آخرین پازل یارانه ها

شش روز پس از حمله نظامی عراق به ایران فرمان دولتی شدن اقتصاد صادر شد تا آن زمان هرچند مقدمات تغییر رویه اقتصاد ایران براثر تحولات پس از انقلاب بر سر زبان ها افتاده و تحریم های امریکا که با تصرف لانه جاسوسی رنگ واقعیت گرفته بود, دیدگاه دولتی شدن اقتصاد ایران را تقویت می کرد

شش روز پس از حمله نظامی عراق به ایران فرمان دولتی شدن اقتصاد صادر شد. تا آن زمان هرچند مقدمات تغییر رویه اقتصاد ایران براثر تحولات پس از انقلاب بر سر زبان‌ها افتاده و تحریم‌های امریکا که با تصرف لانه‌جاسوسی رنگ واقعیت گرفته بود، دیدگاه دولتی شدن اقتصاد ایران را تقویت می‌کرد. با این حال تا قبل از جنگ ایران با عراق هرگز کسی تصور نمی‌کرد که تمام اجزای اقتصاد ایران در اختیار دولت قرار گیرد و تمام مایحتاج اقتصاد از کانال‌های کشیده شده از سوی دولت به مردم برسد. کانال‌هایی که بعدها واژه‌هایی چون سوبسید و جیره‌بندی را به‌خود گرفت و بهانه‌ای بود برای ورود گسترده دولت به اقتصاد با عنوان حمایت از محرومین و مستضعفین.

۵ مهرماه سال ۱۳۵۹ دولت دستور داد ستاد بسیج اقتصادی کشور تشکیل شود. این ستاد هرچند در ابتدا جهت تأمین مایحتاج عمومی راه‌اندازی شد، اما چند صباحی نگذشت که بسیاری از نیازهای صنایع، معادن، کشاورزان و حتی بخش انرژی را نیز تأمین می‌کرد، بطوری که پس از گذشت دو سال از فعالیتش عملاً این ستاد پشتیبان و تدارکاتچی اقتصاد ایران بود.

ستاد بسیج اقتصادی کشور با تشکیل ۵ کمیته، سوخت و انرژی، هماهنگی امور حمل و نقل، هماهنگی توزیع کالاهای اساسی، صنعت و کار، پول و بانک رسماً تمام ارکان اقتصاد ایران را در اختیار گرفت تا از این طریق فضایی مهیا کند تا رفاه عمومی افزایش و نیازهای مردم به آسانی تأمین شود؛ اندیشه‌ای که سال‌های بعد بطلان آن ثابت شد.

● ورود کوپن به اقتصاد ایران

در آبان‌ماه سال ۱۳۵۹ شورای عالی دفاع اطلاعیه‌ای صادر کرد که در آن از برنامه‌ریزان خواست در چند مورد با این شورا همکاری کنند.

یکی از آن موارد عبارت بود از روش‌های ابداعی برای توزیع ارزاق عمومی. در پی این اطلاعیه ستادهایی تحت عنوان ستادهای بسیج خدمات عمومی در هر منطقه ایجاد شد که وظیفه آن آمارگیری از جمعیت هر محله، جلب همکاری پزشکان و پرستاران و تهیه و توزیع کارت‌های ارزاق عمومی بود.

به جهت این که یکی از مشکلات اساسی مردم در اوایل جنگ، تهیه و توزیع مرتب ارزاق عمومی و مواد سوختی بود از سوی دیگر با حمله نظامیان عراق به استان‌های مرزی از جمله خوزستان، کرمانشاه و ایلام، ساکنان این مناطق به سایر استان‌ها کوچ کرده بودند که‌لازم بود مایحتاج آنان تأمین شود لذا تدوین روشی برای حمایت از این‌گونه افراد در اولویت اول دولت قرار گرفت.

در این گیر و دار افراد سودجو و فرصت‌طلب نیز شدیداً به‌دنبال منافع اقتصادی خود و ایجاد نارضایتی در میان مردم بودند.

بدین ترتیب بود که مسئولان نظام برخود لازم دیدند تا برای مبارزه با این‌گونه مفسده‌جویی‌ها تمهیداتی بیندیشند و کالا‌های ضروری مردم را به سهولت به دست آنان برسانند.

برای تحقق این امر از ابزاری تحت عنوان کوپن و دفترچه‌های بسیج اقتصادی استفاده کردند. هرچند این اقدام دولت در آن ایام چاره‌ساز بود اما همین امر سنگ بنای کجی در اقتصاد شد که هنوز به شیوه‌های مختلف گریبان کشور را گرفته و عملاً موجب شده تا ناکارآمدترین روش‌های حمایتی در اقتصاد ایران ایجاد شود.

● کوپن‌های نخست‌وزیری

کوپن‌‌های مرحله اول تا هشتم زیر نظر ستاد بسیج اقتصادی کشور مستقر در نخست‌وزیری چاپ می‌شد، این کوپن‌ها با همکاری بانک‌‌صادرات در بین عموم مردم توزیع می‌گردید. نخستین مرحله کوپن‌های ارزاق عمومی ۱۰ نوع بود و از اواسط دی‌ماه سال ۱۳۵۹ توزیع شد. ۱۰ قلم کالایی که به شیوه کوپنی توزیع می‌شد عبارت بود از: روغن نباتی، قند و شکر، برنج، پودر شوینده، صابون، پنیر، کره، مرغ، تخم‌مرغ و گوشت قرمز، البته در همان سال‌های ابتدای انقلاب دفترچه سهمیه‌خانوار توسط شوراهای محلی منتشر می‌شد که ۲۲ قلم کالا از طریق این دفترچه‌ها در اختیار مردم قرار می‌گرفت.

جنگ که تمام شد، بتدریج اقتصاد‌دانان متمایل به اندیشه‌های لیبرالی وارد صحنه شدند و سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های دولت تغییر کرد. همه چیز باید به وسیله سازو کار بازار تأمین شود و قیمت عادلانه‌ترین معیار تقسیم منابع بود. این تفکر سریعاً به تمام ارکان نظام القا شد و همگی قبول کردند تا همه چیز را به دست بازار بسپارند.

در حقیقت با این‌تفکر لزوم ادامه فعالیت‌ستاد بسیج اقتصادی به صورت گسترده منتفی شد و براساس تغییر نگرش و دیدگاه مسئولان مملکتی کاهش دخالت دولت در امر تولید، توزیع کالا و خدمات در سرلوحه کار قرار گرفت. بر همین اساس هیأت دولت در تاریخ ۲۳/۱۲/۱۳۶۸ با توجه به کاهش نقش ستاد بسیج اقتصادی در اداره امور اقتصادی، وظایف اجرای این ستاد را به وزارت بازرگانی انتقال داد.

● بحران بدهی‌ها

اما چهار سال بعد از جنگ، زمانی که نخستین بدهی‌های خارجی ایران سر رسید، تمام آرزوها نقش بر آب شد. بدهی‌های خارجی امان مقام‌های کشوری را گرفت و کالا و سرمایه از تمام منافذ موجود در مملکت خارج شد. از همه بدتر تورم شدید گریبان مسئولان مملکتی را گرفت و رشد قیمت‌ها به مرز ۴۹ درصد رسید. چاره‌ای نبود جز این‌که ترمز تعدیل اقتصادی کشیده شود و اقتصاد به گذشته بازگردد.

تشکیل ستاد پشتیبانی و تنظیم بازار به ریاست شخص رئیس جمهور در سال ۷۳ نماد بازگشت به دوران دولت‌گرایی بود. این ستاد موظف شد تمام کالاهای حساس و ضروری را تحت نظر قرار دهد تا مبادا نوسان قیمتی آن، بازار را متلاطم کند. در واقع تشکیل ستاد پشتیبانی و تنظیم بازار همان ستاد بسیج اقتصادی بود اما با تغییراتی در نوع فعالیت. ستاد مذکور تلاش می‌کرد تا درخصوص کالاهای اساسی، کنترل صادرات و واردات، ساماندهی شبکه توزیع، فراهم نمودن امکانات و منابع مالی و استفاده از توان‌ بخش بازرگانی دولتی در تدارک مواد اولیه کالاهای واسطه‌ای و مصرفی، برنامه‌ریزی، پشتیبانی و نظارت کند.

ستاد پشتیبانی و تنظیم بازار به منظور تحقق اهداف خود دو سازمان به نام‌های سازمان بازرسی و نظارت بر قیمت و توزیع کالا را در اوایل سال ۷۳ و سازمان تعزیرات حکومتی را در مهر همان سال تأسیس کرد تا از این طریق قادر باشد سیاست‌های خود را در بازار اعمال و اجرا کند.

این اقدامات نیز هرچند در آن مقطع مسکن‌وار آرامشی به اقتصاد ایران داد و به صورت مقطعی اقدامی در جهت حمایت از بخش تولید و مصرف کرد اما متأسفانه این تصمیمات موجب شد آن دیوار کجی که در دهه ۶۰ بنا شده بود و باعث افزایش حجم دولت و ناکارآمدی حمایت‌ها از اقشار آسیب‌پذیر شده بود وسیع‌تر شود و عملاً دیوار ناکارآمدی سیاست‌های حمایتی که مهمترین آن یارانه‌ها بود قطورتر شود.

● بار سنگین یارانه‌ها

این معضل ادامه داشت تا این‌که سنگینی پرداخت یارانه‌ها کمر دولت را خم کرد و عملاً فشارهای بودجه اجازه نمی‌داد که این مسیر ادامه یابد، براین اساس با پایان یافتن دولت سازندگی آهسته آهسته نقش ستاد پشتیبانی و تنظیم بازار کم‌رنگ شد و در دوره اول ریاست جمهوری محمد خاتمی، دوباره اندیشه‌های اقتصاد لیبرال وارد عرصه تصمیم‌گیری شد. شکست‌خوردگان ابتدای دهه هفتاد دوباره با نگرش جدید در اواخر همین دهه سکان اقتصادی کشور را به دست گرفتند و مجدداً نسخه‌ای برای اقتصاد ایران نوشتند که پایانش باز هم شکست بود.

آنان آزادسازی را نه از ارز، بلکه از محصولات حمایتی دسته دومی و گاه حساس و ضروری آغاز کردند. حمایت دولت از محصولاتی از قبیل قند و شکر و روغن نباتی شدیداً کاهش یافت و محصولاتی همچون گوشت قرمز و مرغ به ساز و کار بازار سپرده شد و تمام کالاهای صنعتی از شمول دریافت ارزهای حمایتی خارج شدند. این اقدام‌ها نقش تنظیم بازار را بشدت تضعیف کرد و زمینه را برای انحلال ستاد پشتیبانی و تنظیم بازار در سال ۸۰ مهیا کرد. از آن زمان به بعد ستاد به کمیسیون تبدیل و وظایفش به وزیر بازرگانی تنفیذ شد اما باز هم اتفاقات مهمی در صحنه اقتصادی رخ داد و موجب شد تنظیم بازار دوباره بر سر زبان‌ها افتد.

● یک‌کاسه شدن ارز

در سال ۸۱ سیاست جدید ارزی اجرا شد. براساس این سیاست باید قیمت ارزهای خارجی تک‌نرخی و تمام معاملات با یک نرخ مبادله می‌شد. هرچند تصمیم فوق یکی از اقدامات اساسی اقتصاد ایران بود اما تبعات منفی آن گریبان‌گیر سیاست‌های حمایتی و متولیان پرداخت یارانه‌ها شد چراکه در پی اجرای این سیاست، در سه سال متوالی رشد نقدینگی به طور متوسط سالانه به بیش از ۳۰ درصد رسید. معنای این رخداد افزایش تقاضا با رشد سرسام‌آور بود و از آنجایی که تولید داخلی ظرفیت این تقاضاهای کل را نداشت لذا قیمت‌ها را افزایش داد. به عبارت دیگر با اجرای سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز، رشد افسارگسیخته قیمت‌ها در پایان سال ۸۱ آغاز و تنش اقتصادی به دامن دولت خاتمی افتاد.

● خوشه‌بندی در برنامه سوم

با این حال هرچند در لایحه تنظیم شده در برنامه سوم تبصره‌ای وجود داشت که طبق آن طی مدت

دو سال از تاریخ تصویب قانون برنامه سوم، خانوارهای متقاضی دریافت یارانه‌ها در گروه‌های خانوارهای کم‌درآمد، با درآمدهای متوسط و با درآمد بالا طبقه‌بندی شده و مقرر شده بود تا جامعه را به سه گروه درآمدی تقسیم‌بندی کنند تا تمهیدات لازم جهت افزایش یارانه خانوارهای کم‌درآمد از طریق استفاده از روش‌های درآمدی [نقدی] و حذف انتقال یارانه به خانوارهای با درآمد بالا فراهم کنند اما وقایع اقتصادی در آن ایام باعث شد که این پیشنهاد را مجلس قبول نکند و خواستار پرداخت یارانه‌ها به طریق برنامه دوم شود تا بدین طریق پس از پایان دوره ریاست جمهوری محمد خاتمی او از این‌که نتوانست سر و سامانی به یارانه‌ها بدهد شرمنده شود.

با این حال یکسان‌سازی نرخ ارز نفس دولت را گرفت و بحران‌های پس از آن تنظیم بازار را با اجرای قانون سبد حمایتی راه انداخت.

این قانون در حقیقت همان چاهی بود که دولت‌های قبل کنده بودند و اقتصاد ایران در آن گرفتار بود. با اجرای این قانون مجدداً عمق چاه یارانه‌ها عمیق‌تر و تبدیل به سیاه‌چاله‌ای شده بود که هرچه در آن بودجه می‌ریختی می‌بلعید و سیرمانی نداشت.

فشار بودجه‌ای حاصل از پرداخت یارانه‌ها کار را برای دولتمردان آنقدر سخت کرده بود که حتی تأمین بودجه برایشان ناممکن شده بود اما آنان به جای آن که به دنبال چاره‌ای اساسی برای حل معضل بزرگ اقتصاد باشند، تلاش می‌کردند با کاهش سهم واقعی یارانه‌ها در بودجه عملاً اقدام به کاهش رفاه عمومی کنند و بر ناتوانی حمایت‌های دولت از مردم بیفزایند.

● تورم خودکار

ماده ۳ لایحه برنامه چهارم توسعه زمانی تدوین شد که دولت به راستی توان پرداخت یارانه‌ها را نداشت. دولتمردان هرچند در برنامه سوم ماده‌ای گنجانده بودند تا با افزایش ۱۰ درصدی قیمت کالاهای اساسی و سوخت طی مدت مشخصی قیمت‌ها به سمت واقعی برسد اما متأسفانه این تصمیم فتح بابی شد تا سالانه به طور خودکار تمام کالاها حدود ۱۰ درصد به قیمت خود بیفزایند بدون آن که بهره‌وری آنها افزایش یابد یا کیفیت محصول بهتر شود.

در حقیقت چنین تصمیمی موجب آن شد تا در برنامه چهارم کلاً قید پرداخت یارانه‌ها را بزنند به طوری که تمام محصولات سوختی به قیمت فوب خلیج‌فارس یا آزاد عرضه گردد. این اقدام در اصل افتادن از آن طرف پشت بام بود به گونه‌ای که مردم را در برهوت افسارگسیختگی قیمت‌ها رها کرده و هیچ اقدام حمایتی نیز بر آنها مترتب نباشد.

ماده ۳ لایحه برنامه چهارم توسعه محل مناقشه بین دولتیان و مجلسیان شد. اقتصاددانان تازه‌نفس مجلس هفتم هرگز حاضر نبودند که پای برنامه‌ای را امضا کنند که پایانش رهایی قیمت‌ها و فشارهای مضاعف بر مردم باشد لذا در اصلاحیه ماده ۳ لایحه برنامه چهارم متنی تنظیم شد که در عمل فرمان تثبیت قیمت‌ها جهت حمایت از مردم بود. طرح تثبیت قیمت‌ها که شامل

۹ قلم کالا بود، با این عنوان مطرح شد که به جای آن که به مردم فشار آورده شود تا تاوان ناکارآمدی نظام تولید را تحمل کند، این تولید است که باید خود را اصلاح نماید و با افزایش بهره‌وری هزینه‌های تمام‌شده تولید را کاهش دهد.

تدبیری که احمد توکلی به همراه مصباحی‌مقدم، خوش‌چهره و نادران اندیشیدند به طوری که در طول پنج سال برنامه چهارم هرگز قیمت این کالاها افزایش نیافت اما به همان ترتیب بهره‌وری نظام تولید نیز درجا زد و عملاً عاملی شد تا بر مشکلات قبلی دولت افزوده شود و باری که بر دوش آنها نهاده شده بود، بیشتر شود و بودجه‌های سرسام‌آوری را صرف تثبیت قیمت‌ها کنند اما با استقرار دولت نهم، ناکارآمدی یارانه‌ها کاملاً مشهود بود چراکه از یک طرف هر روز سهم یارانه‌ها در بودجه افزایش می‌یافت و از سوی دیگر نارضایتی مردم نیز نسبت به وضعیت حمایتی افزایش می‌یافت. بر همین اساس چاره‌ای نبود جز این که یک بازنگری اساسی نسبت به مبحث یارانه‌ها صورت پذیرد. دولت نهم پس از دو سال کار مطالعاتی تصمیم خود را گرفت.

● نجوای نقدی کردن یارانه‌ها

دکتر احمدی‌نژاد در پیام نوروزی سال ۸۷ خود خبر از تحولی نو در عرصه اقتصاد و بخصوص سیاست‌های حمایتی داد.

او در پیام خود گفت شکوفایی اقتصادی منوط به جراحی بزرگ است تا دولت قادر باشد سبکبال به اهداف خود دست یابد.

پچ‌پچ‌ها در محافل آغاز شد که همگی گمانه‌زنی می‌کردند که پشت تحول بزرگ چیست. او در تیرماه هفت محور طرح تحول را اعلام و یارانه‌های نقدی را شاه‌کلید طرح تحول اقتصادی خواند.یارانه نقدی برگرفته از ۳۰ سال تجربه ناموفق در پرداخت یارانه‌ها بود. تقریباً در هر طرح هدفمندسازی یارانه‌ها، طرح با پایان غم‌انگیزی روبه‌رو بود چون همیشه مصرف‌کننده بخصوص اقشار آسیب‌پذیر در طرح دیده نمی‌شدند و عملاً از اهداف اقدامات حمایتی فاصله می‌گرفت بنابراین در طرح نقدی کردن یارانه‌ها اولویت اول گسترش چتر حمایتی برای محرومین و مستضعفین بود و پس از آن افزایش بهره‌وری و کاهش اتلاف منابع؛ دیدگاه‌هایی که از پرداخت یارانه‌ها همگی انتظار دارند.

تا پایان دی‌ماه سال ۱۳۸۷ بحث دولت و مجلس بر سر آن بود که آیا دولت با قوانین موجود می‌تواند آن را انجام دهد یا باید قانون جدیدی از مجلس بگیرد.

آخرالامر توافق بر آن شد تا دولت لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها را ارائه دهد تا این که اواخر دی ماه ۱۳۸۷ مجلس لایحه را از دولت گرفت و با تصویب یک فوریت آن عملاً بررسی آن آغاز شد. هرچند دولت تأکید داشت که هرچه سریعتر لایحه به تصویب برسد تا آن را اجرا نماید اما مجلس خواهان آن بود که بررسی لایحه را بعد از انتخابات بگذارد تا با نظر دولت دهم قانون تصویب شود.

دولت دهم که مستقر شد، بررسی لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها آغاز شد. با وجود آن که بررسی لایحه با جنجال‌های بسیار روبه‌رو شد و عملاً بر سر مبلغ و نوع سازماندهی پرداخت یارانه‌ها اختلافات اساسی وجود داشت اما به واسطه آن که هم مجلسیان و هم دولتی‌ها به این واقعیت رسیده بودند که ادامه وضع موجود میسر نیست و الگوی پرداخت یارانه‌های نقدی بهترین شیوه خروج از بن‌بست یارانه‌هاست، طی توافقی رأی به اجرای پرداخت یارانه‌های نقدی دادند. هم‌اکنون در انتظار آن هستیم تا آخرین قطعه پازل یارانه‌ها گذاشته شود.