بودجه ۸۸ و آزمون سخت مجلس

لایحه بودجه سال ۸۸ نه تنها با قوانین بودجه های سنوات گذشته متفاوت است بلکه اساساً باید در فضایی کاملاً متفاوت با سال های گذشته تحلیل شود. به این دلیل وظیفه سنگینی بر عهده نمایندگان محترم مجلس، مرکز پژوهش های مجلس و توان کارشناسی آن است.
در تصویب لوایح بودجه در دوران اصلاحات شاهد بودیم که چگونه نمایندگان محترم لوایح بودجه را مورد بررسی قرار می دهند به صورتی که کمیسیون های مختلف و کمیسیون تلفیق و بعد هم حتی در صحن علنی مجلس روی تک تک ردیف ها و تبصره ها تامل لازم می کردند. براساس دلایلی که ذکر خواهم کرد لایحه بودجه ۸۸ اساساً با لوایح بودجه سال های قبل بسیار متفاوت است که باید مورد توجه نمایندگان محترم مجلس قرار گیرد. این تفاوت ها در سه محور مشخص به شرح زیر است.
اول اینکه برخلاف سال های اخیر در سال ۸۸ دیگر موجودی قابل ذکری در حساب ذخیره ارزی نداریم. در سال های گذشته (تقریباً از سال ۱۳۸۱ به بعد) منابعی به نام حساب ذخیره ارزی وجود داشت که در آن مقداری از درآمدهای حاصل از فروش نفت نگهداری می شد لذا حین اجرای بودجه و در طول سال هر گاه دولت با کسری یا کمبودی مواجه می شد لایحه یی تنظیم می کرد که در صورت کافی بودن دلایل برای متقاعد کردن نمایندگان مجلس، از حساب ذخیره برای هزینه های جاری، عمرانی یا حوادث غیرمترقبه برداشت می کرد. یعنی حساب ذخیره ارزی که در برنامه سوم در کشور ما نهادینه شده بود و مبالغی ذخیره هم در آن نگهداری می شد نوسانات موجود در کشور را به وضعیت باثباتی تبدیل کرده بود. آمارهای موجود گویای آن است که در سال ۸۸ چنین موقعیتی برای بودجه وجود نخواهد داشت. از آنجا که لوایح بودجه و حتی قوانین بودجه کشور ما در طول چهار دهه گذشته با کسری بودجه بسیار کم و محدودی مواجه بوده است به این ترتیب تنظیم و تصویب لوایح بودجه به عنوان قانون بودجه معمولاً با بیش برآوردی درآمدها و کم برآوردی هزینه ها انجام شده است، یعنی درآمدها بیش از واقع و هزینه ها کمتر از واقع دیده شده اند. لازم به ذکر است این شکاف زیاد نبوده (در حد مثلاً ۳ ، ۴ یا ۵ درصد) لذا این مساله یعنی کسری بودجه احتمالی با وجود حساب ذخیره ارزی در سال های اخیر مشکل جدی ایجاد نکرده است.
به دلیل فقدان حساب ذخیره ارزی برای پر کردن خلاء کسری بودجه در سال ۱۳۸۸، اعداد و ارقام بودجه ۸۸ و کنار هم قرار دادن آنها باید بسیار دقیق و موشکافانه مورد توجه نمایندگان قرار گیرد. نکته دوم پدیده یی است که در اقتصاد به بیماری هلندی مشهور است. در طول سه، چهار سال گذشته یعنی از سال ۸۴ به بعد، با رسیدن قیمت نفت به ارقام افسانه یی که خارج از تصور هر تحلیلگری بود، دولت با این باور که قیمت نفت همچنان بالا خواهد ماند بسیاری از طرح ها در سال های ۸۵ و ۸۶ را راه اندازی کرد.
تمام این درآمدها به اقتصاد تزریق شد در قالب هزینه های جاری یا عمرانی و ظرفیت های بزرگ ایجاد کرد و لذا این ظرفیت بزرگ شده در شرایط کنونی که قیمت نفت با کاهش شدید روبه رو شده است (البته از قیمت منظور شده در برنامه سوم و حتی قبل از آن یعنی زیر ۳۰ دلار، بالاتر است) در سال ۸۸ تدبیر بسیار برای مهار می طلبد. هر چند بودجه دولت در سال ۸۷ با نفت ۳۷ دلار بسته شد اما به دلیل مصرف درآمدهای نفتی با نفت ۸۵ دلار به پایان رسید اما کاهش شدید قیمت نفت و تداوم آن اتفاقی بود که دولت هیچ گاه تصور آن را نمی کرد و بر این اساس است که توجه نمایندگان به این مساله بسیار ضروری است. البته مناسب بود دولت هم به این مساله توجه می کرد و لایحه متناسبی تنظیم می کرد. اما از آ نجا که دولت لایحه را تنظیم و تقدیم مجلس کرده توجه حداکثر به این مساله بر عهده مجلس و نمایندگان محترم آن است.
در لایحه بودجه ۸۸ آنچه واقعاً دیده می شود این است که درآمدها بسیار غیرواقع بینانه تنظیم شده که به تعبیر رایج اهل بودجه درآمدها آب بسته شده است یعنی عدد بسیار بزرگ و غیرواقع بینانه است بالعکس هزینه ها به طور غیرواقع بینانه یی کوچک دیده شده از این رو فعلاً سر و ته بودجه روی کاغذ با هم جور آمده است اما وظیفه سنگین نمایندگان بررسی ردیف به ردیف درآمدها و هزینه ها و کشف موارد غیرواقعی آنها است.
سوم، از ابتدای سال ۸۷ دولت بحثی را تحت عنوان طرح تحول اقتصادی مطرح کرده است و تاکنون مسائل مختلفی پیرامون این طرح مطرح شده تا جایی که گفته شده با اجرای این طرح انقلابی جدی در اقتصاد پدید می آید. حاصل مباحث پیرامون طرح تحول اقتصادی و در نهایت پس از چندین ماه لایحه یی بود که تحت عنوان هدفمند کردن یارانه ها روانه مجلس شده است. در این لایحه اتفاقات غریبی قرار است شکل بگیرد که در نتیجه آن این لایحه با لایحه بودجه مرتبط شده است، به عنوان مثال در بودجه های گذشته یعنی حتی تا سال ۱۳۸۷ دولت همواره هزینه یی به عنوان یارانه مربوط به حامل های انرژی را به عنوان هزینه قبول می کرد به این ترتیب که بنزین را وارد کند، توزیع کند، برق را در داخل تولید کند به قیمت ارزان تر به مصرف کننده بدهد، نفت کوره، نفت سفید، گازوئیل و امثالهم نیز مشمول این هزینه ها می شده است. اعداد مربوط به این اقلام در ستون هزینه های بودجه ذکر می شد. برخلاف رویه های پیشین در لایحه بودجه ۸۸ دولت بخش مربوط به این مخارج حذف شده است یعنی هزینه جاری برای حامل های انرژی در نظر گرفته نشده است، مفهوم آن این است که دولت می خواهد در سال آینده قیمت حامل های انرژی را به گونه یی تغییر دهد که هیچ گونه هزینه یی برای دولت ایجاد نکند و از طرف دیگر دولت می خواهد با گران کردن برخی حامل های انرژی به کسب درآمد نیز بپردازد. یعنی به عنوان نمونه می خواهد برق از کیلووات ساعتی ۱۶ به ۸۰ تومان، گازوئیل از ۵/۱۶ تومان به حدود ۸۰ تومان برای هر لیتر، بنزین از ۱۰۰ به ۲۵۰ یا ۳۰۰ تومان برای هر لیتر و قیمت بقیه فرآورده ها را به همین ترتیب افزایش دهد تا از قبل این قیمت ها هزینه یی بر عهده دولت گذاشته نشود و از طرف دیگر با محاسبه این قیمت ها مبالغ محاسبه شده به صورت رقمی جدید به عنوان درآمد در ستون درآمدهای لایحه بودجه ۸۸ آورده شود.
به عبارت ساده تر در سال ۸۸ نه تنها دولت برای حامل های انرژی از قبیل برق، آب، فاضلاب، بنزین، گازوئیل، نفت کوره، نفت سفید هزینه یی نمی پردازد بلکه از محل گران کردن آنها درآمدی برای خود محسوب کرده است. یعنی بر خلاف ۱۰ ، ۱۵ سال گذشته که همواره حامل های انرژی سبب بالا رفتن هزینه های دولت در ستون هزینه ها بود اکنون به ستون درآمدهای لایحه بودجه نقل مکان کرده است. نمایندگان مجلس باید ببینند آیا قیمت حامل های انرژی در سال آینده قرار است به ترتیبی که رفت افزایش یابد؟
با عنایت به سه نکته فوق در بررسی لایحه بودجه پیشنهادی سال ۸۸ این لایحه از زوایای دیگری نیز قابل بررسی و تجزیه و تحلیل است. عدد درآمدها واقعاً غیرواقع بینانه است به عنوان مثال درباره درآمد مالیاتی از آنجا که هم اکنون در سال ۸۷ قرار داریم و نه قانون بودجه و نه عملکرد دولت را می توانیم مبنا قرار دهیم با مبنا گرفتن عملکرد سال ۸۶، حتی اگر سال ۸۷ را مانند سال ۸۶ در نظر بگیریم در درآمدهای مالیاتی شاهد رشدی غیرواقع بینانه خواهیم بود زیرا در درآمدهای مالیاتی سه عامل و رکن اصلی تعیین کننده است.
۱) مالیات دریافتی سالانه در کشور ما بر محور واردات تکیه دارد. در سال ۸۶ حدود ۶۰ میلیارد دلار واردات داشتیم که حاصل آن درآمد مالیاتی از این محل بوده است در حالی که به دلیل کاهش درآمدهای ارزی چنین وارداتی نخواهیم داشت و در نتیجه مالیات بر واردات نه تنها افزایش نخواهد یافت بلکه کاهش خواهد یافت.
۲) بخشی از درآمدهای مالیاتی مالیات عملکرد نفت بوده که در سال آینده با مشکل مواجه است و به طور قطع مالیات بر عملکرد شرکت نفت نیز نه تنها افزایش که کاهش خواهد یافت.
۳) اگر رکود را هم که نشان دهنده کاهش فعالیت های اقتصادی شهروندان و عدم رشد است در نظر بگیریم بنابراین شاهد کاهش در میزان درآمدهای دریافتی از فعالیت های اقتصادی خواهیم بود. بر این اساس با توجه به سه نکته فوق به سادگی کاهش درآمدهای مالیاتی قابل درک و متصور است.
در ستون سایر درآمدها دولت نسبت به عملکرد سال ۸۶ ، ۹۳ درصد افزایش ایجاد کرده که عدد بسیار بزرگی است که تحقق آن قطعاً امکان پذیر نیست. در تعریف درآمد نفت با پیش بینی عملکرد سال ۸۷ دولت کاهش ۳۴ درصدی ایجاد کرده است ولی واقعیت آن است که درآمدهای نفت از جمیع جهات این گونه نیست که ۶۰ درصد سال ۸۶ باشد بنابراین بخش درآمد نفت هم غیرواقع بینانه دیده شده است. بر این اساس بخش درآمدهای لایحه بودجه بر اساس هر سه ردیف اصلی آن یعنی درآمد نفت، درآمدهای مالیات و سایر درآمد ها بسیار غیرواقع بینانه است. نکته قابل توجه دیگر در بخش درآمدها، رقم مجهول ۸۵۰۰ میلیارد تومان حاصل از افزایش قیمت حامل های انرژی است (بدون در نظر گرفتن نحوه محاسبه آن) یعنی دولت برای حامل های انرژی هزینه یی را در نظر نگرفته بلکه از محل گران کردن حامل های انرژی آنچنان که مطرح شد درصدد تحصیل ۸۵۰۰ میلیارد تومان درآمد است. اگر افزایش قیمت حامل های انرژی در قالب طرح هدفمند کردن یارانه ها با توافق مجلس باشد باید میزان این افزایش و میزان تاثیر آن بر درآمدهای دولت نیز محاسبه شود البته باید توجه داشت که چنین تصمیمی مستلزم جابه جایی ۲۰ هزار میلیارد تومان از ستون هزینه ها به ستون درآمدهاست. با عنایت به مطالب گفته شده تنها مرجعی که در این زمان به لحاظ قانونی می تواند مانع این خطاها و اشتباهات محاسباتی باشد مجلس و نمایندگان محترم آن است که باید متوجه باشند بودجه از واقعیت و اهداف خود فاصله نگیرد. در صورتی که این بی توجهی و غفلت در دستور کار مجلس محترم باشد چه ضرورتی بر این همه صرف زمان نمایندگان مردم بر سر بحث در مورد لایحه در کمیسیون های مختلف و تصویب بودجه در صحن علنی مجلس است. فلسفه تسلیم لایحه بودجه از سوی دولت به مجلس بررسی تک تک اقلام هزینه و درآمد آن با توجه به شرایط، موقعیت، الزامات، اولویت ها، جرح و تعدیل آن برای نیل به دو هدف است.
۱) نظارت بر عملکرد دولت و تعیین اولویت های تعیین شده از سوی دولت از طریق ردیف های بودجه در سال بعد.
۲) ارزیابی عملکرد دولت از طریق میزان و نحوه اجرای بودجه
طبق آنچه پیش از این ذکر شد متاسفانه در سال آینده چون حساب ذخیره ارزی وجود ندارد بنابراین تکیه گاهی برای رفع مشکل درآمدهای پیش بینی شده غیرقابل تحقق و همچنین کمبودهای بودجه جاری و عمرانی از طریق اصلاحیه و متمم وجود ندارد.
بردن لایحه اصلاحیه در بهمن ماه ۸۷ که حدود هفت هزار میلیارد تومان را از بودجه عمرانی به بودجه جاری منتقل کرد پدیده یی است که نشان از بی برنامگی دارد که در سال های اخیر تشدید شده است و در صورت تصویب لایحه ا رسالی دولت بر عمق آن در سال ۸۸ بسیار افزوده خواهد شد.جهت تبیین دقیق تر آنچه ذکر شد چند ردیف لایحه بودجه را به صورت جداگانه بررسی می کنیم.
تحقق احتمالی درآمدهای مالیاتی در سال ۱۳۸۸ حدود۲۱ هزار میلیارد تومان است که برای سال ۸۸ ، ۲۹ هزار میلیارد تومان دیده شده یعنی ۲۵ درصد رشد در نظر گرفته شده است همان طور که قبلاً نیز اشاره شد درآمدهای مالیاتی سه محل مشخص دارد؛ واردات، عملکرد نفت و فعالیت فعالان اقتصادی. واردات و عملکرد نفت در سال آینده چنین رشدی نخواهد داشت. پیش بینی عملکرد امسال ۲۳ هزار میلیارد تومان است که تحقق آن بسیار بعید می نماید. در بحث مربوط به سایر درآمدها، این درآمدها از ۱۲ هزار میلیارد تومان به ۲۳ هزار میلیارد تومان افزایش داده شده است یعنی یک رشد ۹۳ درصدی که آن رقم۸۵۰۰ میلیارد تومان مربوط به فرآورده های نفتی هم در آن دیده شده است. اساساً اینکه دولت بتواند چنین افزایش قیمتی ایجاد کند محل تردید جدی است. به این ترتیب ابتدا مجلس باید روی این موضوع تصمیم بگیرد که افزایش به ترتیبی که بیان شد اتفاق بیفتد یا خیر. درباره میزان فروش نفت خام طبق پیش بینی ها در سال ۱۳۸۷ ، ۲۴ هزار میلیارد تومان و برای سال آینده ۱۶ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است یعنی دولت کاهش ۳۴ درصدی ایجاد کرده است. اگر نفت ۳۷ دلاری را مبنا بگیریم این کاهش بیش از ۳۴ درصد خواهد شد. یعنی از محل نفت درآمد کمتری خواهیم داشت. واگذاری دارایی های مالی مانند حساب ذخیره ارزی و اوراق مشارکت و واگذاری شرکت های دولتی هم که در سال ۱۳۸۷ ، ۲۴ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده سال آینده ۲۰ هزار میلیارد تومان دیده شده است که ۱۴ درصد کاهش نشان می دهد.
سرجمع این چهار عدد که منابع عمومی بودجه را تشکیل می دهد ۸۹ هزار میلیارد تومان است و مفهوم آن این است که اگر جمع خرجی ها را که ۷۵۰۰ میلیارد تومان است به آن اضافه کنیم بودجه عمومی دولت ۹۶ هزار میلیارد تومان است بنابراین دولت برای سال ۸۸ درآمدی بالغ بر ۸۹ هزار میلیارد تومان برای خود پیش بینی کرده است که ۶ درصد از سال جاری بیشتر است زیرا درآمد سال جاری ۸۴ هزار میلیارد تومان است. کاملاً مشخص است که رقم ۸۹ هزار میلیارد سال آینده محقق نخواهد شد بنابراین با بیش برآوردی معنی داری در بخش درآمدها روبه رو خواهیم بود. از طرف دیگر هزینه ها همان ۸۹ هزار میلیارد تومان است یعنی به اندازه درآمد دولت هزینه پیش بینی شده است یعنی این تراز روی کاغذ درست شده اما اینکه در عمل چه خواهد شد واقعیت سال آینده نشان می دهد. در سال ۱۳۸۷ هزینه های جاری دولت را ۵۸ هزار میلیارد تومان پیش بینی می کنیم.
دولت برای سال آینده هزینه های جاری را همان ۵۸ هزار میلیارد تومان پیش بینی کرده است در حالی که بخش اعظم هزینه های جاری مربوط به حقوق و مزایای پرسنلی دستگاه های دولتی است. اگر نرخ تورم را ۲۵ درصد در نظر بگیریم و افزایش حداقلی ۱۰ درصد برای حقوق پرسنل، هزینه جاری نمی تواند به اندازه سال جاری یعنی ۵۸ هزار میلیارد تومان باشد. بنابراین کاملاً معلوم است که این عدد برای سال آینده غیرواقعی دیده شده است. بحث واردات بنزین و گازوئیل هم که هر ساله بوده صفر شده است و دولت چنین فرض کرده که هیچ مبلغی برای آن هزینه نمی کند، که این هم غیرواقع بینانه است. هنگام وارد آوردن نقد به غیرواقع بینانه بودن ارقام اخیر می گویند سال های قبل نیز این ارقام غیرواقعی بوده است در حالی که غیرواقعی بودن در سال های قبل ۲ ، ۳ درصد بوده است. به عبارت ساده تر اینکه غیرواقعی بودن نیز درجاتی دارد. به عنوان مثال در آن زمان درآمد مالیاتی مثلاً ۱۷ درصد رشد در نظر گرفته می شد در حالی که ۱۵ درصد آن محقق می شد، آن دو درصد برای فشار به سازمان مالیاتی بود بلکه بتوانند با کوشش بیشتری به اهداف مورد نظر برسند یا در بخش هزینه های جاری یا عمرانی برخی کم برآوردهای در نظر گرفته شده برای فشار به سیستم بود یعنی دو درصد تورش معنی داری به حساب نمی آمد بنابراین اگر کسی استدلال کند قبلاً هم غیرواقع بینانه بوده باید به درصدش که بسیار مهم است نیز توجه کند. البته درصد وابستگی بودجه دولت به نفت کم شده است که یک فرصت به حساب آ ورده اند. در حالی که در اقتصاد فرصت به چیزی گفته می شود که آفریده شود یعنی برنامه ریزی داشته باشد و خود را برای آن آماده سازیم و به استقبال آن رویم نه آنچه شرایط پیش بیاورد (سال ها است بحث می کنیم که چگونه وابستگی دولت را به درآمدهای نفتی کم کنیم و سهم نفت را در اداره کشور کاهش دهیم که هدف و نظری بسیار خوب است) اما اتفاقی که برای سال آینده افتاده یک فرصت نیست، آواری است که بر سر اقتصاد ما فروریخته است. اگر هم اکنون در حساب ذخیره ارزی ۱۰۰ ، ۸۰ یا حتی ۵۰ میلیارد دلار پول می بود (زیرا اگر طبق قانون برنامه چهارم عمل شده بود در عرض سه سال گذشته حداقل ۹۰ میلیارد دلار باید در این حساب می داشتیم) غمی توانستیم آن را فرصت در نظر بگیریمف اما در حال حاضر این حساب خالی است. حساب ذخیره ارزی محرمانه نیست که مبلغ آن مشخص نباشد این حساب دقیق و مشخص است. حساب ذخیره ارزی چرخه اقتصادی روشنی دارد و ورودی و خروجی آن معلوم است زیرا در گزارش های رسمی منتشر می شود. هم در گزارش های مجلس، مرکز پژوهش های مجلس، هم بانک مرکزی همان هنگام که هیات امنا داشت.
برای سال آینده هزینه های جاری و هزینه های عمرانی واقع بینانه باید مبنای عمل دستگاه ها قرار بگیرد. سازمان ها باید بدانند اگر واقعاً کسری بودجه وجود دارد چگونه آن را مدیریت کنند. چرا باید ارقام لایحه را آنقدر کشید که به هم برسد که یعنی تراز ایجاد کردیم اصلاً از همین ابتدا مجلس می تواند این کسری را اعلام کند و این بسیار کمک کننده است.برای برون رفت از این مشکل اولین گام این است که سعی نکنیم روی واقعیت ها را بپوشانیم یا واقعیت ها را آن طور که می خواهیم در ذهن خود ترسیم کنیم. اقتصاد واقعیت خود را دارد. یک نقاش می تواند یک کوه که در یک طرف آن شکوفه های بهاری است و طرف دیگر آن پوشیده از برف است بیافریند اما در اقتصاد نمی شود لایحه بودجه یی اینچنین تنظیم کرد. یک پزشک نباید خود را گول بزند و نتایج آزمایش بیمار خود را براساس انتظارات خود فرض کند. دیدن واقعیت های بیماری در بیمار، بعد انتقال آنها به شورای پزشکی و تصمیم گیری براساس آن واقعیات گام اول است.
گام دومی را که دولت، مجلس و مدیران باید بردارند این است که واقعیت را به مردم، اهل نظر و کارشناسان انتقال دهند و آنها را آگاه کنند و بگویند به استقبال چه می خواهیم برویم. این طور نیست که مثلاً کشورها در اقصی نقاط جهان در رکود جهانی اخیر دچار مشکلات جدی شده اند ولی گفته شود در کشور ما هیچ اتفاقی نیفتاده است.گام سوم این است که واقعیت را از طریق دستگاه های اجرایی به نحو شایسته یی مدیریت کنیم، درآمدی را که محقق نمی شود حذف کنیم؛ هزینه یی که می توانیم بنا بر ضرورت ها انجام ندهیم حذف کنیم، انضباط مالی را در تمامی سازمان ها به طور حداکثری ایجاد کنیم و برای بسیاری از این هزینه ها نظارت جدی در نظر بگیریم. بالاخره این که کشور ما با نفت بشکه یی حدود ۱۲۰ دلار اداره می شده است اما هم اکنون قیمت نفت به ۳۵ دلار رسیده اتفاق افتاده است.براساس این وضعیت جدید دولت و مجلس با همکاری هم باید لایحه یی مناسب تنظیم کنند و به مردم بگویند به استقبال چه چیز می خواهیم برویم به ویژه هم اکنون که در آغاز دهه چهارم انقلاب قرار داریم و مدعی هستیم مردم اهل صبر و درکی داریم. این گام ها گام های اصلی برون رفت از این بحران است.

دکتر سعید شیرکوند

منبع : روزنامه اعتماد