مدیریت دولتی نوین و توسعه پایدار

توسعه, فرایندی تعاملی است كه در آن افراد در شبكه های كاری یاد می گیرند كه چگونه مشكلات را تعریف و حل كنند همچنین فرایندی است كه در آن سازگاری همه بخشها افزایش می یابد Elliott, ۱۹۹۴

توسعه پایدار، مفهوم جدیدی است كه از طریق پیوند بین ابعاد مختلف توسعه (اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و اجتماعی) و توجه خاص به ملاحظات محیطی و حفظ محیط زیست از دهه ۸۰ به طور گسترده‌ای مطرح گردید. از سوی دیگر،‌ مدیریت دولتی نوین به منظور افزایش مسئولیت مدیران به محیط پیرامونی خود، از دهه ۷۰ جایگزین مدیریت دولتی در مفهوم سنتی آن شد.

لذا در این مقاله، پس از تشریح «توسعه» در مفهوم سنتی، الگوی جدید آن تحت عنوان «توسعه پایدار» به عنوان اساس فعالیتهای مدیریت دولتی نوین مطرح شده است. سپس مدیریت دولتی نوین به عنوان محور توسعه پایدار و ابزار دولتها در كسب اهداف توسعه، پایدار، مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است.

همه ما مطالب زیادی راجع به مفهوم توسعه خوانده یا شنیده‌ایم و هر كسی از آن تجسمی در ذهن خود دارد. امروزه كمتر واژه‌ای تا این حد در محافل اجتماعی – سیاسی و خاصه مدیریت و اقتصاد مطرح شده است. بهرحال به قول ادبا باید گفت موضوع سهل و ممتنع است، سهل از آن جهت كه مفاهیم و معانی كلی از آن در ذهن همه هست، ممتنع از آن روی كه تعریف، جزئیات، مرزبندی و مهمتر از همه ساز و كارهای عملی تحقق توسعه همچنان مورد بحث است.

همه ما از توسعه اقتصادی شناخت داریم و شاخصه‌های آن را مثل رشد تولید، افزایش بهره‌‌وری (كارایی)، افزایش درآمد ملی و تولید ناخالص ملی و ..... در نظر داریم. از طرف دیگر، توسعه اجتماعی و شاخصه‌هایی نظیر توزیع عادلانه درآمد، برابری و بسط عدالت اجتماعی را نیز می‌شناسیم و گفته می‌شود كه پس از رشد اقتصادی و حتی به همراه آن و به دنبال كارآفرینی، ایجاد اشتغال، به جا و لازم است تا افراد فعال جامعه در چرخه اقتصادی كشور مشغول به كار شوند. همچنین توسعه فرهنگی، از جنبه‌های نوین مفهوم توسعه است كه شاخصه‌هایی مثل امكان استفاده متناسب و عادلانه همه از فضاهای فرهنگی، ارتقای دانش و معرفت در جامعه و.... را در بر دارد. و همسنگ همه از توسعه سیاسی، مؤلفه‌هایی همچون مشاركت عمومی در تصمیم‌گیریها، فضای باز سیاسی، امكان مشاركت همگانی در قدرت صحبت می‌شود. افق‌های آینده مدیریت، توسعه انسانی، نقشها و وظایف دولت در زمینه توسعه و موضوع نظام اداری توسعه یا توسعه نظام اداری در این مقاله مورد بحث قرار خواهد گرفت.

● مفاهیم و دیدگاه‌های توسعه

توسعه، فرایندی تعاملی است كه در آن افراد در شبكه‌های كاری یاد می‌گیرند كه چگونه مشكلات را تعریف و حل كنند. همچنین فرایندی است كه در آن سازگاری همه بخشها افزایش می‌یابد (Elliott, ۱۹۹۴). صنعتی شدن، فرایندی است که صرفا برای ایجاد نوعی مهارت برای حل مشكل است. مدرنیزم به نشانه و نمادها و مدل‌هایی (مدهایی) از زندگی تكنولوژیك اشاره می‌كند. در حالی كه صنعتی شدن كمتر جنبه اجتماعی دارد، مدرنیزم بیشتر جنبه اجتماعی داشته و در واقع پیامد اجتماعی صنعتی شدن است و «توسعه» فرایندی چند سطحی است كه می‌تواند همه مفاهیم پیش گفته را در بر گیرد. ضمنا مدرنیزم یك حالت است، صنعتی شدن نیز خود فرایندی است كه از توسعه بسیار محدودتر است، فرایند توسعه انتهای باز دارد یعنی نامحدود است و بسته نیست (Elliott, ۱۹۹۴).

در ابعاد اجتماعی، شاید نتوان تقدم و تأخری برای ابعاد مختلف توسعه (سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی) در نظر گرفت. به خاطر اینكه در مقایسه با فرد، اجتماع خواصی منحصر به فرد دارد كه با خواص تك‌تك افراد تفاوت دارد. در بعد فردی مطابق سلسله مراتب نیازهای مازلو، اكثر افراد از نیازهای سلسله مراتبی (نردبانی) تبعیت می‌كنند و تنها با برآورده شدن نیازهای سطوح پایین‌تر، نیازهای سطوح بالاتر مطرح می‌شود. مثلا تا در فردی نیازهای فیزیولوژیك و امنیت تأمین نشود، نیاز به احترام و اجتماعی شدن مطرح نمی‌شود و همین طور نیازهای سطوح بالاتر. بهرحال شاید بتوان گفت كه در سطح اجتماعی نیز، نیازهای سطوح پایین تر جنبه اقتصادی دارد و نیازهایی مثل توسعه سیاسی (مشاركت در تصمیم‌گیری و ....) در رده‌های بالاتر قرار می‌گیرند. ولی در نظر گرفتن چرخه‌ای برای ابعاد توسعه كه در آن ابعاد به شكل تعامل با هم در ارتباطند، جنبه منطقی‌تری دارد، البته اینكه كدام جنبه توسعه، بیشتر مد نظر باشد بستگی به جامعه مورد نظر دارد، مثلا جامعه‌ای كه دارای اقتصاد پیشرفته‌ای است، اولویت با توسعه سیاسی است و بر عكس.

● تفاوت‌ توسعه در مفهوم سنتی و پایدار

۱ - توسعه پایدار به ملاحظه «منابع طبیعی پایه» به عنوان نخستین محدودیت، اهمیت می‌دهد، بر خلاف توسعه سنتی كه «سرمایه و قابلیت دسترسی» به آن را اولین محدودیت تولید در نظر می‌گرفت.

۲- سیاست اخلاقی «حفظ امكان استفاده حداقل مساوی با ما برای نسلهای بعدی از منابع طبیعی» شدیداً مدنظر توسعه پایدار است.

۳- در توسعه پایدار، ارزش تمام منافع و هزینه‌های اجتماعی (مثل كاهش منابع) برای تعیین نقش توسعه، باید در سیستم‌ حسابداری منظور شود یعنی آیا هزینه‌‌ای كه انجام می‌شود با هدف مورد نظر از توسعه سازش دارد یا نه (مثلا تخریب جنگل به چه قیمت؟ ......)

۴- در توسعه پایدار، جذب ضایعات تولید، كاركرد اصلی محیط زیست و یك محدودیت در رشد اقتصادی محسوب می‌شود، ضمنا جنبه‌های فرهنگی، بسط عدالت اجتماعی و .... بیشتر مدنظر است. (Barber, ۲۰۰۴)

● مدیریت و توسعه

سازمانهای عصر ما، نقشها و مأموریتهایی فراتر از نقشها و مأموریتهای سنتی به عهده دارند. در محیطی اقتصادی و اجتماعی، مسئولیت و وظایف جدیدی خواسته یا ناخواسته بر دوش آنهاست. سازمانهای امروزی از یك نهاد صرفا اداری اقتصادی و صنعتی خارج شده و به صورت نهادهای اجتماعی – سیاسی درآمده‌اند كه باید نسبت به مسایل محیط اجتماعی حساس و آگاه باشند، لذا دانش سیاسی و اجتماعی لازمه مدیریت امروز است و ارج نهادن به منافع عامه و توجه به محیط و هنجارهای اجتماعی از جمله مسایل مهم همه سازمانها و مدیریت است. (الوانی ، ۱۳۸۰)

در چنین فضایی با توجه به مشكلات ناشی از توسعه سنتی و افقها و اهداف جدید توسعه، توجه به میثاق قدیم و جدید سازمانها با محیط ضروری به نظر می رسد. در شكل شماره یك دیدگاه نظری مدیریت و سازمان در دنیای آینده را نشان می‌دهد و اشاره به قدرت پاسخگویی سازمان در برابر فشارها و انتظارات جامعه نیز دارد. در مدل مذكور، فقط بحث اخلاقیات مطرح نیست، بلكه برخورد عملی و كاربردی با مسایل هم مدنظر است.

● افقهای آینده مفاهیم توسعه و مدیریت

در این مورد دو نظر (پیش‌بینی) وجود دارد، كه یكی توسعه فزاینده صنعتی و دیگری توسعه انسانی و معقول است. ویژگیهای هر كدام از دیدگاه‌های مذكور در شرح ذیل ارائه شده است.

پارادایم فكری توسعه انسانی و معقول بر هماهنگی‌ با طبیعت، تأكید بر جزئی از طبیعت بودن انسان و غنی‌سازی آن به جای تسلط و جدایی از طبیعت تأكید دارد. از نظر برخی اندیشمندان، انسان تنها بخش كوچكی از طبیعت و فعالیت او بخش كوچك از خرده سیستم اجتماعی – اقتصادی پویاست. از آنجایی كه مدیریت با انسانها سر و كار دارد، قطعا در مبحث توسعه نیز در نهایت صحبت بر سر آنهاست، لذا توسعه نیازمند انسانهای توسعه یافته نیز هست كه داشتن آمادگی لازم برای كسب تجربه تازه و تغییر، توجه به محیط‌های دیگر به غیر از محیط بلافصل خود، آزاداندیشی در موضوعهای مختلف، علاقه مندی به برنامه‌ریزی و سازماندهی در زندگی، اعتقاد به توان اثرگذاری انسان به محیط به جای اثرپذیری صرف از آن، اعتقاد بیشتر به علم و فناوری، امید به زندگی و ..... از جمله ویژگیهای انسان توسعه یافته محسوب می‌شود. (fartdo , ۲۰۰۰) امروزه در بعد فكری از تبدیل نوع تفكر یا منطق از ابزاری به تفكر و منطق جوهری یا ارزشی (Substantive (value) rationality) صحبت می‌شود كه این امر می‌تواند تحولات شگرفی را در رابطه با تفكر توسعه پایدار موجب گردد. برخی خصوصیات نظریه‌های جوهری و ابزاری در جدول شماره یك ارائه شده است.

عوامل مؤثر بر توسعه انسانی عبارت است از: دولت، وسایل ارتباط جمعی، دستگاه‌های داری، احزاب سیاسی،آموزش محیطهای شهری، مذهب، محیطهای كاری و ... بنابراین، آنچه گفته شد به منظور درك اهمیت ابعاد غیر اقتصادی و خصوصاً بعد انسانی در فرایند توسعه و توجه خاص به مدیریت به عنوان محور اصلی در ارتباط با ابعاد مذكور بود. در جامعه‌ای كه انسانهای توسعه یافته به وفور یافت شوند، جامعه مورد نظر «مك كلند» یعنی جامعه پیشرفته و تكامل یافته پدید و توسعه می‌یابد.

● مدیریت دولتی و توسعه

از آنجایی كه بخش خصوصی نمی‌تواند برخی خدمات و كالاها را نظیر آموزش، قوانین و ضوابط،‌ ارزشهای محیطی، دفاع ملی، راهها و بیمارستانها، بهداشت، برخی خدمات رفاهی، حمل و نقل عمومی و ..... را ارائه كند. لذا دولت خدمات مذكور را كه نقش مهمی در توسعه جامعه دارند برعهده گرفته است. از این رو، كالا و خدمات، اخد مالیات، ارتباط با سایر دولتها، كنترل بر مردم و كالاها، اجرای قوانین متنوع از جمله برون داد‌های دولت محسوب می شود كه با به كارگیری ابزارها و ساز و كارهای مدیریت دولتی (سنتی و نوین) به وسیله دولت، وظایف پیش گفته به نحو مطلوب انجام می‌شود. برخی تفاوتهای مدیریت دولتی سنتی و نوین عبارت است از:‌

الف – اهداف مدیریت دولتی سنتی:

۱ - چگونه ما می‌توانیم با منابع موجود، خدمات بیشتر و بهتری را ارائه نمائیم (كارایی).

۲ - چگونه ما با هزینه كمتری می‌توانیم سطح خدمات فعلی را حفظ كنیم (اقتصاد).

هدف جدید مدیریت دولتی (هدف اضافی مدیریت دولتی نوین)

۳ - آیا خدمات دولتی، عدالت اجتماعی‌ را گسترش می‌دهد (بسط عدالت اجتماعی). عدالت كمال مطلوبی است كه انسانها با آن و به امید آن زندگی كرده و در جستجوی آن هستند. حس عدالتخواهی و همبستگی اجتماعی، حقوق و حكومت را طلب می‌كند. هدف حقوق عدالت است و وظیفه حكومت، انتظام امور برای تحقق عدالت است. و این دو پدیده در عین قدمت، همواره تازگی دارند و پیوسته، نیازمند حقوق حكومت و سیاست هستند. بنابراین، مفهوم عدالت اجتماعی، بسیار وسیع است كه شامل فعالیتهای طراحی شده برای گسترش قدرت سیاسی و اقتصادی اقلیت در كنار اكثریت افراد جامعه است و عدالت اجتماعی همواره نوعی نگرانی و دلواپسی برای مدیریت دولتی نوین محسوب می‌شود. (Barber, ۲۰۰۴)

ب – روشها و اندیشه‌ها: مدیریت دولتی سنتی، به دنبال ساختارهای ایستا و تغییرات كم بود اما مدیریت دولتی نوین به دنبال ساختارهای پویا و تغییر‌پذیر است، شكلهای تغییر‌پذیر سازمانی، ساختارهای انعطاف‌پذیر، تمركززدایی، آموزش حساسیت، بهبود سازمانی و مشاركت همه افراد از جمله ویژگیهای مدیریت دولتی نوین محسوب می‌گردد. مدیریت دولتی نوین تنها به دنبال اقتصاد بهتر نیست بلكه به دنبال سیاستهای اجرایی برای بهبود كیفیت زندگی افراد، توسعه و تقویت نهادهای حل مشكلات عمومی جامعه است. مدیریت دولتی نوین، متعهد به برقراری عدالت‌ اجتماعی از طریق مدیران اجرایی قوی دارد كه «هامیلتون» از آن به عنوان «عامل انگیزش مدیران اجرایی» یاد می‌كند. مدیریت دولتی نوین كمترین توجه را به توسعه شهری، بوروكراسی های غیرمسئول، ساخت مؤسسات بیشتر دارد و بیشتر به دنبال حل مشكلاتی نظیر كاهش بهداشتی، فقر روستایی، اعتیاد و ... است. (Andres , ۲۰۰۲)

ج – منطق: منطق مدیریت دولتی نوین بر خلاف مدیریت دولتی سنتی كه بیشتر توصیفی، غیر عملی و علمی بود، عملگراتر و متكی به روشهای علمی و تجربه بیشتر است. بنابراین، می‌توان گفت كه مفاهیم مدنظر مدیریت دولتی نوین، درون ابعاد توسعه پایدار نهفته و چیزی جدای از آن نیست.

● مدیریت دولتی نوین و توسعه

«ماسكریو» با توجه به موارد زیر استدلال می‌كند كه چرا اقتصاد در كل باید در دست دولت باشد:

۱- در تفوق (برتری داشتن) دولت می‌توان بازتاب ایدئولوژی‌های سیاسی و اجتماعی را دید كه با مفروضات مصرف كننده و تصمیم‌گیرنده غیر متمركز انطباق ندارد؛

۲- مكانیسم بازار نمی‌تواند تمامی فعالیتهای اقتصاد را انجام دهد و نیازمند هدایت و كنترل است؛

-۳ بدون حمایت و تقویت و جانبداری ساختار قانونی دولت، ترتیبات و مبادلات قراردادی برای به كارگیری نظام بازار وجود نخواهد داشت؛

-۴ برخی كالاها و خدمات را به دلیل ویژگیهایشان، بازار هرگز نمی‌تواند تولید كند، مثل «مسئله برگشت به غیر».

مسئله «برگشت به غیر» در مقابل «برگشت به خود»، اشاره به كالاها و خدمات خاصی دارد كه فردی ممكن است در آن هزینه (سرمایه‌گذاری) كند اما منافعش به دیگران هم برسد. مثل هزینه سالم‌سازی هوای آلوده كه حتی كسی كه برای آن هزینه‌ای متحمل نشده هم از منافع آن بهره‌مند می‌شود، لذا گفته می شود كه بازار در مورد كالا «برگشت به خود» و نه «برگشت به غیر» را مد نظر دارد. (ماسكریو، ۱۹۹۵)

-۵ ارزشهای اجتماعی، لزوم اعمال تعدیلات دولتی را در زمینه توزیع ثروت و درآمد و ارشاد آن را لازم می‌سازد؛

۶- نظام بازار به ویژه در اقتصاد پیشرفته‌ مالی، الزاما اشتغال بالا، ثبات قیمتها و نرخ مطلوب رشد اقتصادی و اجتماعی را به ارمغان نمی‌آورد و نیازمند سیاستهای عمومی است.

منابع و مآخذ مورد استفاده:

-۱ الوانی، سیدمهدی (۱۳۸۰) مدیریت عمومی، تهران: نشر نی.

-۲ ماسگریو، ریچارد (۱۹۹۵)، مالیه عمومی در تئوری و عمل، ترجمه مسعود محمدی و یداله ابراهیمی فر، جلد اول، تهران، انتشارات سازمان برنامه و بودجه.

-۳ هیوز، آون (۱۳۷۷)، مدیریت دولتی نوین، ترجمه سیدمهدی الوانی و خلیل شورینی، تهران، انتشارات مروارید.

-۴ الوانی، سیدمهدی (۱۳۷۹)، خط مشی‌گذاری عمومی، چاپ اول، تهران، انتشارات مهراج.

-۵ ریموند، اف‌میكسل (۱۳۷۶)، توسعه اقتصادی و محیط زیست، ترجمه حمیدرضا ارباب،‌ تهران، نشر مروارید.

-۶ هاشمی، محمد (۱۳۷۸)، حقوق اساسی، تهران، نشر دادگستر.

-۷ جیروند، عبداله (۱۳۶۶)، توسعه اقتصادی، تهران، انتشارات مولوی.

-۸ الوانی، سیدمهدی، "مدیریت توسعه پایدار"، فصلنامه مدیریت و توسعه، شماره ۴، بهار ۱۳۷۹.

-۹ میرسپاسی، ناصر، "مدیریت دولتی در سه نگاه"، فصلنامه مدیریت دولتی، شماره ۳۸، تابستان ۱۳۷۶.

-۱۰ میرسپاسی، ناصر، "نگرشی راهبردی بر نظام اداری و توسعه"، فصلنامه مدیریت دولتی، شماره ۴۳، بهار ۱۳۷۸.

-۱۱ شوماخر، ارنست (۱۳۶۵)، كوچك زیباست، ترجمه علی رامینی، تهران: انتشارات سروش.

-۱۳ دراكر، پیتر (۱۳۷۵)، مدیریت آینده، ترجمه عبدالرضا رضایی‌نژاد، تهران: انتشارات خدمات فرهنگی رسا.

۱۳- Elliott, J.A.Ah, (۱۹۹۴), Introduction to Sustainable Development, London: Routledge, Ltd, Co

۱۴ - Pagiola , Stefano, (۱۹۹۸), Toward New public Administration, Rout ledge, Ltd.

۱۵ - Barber, Michael, (۲۰۰۴) , Public Administration and sustainable Development, Plymouth, macdonald & Evans Ltd.

۱۶ - Furtado, J.I, (۲۰۰۰), Economic development & Environmental sustainability, Washington,D.C, world Bank.

۱۷ -Liebenthal , Andres, (۲۰۰۲), Promoting environmental sustainability in development , Washington, D.C, world Bank.

۱۸ - World Bank, (۱۹۹۷), World Development Report: The challege of Development, Oxford university press.

۱۹ - Martin, Brown, (۱۹۹۹), Culture in sustainable Development , Washington,D.C,The world Bank.

۲۰ - Redelift,M.and sage colinceds, (۲۰۰۲), Strategies for sustainable Development, Jhon wiley and sons, New york.

- حسن عباس زاده: كارشناس بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران

---