آمایش سرزمین،زیربنای توسعه

از آنجا که یکی از اهداف پیروزی انقلاب اسلامی رفع محرومیت از مناطق کمتر توسعه یافته و یا به عبارت روشن تر محروم کشور می باشد، این مهم از دلمشغولی های اساسی دولت های پس از انقلاب بوده و در این زمینه گام های مهمی نیز برداشته شده است. اما به رغم گرایش های فوق و با همه تلاش هایی که صورت گرفته، هم اکنون گستره ای از کشور که حوزه جغرافیایی بااهمیتی چون مناطق و نواحی مرزی و زیست بوم های ارزشمند طبیعی در زمره آنهاست، به دلایلی از قبیل انزوای جغرافیایی، ناهماهنگی ها، ناامنی های ناشی از جنگ تحمیلی و عوامل محدودکننده امنیت سرمایه گذاری، از چرخه توسعه بازمانده اند.
به رغم وجود قابلیت های فراوان مناطق مختلف کشور، شاخص های توسعه در آنها در سطوحی مطلوب قرار ندارد و ارتقای این شاخص ها تا سطح شاخص های میانگین ملی، اقدامات و سرمایه گذاری های فراوانی را طلب می کند.
دستیابی به توسعه متعادل با روش های متداول کنونی که دولت بار اصلی توسعه را به دوش می کشد اگر غیرمحتمل نباشد در حالتی خوش بینانه بدون آمایش سرزمین امری طولانی و زمان بر خواهد بود.
تجربه برنامه ریزی بخشی و سیاست محرومیت زدایی به شیوه کنونی که عدم تعادل های موجود و گسترش شکاف روزافزون میان مناطق توسعه یافته و کمتر توسعه یافته کشور را به دنبال داشته است، روشن ترین دلیل بر ناکارآمدی این روش ها است.
گرچه نقطه روشن، ایجاد مرکز ملی آمایش توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی است، اما جای تردیدی نیست که دولت و اعتبارات دولتی همچنان نقش محوری در فرآیند توسعه خواهند داشت، که این نقش می بایست جهتی دوسویه داشته باشد. بدین معنی که دولت با کاهش تدریجی نقش خود در مناطق توسعه یافته از یک سو و با سرمایه گذاری در زیرساخت های اساسی در مناطق کمتر توسعه یافته، بستر توسعه را آماده کند واز سوی دیگر با برقراری تسهیلاتی که با مکانیزم های ساده و فارغ از پیچیدگی های بوروکراتیک کنونی، در اختیار متقاضیان راه اندازی واحدهای تولیدی در این مناطق قرار گیرد، زمینه جلب مشارکت های مردمی و بخش های غیردولتی و شرکت های دولتی را در این مناطق فراهم آورد. سازوکار آمایش سرزمین شیوه مناسبی برای رسیدن به این هدف است.
وجود برخی اعتراضات و نارضایتی ها از نحوه تخصیص بودجه در سطح کشور و بی عدالتی خواندن نحوه تخصیص آن ناشی از عدم توجه به اهمیت آمایش سرزمین است. در واقع تمام فعالیت های عمرانی و رفاهی بایستی براساس آمایش سرزمین انجام گیرد. اقداماتی نظیر احداث جاده، بیمارستان، کارخانجات و.‎همه براساس معیارهای استاندارد، خواهد توانست زمینه هر نوع اعتراض حتی فعالیت های سیاسی و تبلیغاتی بعضی از گروه های متقاضی شرکت در ساختار قدرت در کشور را به منظور رسیدن به اهداف سیاسی بگیرد. چراکه هر اقدام رفاهی بر مبنای آمایش سرزمین پاسخگویی هر شبهه ای در تخصیص منابع خواهد بود. در این شرایط ترکیبی مناسب از رشد جمعیت و تقاضای آینده و چشم انداز آن مبتنی بر برنامه ریزی منطقه ای آمایش سرزمین به نتیجه خواهد رسید.
در مقاله حاضر ضمن توجه به موارد فوق، شناخت آمایش سرزمین و اهداف آمایش سرزمین کارکردهای آمایش سرزمین در کاهش فقر و محرومیت مورد بررسی قرارگرفته و اثرات آن بر جنبه های اجتماعی و فرهنگی و امنیت اقتصادی مورد تجزیه و تحلیل قرار می گیرد.
باید گفت شاخص های فقر و محرومیت ملی و منطقه ای با یکدیگر ارتباط متقابل دارند و تنها با دیدگاه سیستمی می توان آن را به طور همه جانبه مورد بررسی قرار داد، ضمن آن که اثرات و کارکردهای برنامه ریزی آمایش سرزمین در کاهش شاخص های ترکیبی فقر و محرومیت ملی و منطقه ای و امنیت اقتصادی بر کسی پوشیده نیست.
در حقیقت، اهمیت مسئله برنامه ریزی آمایش سرزمین یا برنامه ریزی فضایی، مقوله ای است که بر آن تأکید شده است و برخی جوانب مهم این گونه برنامه ریزی معرفی شد و در واقع کسانی که معتقدند جهان از سه نوع عدم تعادل رنج می برد:
۱) عدم تعادل میان شمال ـ جنوب
۲) عدم تعادل میان ثروتمندان و تهیدستان
۳) عدم تعادل میان انسان و طبیعت
پاسخ قانع کننده خود را بهتر است در برنامه ریزی آمایش سرزمین جست وجو کنند. در حقیقت می توان دریافت که با اجرای برنامه ریزی فضایی، از سطح بین المللی تا سطوح محلی می توان به این گونه عدم تعادل ها خاتمه داد. یعنی در حقیقت فقر و محرومیت ملی و منطقه ای را کاهش داد. به علاوه از طریق برنامه ریزی فضایی هم روستاها و هم شهرها از بند فقر و محرومیت رها خواهند شد در غیر این صورت، تأکید بر برنامه ریزی بخشی و عدم توجه به اجرای برنامه ریزی فضایی، علاوه بر این که تنگناهایی را برای روستاها پدید می آورد، باعث می شود که مردمان مناطق حاشیه ای و به خصوص روستائیان به سوی قطب ها و شهرهای بزرگ مهاجرت کنند و چون شهرها نیز ظرفیت پذیرش تمامی افراد مناطق حاشیه ای و روستایی را نخواهند داشت، لذا بروز مسائل گوناگون شهری نظیر حاشیه نشینی در جوار شهرهای بزرگ، آلودگی هوا و.‎/‎/ نیز دور از واقعیت نخواهند بود و عدم تعادل فضایی همچنان برقرار خواهد ماند.
بر این اساس که توجه به سیاست های کلان آمایش سرزمین ضرورت می یابد. موارد ذیل در چارچوب سیاستگذاری در زمینه آمایش سرزمین قابل بررسی و تأمل است:
▪ گسترش و تجهیز کریدورهای ارتباطی با عملکرد فراملی و مراکز جمعیتی مستقر برای استفاده از مزیت های موقعیت جغرافیایی و ترانزیتی
▪ پیش بینی مراکز جمعیت برای تقویت نقش منطقه ای کشور در رابطه فراملی و بین المللی
▪ تقویت ظرفیت های تولیدی در صنایع مورد تقاضا در نواحی مناسب بازارهای مصرف
▪ پیش بینی مراکز صنعتی مناسب و مکان یابی آنها
▪ تعیین و آماده سازی مسیرهای انتقال انرژی در ابعاد داخلی و بین المللی
▪ تجهیز مراکز جمعیتی و صنعتی، توسعه ظرفیت های زیربنایی با توجه به تفاوت های عمده بین مناطق شمالی و جنوبی و شرقی و غربی کشور به لحاظ زیست محیطی
توزیع مناسب جمعیت و فعالیت ها در پهنه سرزمین و بهره برداری کارآمد، از قابلیت ها و مزیت های کشور «سند ملی آمایش سرزمین» در کشور است. این امر در سه سطح کلان، بخشی و استانی انجام می گیرد.
در سطح کلان محورهای ذیل مورد توجه می باشند:
▪ چشم انداز توسعه فضایی کشور
- تحلیل شرایط منطقه ای و بین المللی
- محدودیت ها و مزیت های سرزمین
- توزیع جمعیت
- راهبردهای امنیتی و دفاعی
- پایگاه اطلاعاتی مکانی و جغرافیایی
در سطح بخشی محورهای ذیل موردتوجه قرار می گیرند:
- سازگاری فرآیند توسعه با ویژگی های سرزمین
- سیاست های منطقه ای و سرزمینی بخش ها
- اولویت ها در توسعه بخش
در سطح استانی نیز محورهای موردتوجه موارد ذیل را شامل می شوند:
- بخش های محوری و اولویت دار
- نقش استان در تقسیم کار ملی
- سازمان فضایی توسعه استان
با این حال، آنچه که در اجرای سند آمایش سرزمینی کشورمان قابل توجه است، توجه به این نکته است که در صورت عدم توجه به شاخص هایی چون:
جمعیت، امکانات، قابلیت ها و مزیت های نسبی، ظرفیت توسعه پذیری.
مشکلاتی فراروی اجرای آن ایجاد خواهد شد. این امر منجر به افزایش تهدیدات و یا تقویت تهدیداتی می شود. به منظور کاهش هویت هر یک از این تهدیدات، توجه به کارکرد آمایش در کاهش فقر و محرومیت منطقه ای و ملی نیز به عنوان یک محور اصلی باید مورد توجه قرارگیرد.
اهداف تعیین شده در برنامه ریزی های سطوح مختلف، حاکی از جایگاه بالای آمایش به عنوان چارچوب توسعه بلندمدت کشور و درواقع راهنمای تدوین سایر سطوح برنامه ریزی است. بهره وری از منابع و ظرفیت های اقتصادی، اجتماعی و محیطی سرزمین، هدف اصلی آمایش سرزمین است که سایر اهداف سطوح توسعه، خرد و کلان را نیز دربرمی گیرد. درواقع رسیدن به هدف آمایش در یک افق بلندمدت بیست ساله مستلزم رسیدن به اهداف برنامه های پنج ساله، سالانه، بخشی و منطقه ای است و ضروری است جهت گیری این برنامه ها درراستای اهداف آمایش صورت گیرد.
از طرف دیگر مطالعه پیامدهای فضایی هرکدام از سطوح فوق درتبیین بهتر جایگاه آمایش در نظام برنامه ریزی و در بین سطوح برنامه ریزی، کمک شایانی خواهد کرد. سازماندهی مناسب فعالیت و انسان در پهنه سرزمین، غایت اصلی تمام برنامه ریزی ها در سطوح مختلف است. اگرچه در سطح خرد، مکان یابی جهت حداکثر کردن سود بنگاه و درواقع جانمایی بهتر فعالیت ها پیامد فضایی این نوع برنامه ریزی است ولی این جانمایی در راستای هدف بالاتر یعنی چیدمان منطقی فعالیت ها در پهنه سرزمین، ایفای نقش می کند.
به عبارت دیگر، فرآیند برنامه ریزی صحیح و سلسله مراتبی از سطح آمایش ملی شروع و با تدوین برنامه های میان مدت توسعه ای و برنامه ریزی کلان اقتصادی به سطح برنامه ریزی خرد منتهی می شود. اتکا به این سلسله مراتب نه تنها به اجرایی شدن مطالعات کلان و بلندمدت، کمک شایانی می کند بلکه روند توسعه کشور را منطقی، هماهنگ و پویا می سازد و عناصر توسعه یک کشور همانند اجزای یک سیستم یا اندام های یک بدن دارای عملکردی تخصصی بوده و چارچوب های توسعه مناطق واهداف بلندمدت آنها متأثر از اهداف بلندمدت ملی بوده و برنامه ریزی های محلی نیز از چارچوب های توسعه منطقه ای پیروی خواهند کرد. این امر موجب کاهش عوارض منفی توسعه و تعدیل تبعات منفی توسعه در کشور می شود.
طراحی نظام برنامه ریزی مبتنی بر آمایش سرزمین و ارتقای جایگاه آمایش سرزمین به عنوان بالادست ترین سند توسعه بلندمدت کشور است که در راستای کاهش فقر و محرومیت از طریق نهادینه سازی رویکرد آمایشی در بدنه نظام برنامه ریزی (به منظور تنظیم رابطه دیدگاه های درازمدت و میان مدت و تنظیم روابط بین برنامه ریزی بخشی و منطقه ای و تعیین نقش و جایگاه بخش های مختلف و عرصه های مختلف جغرافیایی) در چارچوب مبانی آمایش سرزمین صورت می گیرد. در واقع آمایش و اسناد آن در سطح ملی یک سند بالادست در افق بلندمدت بیست ساله است که اصولاً جهت تحقق اهداف و آرمان های آن باید تمام برنامه ریزی های سطح پائین آن با استناد به این اسناد تهیه شوند و نهایتاً به مرحله اجرا درآیند. براین اساس، مرکز ملی آمایش مدیریت و برنامه ریزی کشور نیز فرصتی است تا در برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران همچنان درخصوص لزوم اجرای آمایش سرزمین در برنامه ریزی توسعه بلندمدت کشور تأکید نماید.
براین اساس ضروری است: براساس ضوابط آمایش ملی و سیاست های کلان نظام جمهوری اسلامی ایران و سندچشم انداز توسعه، نظریه پایه توسعه منطقه ای با حضور سیاستگذاران و برنامه ریزان در تمامی استان های کشور تدوین گردد. مرکز ملی آمایش، به آ موزش های مداوم جهت القای تفکر آمایش سرزمین به بدنه کارشناسی مناطق مختلف اقدام نماید.
با استناد به قانون برنامه چهارم توسعه، ساز و کار اجرایی فرااستانی و منطقه ای مورد نیاز جهت انجام مطالعات و اجرای آمایش سرزمین فراهم گردد.
در مطالعات آمایش سرزمین در مقیاس های مختلف، هماهنگی های لازم با طرح کالبدی ملی به خصوص در بخش منطقه بندی، جهت تطابق مطالعات صورت گیرد. این امر به دلایل زیر ضرورت یافته است:
۱) بهره برداری مناسب از امکانات و قابلیت های مناطق
۲) ایجادتعادل فضایی در پهنه سرزمین
۳) تلفیق ویژگی های فرهنگی مناطق در فرآیند ملی- منطقه ای
۴) ایجاد هماهنگی بین بخش های مختلف اقتصادی
۵) توجه به مناسبات جهانی و منطقه ای در برنامه ریزی آمایش سرزمین
۶) تخصصی کردن و دادن نقش های محوری به مناطق
۷) و در نهایت جهت ایجاد زمینه برای رشد و توسعه کشور به مفهوم واقعی و استفاده از قابلیت های طبیعی، اجتماعی و اقتصادی در تسریع فرآیند توسعه و هدایت صحیح چارچوب توسعه.
از آنجایی که در برنامه ریزی آمایشی، هماهنگی بین رشته ای و یاچند رشته ای مورد نظر است، توجه به روش های تحلیل یکپارچه ضروری است.
در آمایش سرزمین توجه به تمام عرصه های زندگی مدنظر است، اما دستیابی به توسعه در تمامی ابعاد آن به صورت همزمان امکانپذیر نیست. لذا در عمل با توجه به اولویت های تعیین شده بر موضوعات کلیدی متمرکز می شود.
ماهیت بین رشته ای و پویای آمایش سرزمین ایجاب می کند که سند نهایی هر ساله به روز شده و دارای انعطاف پذیری لازم با توجه به تحولات باشد.
از آنجا که تحقق اهداف، نظریه ها و دیدگاه های بلندمدت آمایش استان در چارچوب آمایش ملی قابل دستیابی است بنابراین، برنامه آمایش بایستی در سازگاری کامل با اهداف توسعه پایدار ملی تهیه شود.
از آنجا که امنیت، مفهومی فراگیر و شامل تهدیداتی مانند بلایای طبیعی، تکنولوژی، اقتصادی، سیاسی، امنیتی و دفاعی است بنابراین، در تهیه برنامه آمایش استان و به منظور مدیریت روند توسعه پایدار کشور، موضوع نقش امنیت در ابعاد اجتماعی، دفاعی، سیاسی و اقتصادی بایدمدنظر برنامه ریزان آمایشی قرار گیرد.
در همین راستا نیز می توان به دیدگاه رهبر معظم انقلاب تأکید کرد که با توجه به ضرورت تنظیم الگوی پیشرفت کشور براساس الگوی اسلامی ایرانی، جامعه نیازمند یک الگوی صحیح توسعه است. این الگوی صحیح توسعه می تواند از طریق اجرای صحیح آمایش سرزمین تقویت شده و حاصل آید.
در سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی نیز در خصوص آمایش سرزمین مواردی ذکر گردیده است که اهمیت جدی مسئله را نمایان می سازد. پیگیری آمایش سرزمین مبتنی بر اصول ذیل در این سند مطرح شده است. این موارد می توانند به عنوان رسالت آمایشی سرزمین مطرح شوند:
▪ ملاحظات امنیتی و دفاعی
▪ کارایی و بازدهی اقتصادی
▪ وحدت و یکپارچگی سرزمین
▪ گسترش عدالت اجتماعی و تعادل های منطقه ای
▪ حفاظت محیط زیست و احیای منابع طبیعی
▪ حفظ هویت اسلامی - ایرانی و حراست از میراث فرهنگی
▪ تسهیل و تنظیم روابط درونی و بیرونی اقتصاد کشور
▪ رفع محرومیت ها خصوصاً در مناطق روستایی کشور
و نتیجه نهایی آن که حصول نتایج فوق در اهمیت قائل شدن و سرلوحه قراردادن آمایش سرزمین در تدوین برنامه ریزی توسعه کشور است و این امر منجر به تأمین منافع ملی و حفظ امنیت ملی در یک زیرساخت محکم و پایدار خواهد شد.

دکتر سید محمد میر محمدی‎

منبع : روزنامه ایران