فعالیت‌های تجاری فعالیت می‌کنند. در این روش مختلط که در برخی از کشورهای آمریکای لاتین و کشورهای آسیایی تولیدکننده نفت و به طور خاص در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ رایج بود، ملی کردن نفت، معادن و سایر صنایعی که دارای مالکیت خارجی بودند دنبال شد. تا پایان دهه ۱۹۷۰ دولت‌ها و شرکتهای دولتی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نقشی مهم در مالکیت شرکت‌ها داشتند. این مساله به‌ طور خاص در مورد صنایع پایه و متکی به مواد اولیه و منابع طبیعی، مانند آهن و فولاد، استخراج و فرآوری نفت و پتروشیمی و همچنین در بخش‌هایی مانند حمل و نقل و توسعه زیر ساخت‌ها رایج بود. رشد سریع نقش شرکت‌های دولتی در اکثر موارد با سیاست‌های جانشینی واردات و محدودیت‌های مقداری واردات (در راستای حمایت از این شرکت‌ها ) همراه بود. اگرچه از سرمایه گذاران خارجی نیز استقبال شد، ولی این منابع اغلب در موارد خاصی مورد استفاده قرار می‌گرفت و اصولاً فشار بر افزایش سهم شرکای ملی و سهامداران داخلی شامل شرکت‌ها و موسسات دولتی بود.

شرکت‌های دولتی در این کشورها، اغلب عملکرد خوبی نداشتند و اکثر آنها فاقد طراحی، برنامه ریزی صحیح و کارایی بودند. تأسیس آنها نیز اغلب منجر به سرمایه‌گذاری‌های چشمگیر و بیش از حد می‌گشت. این شرکت‌ها بخش عمده‌ای از یارانه‌های دولتی را به خود اختصاص می‌دادند و معمولاً نیز حجم آنها در طول زمان افزایش می‌یافت. به دنبال فشارهای فزاینده بر دولت‌ها برای توسعه زیرساخت‌های اصلی، تعداد زیادی از این شرکت‌های صنعتی دولتی راه اندازی و مدیریت شد و به تدریج بخش عمده‌ای از آنها به عنوان یک بار مالی فزاینده بر دوش دولت‌ها ظاهر گردید. لیکن از نیمه دوم دهه ۱۹۸۰، ناامیدی ناشی از کارکرد بسیاری از این شرکت‌ها به همراه وخامت موقعیت اقتصادی و بار سنگین بدهی شماری از این کشورهای در حال توسعه، بسیاری از آنها را وادار کرد تا متعهد به اجرای اصلاحات بنیادین و بلندمدت با تأکید بر سیاست‌های موثر بر رشد صنعتی گردند. این اصلاحات اصولاً حرکتی به سمت اقتصاد بازار و معرفی بخش خصوصی به عنوان موتور اصلی رشد صنعتی بود. این روش سیاستی جدید، دارای چند محور اصلی است که از جمله آنها می‌توان به آزادسازی قابل ملاحظه قوانین سرمایه‌گذاری و مقررات مربوط به ارتقای سرمایه‌گذاریهای جدید بخش خصوصی بویژه سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و ورود فناوری خارجی، اجرای خصوصی سازی وکاهش نقش دولت در نگهداری شرکتهای دولتی، آزاد سازی فزاینده تجارت و رفع محدودیتهای وارداتی و صادراتی و تأکید فزاینده بر توسعه ظرفیت صادرات اشاره کرد.

امروزه در تحلیل‌هایی که در ارتباط با توسعه بخش خصوصی ارائه می‌شود، لازم است که اصول اساسی آزادسازی و اصلاح سیاست‌های صنعتی را مد نظر قرار داد. دراین چارچوب، نقش متغیر دولت‌ها به مسئله‌ای مورد بحث تبدیل شده است. اغلب فرض بر این است که در اقتصادهای مبتنی بر بازار، نه تنها ‌می‌بایست از نقش دولت به میزان چشمگیری کاسته شود، بلکه اکثر مسئولیت‌های رها شده توسط دولت نیز باید توسط بخش خصوصی و از طریق تعامل قوای بازار اداره شود. ولی توجه به این نکته نیز ضروریست که در فضای آتی جهانی شدن اقتصاد و وابستگی بین کشورها و همچنین آزادسازی سرمایه و تجارت، بحث دخالت و یا دخالت نکردن دولت باید به بحث نقش جدید دولت در توسعه صنعتی تغییر یابد. زیرا کشورهای در حال توسعه در فرآیند توسعه صنعتی خود در شرایط جدید جهانی با محدودیت‌های بیشتری روبه‌رو خواهند بود که در نتیجه، بیشتر نیازمند پیاده سازی سازوکارهای بازار و توسعه فضای رقابت هستند و طبیعی است که دخالت‌های تغییر شکل یافته دولت، به منظور رفع کاستی‌ها و اختلالات بازار در شرایط جدید، می‌تواند قابل توجیه باشد.

در ادامه سعی شده است که با بررسی شرایط جدید اقتصاد جهانی و آینده نگری توسعه صنعتی، نقش جدید دولت در فرایتد توسعه صنعتی ایران تبیین گردد.

● ظهور شرایط جدید برای توسعه صنعتی

شرایط توسعه صنعتی به سرعت در حال تغییر است. هزاره جدید مجموعه عواملی را برای صنعت به ارمغان آورده است که بسیار متفاوت از دوره ای است که در آن صنعتی شدن کشورهای در حال توسعه در منطقه آسیا در دهه ۱۹۵۰ اجرا شد. این شرایط ترکیبی از عوامل سیاستی، اقتصادی و فنآوری است که از جمله آنها می توان به تغییرات سریع فناوری، جهانی شدن تولید، آزادسازی سیاست‌های اقتصادی در خصوص تجارت، سرمایه گذاری و مالکیت، اشاره نمود:

۱) سرعت تغییرات فناوری

امروزه، تغییرات سریع و چشمگیر فناوری به گونه ای است که طیف وسیعی از فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی را تحت تاثیر قرار داده و روشهای سازماندهی و رفتاری الگوهای موجود مزیت نسبی را تغییر می‌دهد. در این راستا الگوی جدیدی برای رقابت ظهور کرده است که مشخصه آن، مزیتهای مبتنی برفنآوری و دانش بوده و مزیت‌های رقابتی مبتنی بر موجودی منابع، بویزه منابع طبیعی، اهمیت خود را از دست می‌دهند. با بکارگیری ساختارهای سازمانی جدید، بنگاه‌ها وارد شبکه های عظیم فنآوری و تولیدی (از جمله خوشه های صنعتی، گروه‌های تجاری و موافقت‌نامه‌های قراردادی بلندمدت با تولیدکنندگان و عرضه‌کنندگان) می‌گردند. روند جانشینی مواد اولیه سنتی با مواد جدیدتر فزونی گرفته است. همچنین افزایش الگوی جدید رقابت در حوزه سیاسی، به منظور ایجاد محلهای صنعتی جدید، منجر به سیاست‌های فعال دولت ها شده است. تغییرات فنی، جریان فنآوری و تولید بین کشورها را نیز تغییر می‌دهد. اگرچه مهاجرت مردم بیشتر کنترل می شود ولی مهاجرت قانونی کارگران ماهر و مهاجرت غیر قانونی کارگران غیر ماهر در حال افزایش است. از طرف دیگر هزینه های حمل ونقل و ارتباطات بطور قابل ملاحظه ای در حال کاهش است. حجم قابل ملاحظه ای از اطلاعات ودانش به قیمت ناچیزی از طریق اینترنت قابل دسترسی است. همچنین تعداد شبکه های انتقال اطلاعات و سرعت دسترسی به آنها نیز در حال افزایش است. به همین دلیل، جهان امروز به لحاظ اطلاعات و فنآوری در مقایسه با دو سه دهه گذشته بسیار متفاوت است. ین امر پیامدهای مهمی برای ماهیت فعالیت‌های صنعتی، جریان دانش مورد استفاده صنعت و بازاریابی محصولات به همراه دارد. تولید صنعتی خود تخصصی‌تر می‌شود و فعالیت‌های متفاوت به بنگاه‌های مختلف واگذار می‌گردد. بعلاوه، تولید صنعتی مبتنی به اطلاعات نیز رشد می‌‌‌یابد. برای مثال، امروزه ۵۰ درصد از ارزش یک خودرو به محتوای اطلاعاتی، طرح، مدیریت، بازاریابی و فروش آن بستگی دارد و یا بیش از سه چهارم ارزش یک کالای صنعتی نمونه به فعالیت‌های خدماتی مانند طرح، فروش و تبلیغات مربوط می شود. دراین زمینه، اهمیت خدماتی مثل امور مالی، ارتباطات، حمل و نقل و سرویس‌دهی بر رشد صنعتی و رقابت‌پذیری مشهود است. استفاده از اطلاعات و خدمات جدید برای کشورهای در حال توسعه همانند کشورهای توسعه یافته اهمیت دارد. استفاده از فنآوری‌های جدید به ویژه فنآوری‌های مبتنی بر اطلاعات مستلزم مهارتهای بیشتر، بهتر و جدیدتراست. این مهارتهای جدید با اشکال جدید سازمانهای کار وسیستم های تولید بطور کارآمد بکار می روند. این مهارتها باید با موارد دیگری چون طبقه بندیهای جدید شغلی ، روابط جدید کاری و سیستم های جدید مدیریتی همراه گردند. مهارتها دائم در حال تغییر هستند و به همین دلیل، سیستم های آموزشی باید این مهارتها را در راستای نیازها به روز نگه دارند. از اینرو، تقاضا برای متخصصین و تکنسین ها درتمام کشورها افزایش یافته است. این سیستم باعث تغییرات عمده در موقعیت فعالیتهای کارا و مزیتهای نسبی می‌شود. فعالیتهای مبتنی بر فنآوری ـ که به سرعت محصولات و فرایند ها را تغییر می‌دهند ـ نسبت به سایر فعالیتها در کشورهای صنعتی و در حال توسعه، در حال رشد سریع می‌باشند. توانایی رقابت بطور قابل ملاحظه‌ای به توانایی بکارگیری فنآوری‌های جدید درصنعت و خدمات بستگی دارد. در هر حال، رشد پایدار مستلزم تغییر در ساختار صنعتی از فنآوری‌های ساده به فنآوری‌های پیشرفته است. محور اساسی الگوی جدید، رقابت پذیری است. رقابت پذیری یعنی توانایی یک اقتصاد برای رشد و نمو در یک بازار باز که منجر به افزایش درآمد، ایجاد اشتغال پایدار و بهبود شرایط کار می‌گردد. روشهای سنتی رقابت که مبتنی بر هزینه ها و قیمتهای پایین هستند با روشهای رقابت مبتنی بر کیفیت، انعطاف‌پذیری، طرح، اعتبار و شبکه جایگزین می شوند. این تغییر نه تنها در بازارهای کالاهای صنعتی پیشرفته بلکه در بازار کالاهای مصرفی مانند پوشاک و مواد غذایی نیز روی داده است. بنگاه‌ها به منظور استفاده از بازدهی های نسبت به مقیاس و در راستای تخصص‌گرایی، در حال تخصصی کردن بخشهای مختلف زنجیره تولید و تامین قطعات و خدمات برای بنگاههای دیگر هستند. درضمن، بنگاه‌های پیشرو در اکثر صنایع به منظور مدیریت کاراتر پیچیدگی های هدایت زنجیره عرضه و نوآوری، زمینه رقابت فنآوری خویش را توسعه می‌دهند. جریان تعامل و شبکه اطلاعات در میان ابزارهای رقابت، ابزارهای جدید هستند. در فعالیتهای مبتنی برفنآوری ائتلاف استراتژیک با رقبا و همکاری نزدیک با شرکتهای مرتبط امری ضروری است. رقابت پذیری، کشورهای در حال توسعه را به تدارک چیزی بیش از نیروی کار ارزان وادار می‌کند. اگر چه مزیت رقابتی مبتنی برمزد پایین کارگران غیر ماهر یا نیمه ماهر بعنوان یک نقطه شروع ارزشمند است ولی این مزیت می‌تواند موقتی و گذرا باشد چرا که نمی‌تواند افزایش مزد و درآمد را حمایت کند مگر اینکه به منظور ایجاد فعالیتهای کارآمد و دارای ارزش افزوده بالا، مهارتها و فنآوری‌ها را به روز نگه دارد.

۲) جهانی شدن تولید

تغییرات فناوری و جهانی شدن دو روی یک سکه‌اند. هزینه های کمتر حمل و نقل و ارتباطات، شدت رقابت را افزایش می‌دهد و یافتن اقتصادی‌ترین مناطق جهت تولید محصولات متفاوت برای بازارهای مختلف را ضروری می‌نماید. همانطورکه تخصص‌گرایی افزایش می‌یابد، شبکه‌های تولیدی جهانی در شرکتهای فرا ملیتی (TNCs) به نوبه خود باعث همکاری بیشتر بین بنگاه‌های مستقل می‌ شوند. در عین حال، جهانی شدن فرایندی به شدت نامتوازن است. جریان سرمایه گذاری مستقیم خارجی تمرکز زیادی در ۱۰ کشور در حال توسعه دارد بطوریکه سه چهارمFDI وارده به کشورهای درحال توسعه جهان وارد این کشورها می شود. این امر در خصوص صادرات این کشورها شدت بیشتری دارد. رشد تجارت به مشارکت متوازن با توزیع عادلانه‌تر مزیتهای نسبی در بین این کشورها منجر نشده است. چنین عدم توازنی در تولید دانش جدید نیز وجود دارد. شمار کمی از کشورها در زمینه نوآوری تسلط دارند و در میان آنها، تولید دانش کارآمد در اختیار تعداد کمی از شرکتهای بزرگ است. به همین دلیل بسیاری از کشورهای در حال توسعه خارج از این دور باقی می‌ماند. درمجموع، نوآوران عمده، بزرگترین و پویاترین شرکتهای چند ملیتی هستند. ولی ارتباط بین نوآوری و جهانی شدن به این مفهوم نیست که پایه دانش در مقایسه با قبل بطور وسیعتری انتشار یافته است. فنآوری که شرکتها در هر منطقه ای بکار می‌برند به توانایی‌های داخلی در اتخاذ و استفاده عملی از آن دانش بستگی دارد. جهانی شدن را می‌توان انتشار سریعتر فنآوری‌های خاصی دانست (عمدتاً دانش فنی عملیاتی) و این بدان مفهوم نیست که فرایند نوآوری سریعتر و وسیعتر منتشر می‌شود.

۳) آزاد سازی سیاست‌ها

شاید مهمترین عامل توسعه صنعتی در کشورهای در حال توسعه، آزادسازی تجارت و آزادسازی بازارهای کار و سرمایه است که اغلب با مسأله خصوصی‌سازی و اصلاح شرکتهای دولتی همراه می‌گردد. امروزه، آزادسازی با افزایش موافقت‌نامه‌های تجاری منطقه‌ای، ارتقای کاهش تعرفه‌های تجاری منتخب و دسترسی به بازارهای بزرگتر همراه شده است. آزادسازی تجارت، نظام انگیزشی سرمایه‌گذاری صنعتی و توسعه فنآوری را درکشورهای در حال توسعه تغییر داده است. رقابت فزاینده، شرکتها را وادار کرده تا کارایی خود را افزایش داده و استفاده از فنآوری‌های موجود را بهبود بخشند. بهبود تخصیص منابع بین شرکتها و فعالیتها، رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری را در بسیاری از موارد افزایش داده است. ارتباط بین آزادسازی و توسعه صنعتی، ارتباط یک به یک نیست. صنعتی شدن در نوع کارآمد خود و در حالت بهبود زنجیره ارزش افزوده، پدیده ای پیچیده است. برای این منظور باید مهارتها و منابع زیادی برای آموزش فنآوری مهیا گردند که این نیز مستلزم بازارهای عوامل و مؤسسات حمایتی است. آزادسازی بازارها در صورت ناکارآمد بودن به خودی خود کمکی نخواهد کرد. اگر بنگاه‌هایی که قصد مشارکت در رقابت بین المللی را دارند، توانایی کسب مهارتهای جدید، فنآوری یا منابع لازم برای رقابت را نداشته باشند بجای رشد پویا با پسرفت مواجه خواهند شد. درمجموع می توان گفت ترکیب آزادسازی، تغییرات فناوری و جهانی شدن به این مفهوم است که کشورها از یکسو با فرصتهای بیشتر و از سوی دیگر با رقابت بسیار شدیدتری نسبت به قبل مواجه هستند.

● نقش دولت در توسعه صنعتی آینده ایران

صنعتی شدن موتور اصلی رشد اقتصادی و مبنای مدرن شدن کشورهای در حال توسعه در آینده است و توسعه صنعتی زمینه‌ای جهت رشد کارآفرینی، و منبع اصلی توسعه مهارتها و ظرفیتهای تکنولوژیکی و مدیریتی و همچنین عامل افزایش کیفیت محصولات است. همچنانکه گذشت شرایط ویژه و نوظهور اقتصاد جهانی در عصر حاضر بخصوص توسعه سریع فناوری به تغییراتی عمده در مزیت های نسبی کشورها منجر می‌گردد. از اینرو ممکن است رشد صنعتی در کشورهای در حال توسعه در آینده بطور روز افزون پیچیده‌تر و مشکل‌تر گردد. بنابراین سیاستهای صنعتی و نقش دولتها در این رابطه نیاز به تغییرات و تعدیلات عمده‌ای نسبت به گذشته خواهد داشت تا تطبیق و تصحیح شکستهای بازار از طریق مداخلات سیاستی مناسب جهت اصلاح و بهبود عملکرد بلندمدت اقتصاد تضمین گردد. دولت ها باید نقش هدایتگری در افزایش رقابت‌پذیری، و جهت‌گیری صادراتی بنگاه‌های داخلی، و بیشینه کردن رفاه اجتماعی را برخود فرض بدانند.

پیش‌بینی‌های مربوط به رشد نشان می‌دهد که مرکز رشد شتابان تولید ناخالص داخلی، ارزش افزوده صنعتی و صادرات محصولات صنعتی، بدلیل رشد قابل ملاحظه اقتصادهای جدیداً صنعتی شده شرق آسیا، به این منطقه منتقل خواهد شد. درعین حال حرکت رشد صنعتی در سایر مناطق در حال توسعه نامتوازن‌تر خواهد گشت. این نگرانی وجود دارد که بسیاری از کشورهای فقیر به همین صورت باقی بمانند مگر آنکه تغییرات اقتصادی عمده‌ای در این کشورها ایجاد شود. اهداف اجتماعی چون کاهش فقر فقط از طریق ایجاد درآمد و شغل‌های جدید ـ بعنوان بخشی از فرآیند رشد صنعتی می‌تواند بطور کارآمد حاصل شود. به منظور توسعه ظرفیت رقابت بین المللی برای صنعت داخلی و تضمین تحقق اهداف وسیعتر اقتصادی ـ اجتماعی، صنعتی شدن نیاز به تغییر نقش دولتهاست.

به منظور تسریع حرکت صنعتی شدن در کشورهای در حال توسعه، دولتها باید در یک دوره گذار در چارچوب توسعه بخش خصوصی و جهت‌گیری فزاینده صادراتی یک رهیافت جدید پویا اتخاذ کنند. این امر مستلزم مداخلات موافق بازار و ایجاد انگیزشها خصوصاً در طی دوره گذار است تا بدین ترتیب تخصیص کارآمدتری از منابع انجام گیرد. رقابت جهانی و مقررات‌زدایی داخلی باید تخصیص منابع و تولید ناکارآمد را کاهش دهد. این امر ممکن است در ابتدا توسعه منابع انسانی واحدهای تولیدی کارآمد با مبنای مهارتی و سرمایه‌ای نیرومندی را ایجاب کند. از طرف دیگر توسعه ظرفیت تکنولوژیکی در سطح بنگاه‌ها عاملی مهم است. بنابراین تحت نظام بازار جهانی، اهمیت و نیاز به یک چشم‌انداز بلندمدت توسعه صنعتی در اقتصاد ایران که در گذشته از سیاستهای حمایتی استفاده کرده‌ و کمتر با نظام تجاری و بازار سرمایه جهانی آشناست قابل توجه است. همچنانکه بیان شد به اعتقاد کارشناسان درچند دهه پیش‌رو، صنعتی شدن سریع موتور اصلی رشد کشورهای در حال توسعه خواهد بود. رشد مذکور باید از طریق ایجاد زیرساختهای فیزیکی مناسب و توسعه منابع انسانی و فناوری و همچنین حمایت از حرکت آزادسازی، مقررات‌زدایی و تجارت آزاد استمرار یابد. در فرایند صنعتی شدن کشورهای کمتر توسعه یافته مرحله‌ گذار از فناوری پایین باید بگونه‌ای مناسب برنامه‌ریزی شود تا از رشد بیکاری و افزایش نابرابری درآمدها اجتناب بعمل آید.

با توجه به پیچیدگی شرایط آتی اقتصاد جهانی که نیازمند تغییر نقش دولتهاست، توصیه های ذیل می تواند در طراحی فرایند توسعه صتعتی ایران سودمند باشد:

الف) الزامات سیاستی، سازمانی و جهت‌گیری‌ دخالت‌های دولت در توسعه صنعتی

۱) اهداف اصلی توسعه اقتصادی در ایران باید تحقق رشد بالا و مستمر صنعتی و رقابت پذیر از طریق توسعه ظرفیت صادرات و بخش خصوصی تعریف گردد. در فضای جهانی شدن اقتصاد و آزادسازی سرمایه و تجارت، بحث دخالت و یا دخالت نکردن دولت جهت رسیدن به این اهداف، به بحث نقش جدید دولت در توسعه صنعتی تغییر یافته است. اقتصاد ایران در فرایند توسعه صنعتی خود در شرایط جدید جهانی با محدودیت های بیشتری مواجه خواهد بود بدین جهت نقش دولت در پیاده سازی سازوکارهای بازار و توسعه فضای رقابت بسیار تعیین کننده است. در این راستا تنها آن دسته از دخالت‌های دولت که در جهت رفع کاستی های بازار باشد می‌تواند در شرایط جدید قابل توجیه باشد.

۲) روند تحولات مداخلات دولت در فرایند توسعه صنعتی در میان اقتصادهای صنعتی اولیه (مانند بریتانیا) و اقتصادهای صنعتی شده متاُخر (مانند کشورهای آسیای جنوب شرفی) نشان می‌دهد که شرایط زمانی اقتصاد جهانی در هر دوره نقش تعیین کننده‌ای در حد تفصیل و نوع دخالت‌های دولت داشته است. به طوری که در طی زمان با توسعه آزادسازی تجاری و پیشرفت‌های سریع تکنولوژی در سطح جهان، حوزه دخالت‌های کارکردی دولت، با نهادسازی‌های لازم جهت ایجاد محیط مناسب و توانمند برای فعالیتهای اقتصادی بخش خصوصی، گسترده شده است. همچنین در حوزه دخالت‌های گزینشی دولت، دخالت‌های مستقیم مانند حمایت از صنایع نوزاد کاهش یافته ولی سایر دخالت‌ها در جهت رفع کاستی های بازار و در راستای توسعه رقابت پذیری فعالیت‌های صنعتی افزونتر شده است.

شرایط زمانی صنعتی شوندگان اولیه و متاخر چهار تفاوت عمده وجود داشته است. اولاً پیشرفت‌های فناوری در دوره صنعتی شدن کشورهای گروه اول آهسته بود. ثانیا ً، کشورهای صنعتی متاُخر که به تازگی وارد فرآیند صنعتی شده بودند بدلیل حضور کشورهای صنعتی اولیه در فعالیت‌های اقتصادی، و به جهت ساختار نفوذ ناپذیر بازارها، در ورود به بازارهای جهانی با مشکل مواجه بودند. ثالثاً، با توجه به اینکه مجموعه‌ای از محدودیت‌های زمانی، شکاف فناوری و افزایش روزافزون بازده نسبت به مقیاس نیاز به سرمایه‌گذاری را افزایش می‌دهد بنابراین کشورهای صنعتی متاُخر که دیرتر وارد صحنه صنعتی شدن گردیده بودند، بیشتر نیازمند تجهیز منابع برای سرمایه گذاری بودند. رابعاً، کشورهای صنعتی متاُخر که به رشد ظرفیت تولیدی بالاتری نیاز داشتند، نیازمند تغییرات نهادی و اجتماعی بیشتری نیز بودند. بدین جهت در این کشورها تلاش زیادی برای ایجاد و توسعه نهادهای لازم در راستای فراهم نمودن یک فضای مناسب برای فعالیت های اقتصادی انجام گرفت. بنابراین مشاهده می‌شود که سیاست‌های مداخله‌گر صنعتی دولت در روند گذشته متفاوت بوده است. اقتصاد ایران در حالی فرایند صنعتی شدن را آغاز میکند که شرایط توسعه صنعتی به سرعت در حال تغییر است. این شرایط ترکیبی از عوامل سیاستی، اقتصادی و فناوری به صورت حرکت سریع در جهت تغییرات فنی، جهانی شدن تولید، آزادسازی سیاستهای اقتصادی در خصوص تجارت، سرمایه‌گذاری و مالکیت، و تغییر قواعد بین المللی بازی در حیات اقتصادی است. بنابراین ایران میتواند تنها بخشی از تجربه کشورهای صنعتی متاُخر را تکرار کند به گونه ای که کشورهای مذکور نیز نتوانستند به دلایل فوق تمامی تجربیات کشورهای صنعتی اولیه را تکرار کنند. کشور در شرایط امروز نیاز بیشتری به افزایش رشد ظرفیت تولید، انباشت سرمایه و تغییرات نهادی و اقتصادی و اجتماعی دارد. با وجود نیاز فراوان به تغییر، و نبود ساختارهای مناسب در بازارهای مختلف، برای رسیدن به این هدف نیاز توسعه صنعتی به دخالت دولت افزون می‌گردد. اما نکته مهم آنکه دخالت افزونتر دولت در این مقطع تاریخی از توسعه صنعتی، در نقش متفاوتی از گذشته باید شکل گیرد. امروزه کشورهای در حال توسعه‌ای مانند ایران که صنعتی شدن را تجربه می‌کند برای حمایت از صنایع نوزاد جهت کسب توان رقابتی در سطح بین‌المللی، پیشرفت صادراتی و در نهایت آزاد سازی تجاری، زمان زیادی در اختیار ندارد. در حالیکه این فرصت برای برخی از کشورهای صنعتی متاُخر فراهم بود به طوری که توانستند با هدف تعمیق صنعتی و ارتقاء رقابت‌پذیری، با اعمال حمایت‌های زمانبندی شده سطح محصولات داخلی را تا سطح بازارهای جهانی برسانند. بنابراین در شرایط کنونی با تاُکید بر اهمیت فراوان و گستردگی دخالت‌های کارکردی دولت در ایجاد و توسعه نهادهای لازم به جهت ایجاد فضای قانونمند برای تسهیل فعالیت‌های اقتصادی بخش خصوصی، سیاستهای گزینشی غیر مستقیم برای جبران شکست بازار در مواردی چون ارتقاء تکنولوژی، توسعه آموزش و مهارتها ، توسعه SMEs ، توسعه زیر ساختها، و سازماندهی فعالیت‌های صنعتی تاُکید می‌گردد.

۳) در تجربه اقتصادهای صنعتی اولیه و اقتصادهای تازه صنعتی شده شرق آسیا ، ابزار حمایت از صنایع نوزاد یکی از مهمترین راه های تعمیق صنعتی بوده است. باید توجه داشت که در شرایط جدید و تحولات آتی تجارت بین الملل امکان استفاده از این روش به عنوان اهرم ایجاد صنایع جدید در توسعه صنعتی کشورهای در حال توسعه فراهم نیست. اهداف توسعه صنعتی آینده باید با هدف توسعه رقابت‌پذیری، مبتنی بر یک بررسی از ساختار رقابتی زیربخش‌های مهم صنعتی و در مشاوره با نمایندگان صنعت تدوین گردد. بدین منظور بر اساس ویژگی های هر زیر بخش ابتدا باید جهت‌گیری اصلی بازار (داخلی یا خارجی) را تعیین کرده و سپس شکاف ها و نقصان های مربوط به توسعه منابع انسانی و آموزش و کارآموزی، ارتقاء ظرفیت فناوری، سازماندهی فعالیت‌های صنعتی، تدارک زیرساختها، تاُمین منابع مالی داخلی و خارجی، ارتباط با بازارهای خارجی، را متناسب با تصویر و روند مطلوب آتی هر زیربخش تعیین، و برای رفع این شکاف ها ابزارهای لازم را مورد تمهید قرار دهد. در این نگرش، دولت به جای ایجاد مداخلات حمایتی مستقیم، به بازآرایی هدفمند فعالیت های صنعتی در ارتباط با بازارهای داخلی و خارجی با هدف ارتقاء رقابت می پردازد. از این رو نقش دولت در ایجاد ساز وکارهای بازار و توسعه فضای رقابت، بسیار تعیین کننده است و تنها آن دسته از دخالت‌های دولت که در جهت رفع کاستی‌های بازار باشد، می‌تواند در شرایط جدید قابل توجیه باشد. دولت در تنظیم دخالتها و سیاستهای حمایتی خود با هدف قرار دادن ارتقاء تولید رقابتی، می‌بایست به طور هدفمند، مشروط و زمانبندی شده به رفع کاستیها و مشکلات موردی تعریف شده بنگاهها و صنایع خاص بپردازد و اکیداً از حمایتهای نامحدود و عام بپرهیزد.

۴) اجرای مُوثر سیاست‌های صنعتی، نیازمند پیش شرط‌های مهمی، مانند ثبات سیاسی، تضمین حقوق فردی، وجود اراده سیاسی برای توسعه صنعتی، ثبات محیط اقتصاد کلان، ایجاد نهادهای توسعه ای جدید، توسعه کارآفرینی و مهارت، کنترل کیفی و استاندارد، فناوری اطلاعات و تحقیق و توسعه است. نهادهای مرتبط با صنعت ضروری است که به نیازهای صنعت حساس بوده و از مشارکت و همکاری بیشتر بخش خصوصی استفاده کند. همچنین نظام سیاستگذاری و تصمیم‌گیری صنعتی در کشور می‌بایست توسط بهترین مدیران مستعد و توانمند اداره ‌شود. ساختار سیاستگذاری صنعتی باید آنچنان باشد که سیاستگذاران با وحدت اقتدار از تمام گروه‌های فشار مبری باشند به طوری که سیاست صنعتی دولت نباید براساس نگرش های کوتاه مدت سیاسی و یا به صورت برآیندی از منافع گروههای خاص شکل گیرد. تمامی توصیه‌های فوق مستلزم بهبود و ارتقاء ظرفیت در بدنه دولت است تا بتواند سیاست‌ها را طراحی، اجرا، و کنترل کند. این امر به نوبه خود مستلزم افزایش قابل ملاحظه اطلاعات و مهارت در دستگاه‌های اجرایی است. در برخی موارد نیز احتیاج به اصلاح ساختارهای سازمانی و انگیزشی است. هماهنگی بین شاخه‌های مختلف دولت باید بهبود یافته و مجموعه مرتبط و سازگاری از اهداف سیاستی اتخاذ گردد. فرآیند سیاستگذاری باید شفاف بوده و با همکاری قوی از جانب بخش خصوصی انجام گیرد. دولت باید تضمین کند که سیاست صنعتی به دور از فشارهای سیاسی شکل می گیرد و باید این توان را داشته باشد که حمایت خود را از بنگاه‌های اقتصادی که قادر به رقابت در یک دوره زمانی مشخص نیستند، قطع کند.

ب) موُلفه های اصلی دخالت دولت در فرایند توسعه صنعتی

۵) اصلی‌ترین موُلفه‌های فرایند توسعه صنعتی ایران به عنوان چارچوب کلی نقش دولت در فرآیند توسعه صنعتی شامل توسعه بخش خصوصی، توسعه زیرساخت‌های فیزیکی، مالی، نهادی و قانونی، آزادسازی تجاری، سازماندهی فعالیتهای صنعتی، جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، توسعه مهارتها و فناوری، در فضای باثبات سیاست‌های اقتصاد کلان است.

▪ توسعه بخش خصوصی

۶) تغییر نقش دولت از یک سو و جهانی شدن از سوی دیگر، مسئله توسعه بخش خصوصی را به طور جدی در پیشروی توسعه اقتصادی و صنعتی ایران قرار داده است. با این حال طی سه دهه گذشته، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ایران، در مقایسه با بیشتر مناطق در حال توسعه و کشورهای موفق شرق آسیا، روند افزاینده چشمگیری نداشته است. عملکرد نامطلوب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در کشور می‌تواند دو توصیه سیاستی اصولی را در پی داشته باشد: اول ‌آن که اقتصاد ایران با ایجاد ارتباط با بازارهای بین المللی می‌بایست خود را برای کسب سهمی از منافع جهانی شدن، توانمند سازد و با توسعه بنگاه‌های بخش خصوصی قوی که بتوانند بطور کارا در بازارهای جهانی رقابت کنند، امکان دسترسی به منابع مالی و فناوری را در همکاری مشترک با بنگاه‌های بین المللی تحقق بخشد. دوم ‌آن که توسعه بخش خصوصی با ویژگی فوق نیازمند شرایط محیطی مناسبی است که با ایجاد ظرفیت‌های نهادی برای توسعه رقابت، زمینه فعالیت کارای بنگاه‌های خصوصی را فراهم کند. بنابراین توسعه بخش خصوصی، به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت، نیازمند تدوین، اجرا و نظارت مستمر بر مجموعه ای از سیاست‌های سازگار و هماهنگ است که بدون در نظر گرفتن انسجام درونی این سیاست‌ها، بخش خصوصی توسعه و ارتقاء پیدا نمی کند. توسعه بخش خصوصی در یک اقتصاد بازار به مجموعه پیچیده ای از قوانین (بخصوص قانون رقابت)، زیر ساختهای گسترده فیزیکی و نهادی، محیط باثبات اقتصادی و سیاسی، توسعه بازارهای مالی، جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ، توسعه SMEs ، انعطاف‌پذیری مقررات بازار کار، سیستم‌های ارتقاء فناوری، آموزش و یادگیری نیاز دارد تا در مسیری که ابعاد توسعه صنعتی دائماً تغییر می‌کند، توانایی حرکت همگام با این تغییرات را داشته باشد. طبیعی است که فراهم شدن این مجموعه، در مسیر ایجاد شرایط لازم جهت پیاده سازی یک الگوی توسعه صنعتی در کشور بصورت خودکار اتفاق نمی‌افتد. ایجاد بنیانهای نهادی و زیر بنایی برای توسعه بخش خصوصی از وظایف ضروری دولت است. از طرف دیگر خصوصی‌سازی یکی از ابزارهای رسیدن به افزایش کارایی است. دولت باید چارچوب قانونی خود را هم برای توسعه بخش خصوصی و هم برای خصوصی سازی بهبود بخشد و برای بازآموزی و جذب نیروی کار مازاد ناشی از خصوصی‌سازی برنامه‌هایی را اجرا کند و اگر بنگاه ها در مالکیت عمومی باقی می‌مانند با اصلاحات مناسبی در سازمان مدیریت این بنگاه‌ها، بازارگراتر و رقابتی تر شوند.

دکتر حسن درگاهی