قانون مناقصات، گامی در جهت سالم‌سازی وکوچک‌سازی دولت

تا قبل از ۱۹۶۰، از دولت انتظار می‌رفت رفاه را برای آحاد مردم تامین كند. اندیشه دولت رفاه كه برگرفته از نظرات كینز بود، بزرگ شدن دولت و سلطه آن برتاروپود اقتصاد و جامعه را در پی داشت.
به موازات این امر، بخش عظیمی از منابعی كه در اختیار دولت وسازمانهای دولتی قرار گرفته بود، صرف بقای تشكیلات دولتی می‌شد، پا به پای بزرگ شدن دولت، رانت جویی آن نیز افزایش می‌یافت و متقابلاً دولت بزرگتر می‌شد. آنتروپی منفی موجب شده بود سازمانهایی كه بر مبنای نبوغ بشر و برای كاهش هزینه مبادله شكل گرفته‌اند، خود به عاملی برای كند شدن روند رشد اجتماعی تبدیل شوند.
جامعه پرداخت هزینه‌های دولت را متقبل شده بود تا با كاهش اصطكاك، سریعتر به پیش برود. اما دولت كه به تدریج همه، امور را عهده‌دار می‌شد، در نقش پاروزن ظاهر شده بود تا كشتی بزرگ اجتماع را در دل امواج نامطمئن و پرقدرت كه هر لحظه شكل متفاوتی به خود می‌گرفتند، به پیش برد. راندن این كشتی بزرگ هر روز توان بیشتری می‌طلبید و دولت را بیشتر از گذشته از نفس می‌انداخت و فرسوده می كرد. وزن سنگین دولت، سهم بزرگی در ركود، بی‌تحركی و واماندگی كشتی جامعه داشت.
برای حل این معضل به تدریج تئوریهای اقتصادی مبتنی بر بازار آزاد شكل گرفت كه از دولت می‌خواست نقش سكاندار را بر عهده گیرد و كار مردم را به خود مردم واگذارد. این تئوریها زنگار از چهره حقیقت برمی‌داشت و یادآور می‌شد كه اصالت با خود مردم است و دولت تنها باید به عنوان وكیل آنان، راه را برای فعالیت آزاد مردم باز كند.
در پارادایم جدید از دولت خواسته می‌شد كه مجموعه تلاشهای فردی، گروهی و سازمانی جامعه را هماهنگ كند و شرایط لازم را برای رقابت سالم و در نتیجه رشد نیروها فراهم آورد. دولت به جای آن كه برای خود امتیاز قائل شود، مردم را از صحنه خارج كند و به جای آنان- هر چند برای آنان- كار كند، اكنون موظف می شد تصدی ‌گری را كاهش دهد، از لایه‌هایی كه حضورش در آنجا الزامی نیست خارج شود،در عین حال مراقب باشد كه مردم كار خود را در سایه نظم و قانون انجام دهند و نیروهای اجتماعی به جای تقابل و هرز دادن انرژی، به تعامل و سینرژی روی آورند. به این ترتیب هزینه‌های دولتی كاهش می‌یافت، منابع عمومی كشور كمتر مصرف می‌شد، سرمایه‌گذاری و به تبع آن تولید و در نتیجه سطح زندگی مردم بالا می‌رفت.
این مقاله قصد دارد نشان دهد كه قانون برگزاری مناقصات، در چنین فضایی و با چنین نگرشی تنظیم شده است و كاهش هزینه‌های دولت و افزایش تحرك بخش خصوصی و شكوفایی جامعه را هدف قرار داده است.
● اهمیت مناقصه در اقتصاد
طبق گزارش سازمان تجارت جهانی، اگر خرید اسلحه و تجهیزات نظامی را در نظر نگیریم،‌خریدهای دولتی معادل ده تا پانزده درصد تولید ناخالص ملی (GNP) كشورها را تشكیل می‌دهد. به عبارت دیگر ارزش پولی مناقصات دولتی سالانه بیش از هزار میلیارد دلار است.
به همین میزان اهمیت مناقصه در اقتصاد و تاثیر قانون مناقصات بر رشد اقتصادی كشور قابل درك است. اگر توجه كنیم كه در كشوری مانند تایلند، بخش خصوصی تنها ۲۰ درصد اقتصاد را در دست دارد و در ایران، ۸۰ درصد اقتصاد در دست دولت است، اهمیت مناقصه و قانون آن باز هم بیشتر می‌شود.
البته مقصود از مناقصه، مفهوم لغوی این كلمه كه در قوانین هم به كار رفته نیست. زیرا می‌دانیم كه واژه مناقصه، از نقص و كاستن گرفته شده است و طبعاً خریدار، همواره خواهان كاهش قیمت است و از این نظر،‌هر معامله‌ای از یكسو مناقصه و از سوی دیگر مزایده محسوب می‌شود.
مقصود از مناقصه همان چیزی است كه در عرف و در جامعه از این مفهوم برداشت می‌شود. مقصود، فرایند معاملات بزرگ بخش دولتی (اعم از وزارتخانه‌ها و موسسات یا شركتهای دولتی) است كه در یك سوی آن مقرون به صرفه بودن معامله برای دستگاه خریدار مطرح است و خرید از وجوهی كه به مردم تعلق دارد (بیت‌المال) انجام می‌گیرد و از سوی دیگر فروشندگان (بخش خصوصی- مردم) صاحب حق هستند و باید بر مبنای ضوابط، بدون تبعیض و به میزان توانایی و امكانات خود بتوانند از این حق استفاده كنند.
بخش خصوصی مكلف نیست در معاملات خود برابری اجتماعی را لحاظ كند و جامعه نیز امتیاز قائل شدن بخش خصوصی برای یك خریدار یا انجام ندادن معامله با خریدار دیگر را سوء استفاده تلقی نمی‌كند. بدیهی است كه هر شخص در تصمیم‌گیری برای اموال و دارایی وسرمایه خود آزاد است. اما در بخش دولتی، «خود» همه، جامعه را شامل می‌شود و اموال و دارایی‌ها ملك طلق دارنده، آن نیست. درنتیجه دولت باید فرایند مناقصه را به نحوی رعایت كند كه حقی از بخش خصوصی ضایع نشود.
برگزاری درست مناقصه‌ها نه تنها قیمت و كیفیت كالا و خدمات را برای بخش دولتی متناسب می‌كند، بلكه بخش خصوصی را هم به جنب و جوش وا می‌دارد و فرصت خوبی برای حضور آن در یك بازار مطمئن و بزرگ فراهم می‌آورد.
● روند انحراف معاملات دولتی در ایران
نخستین قانون محاسبات عمومی ایران در سال ۱۲۸۹ به تصویب رسید. در ماده (۲۳) این قانون گفته شده بود كه «تمام معاملات دولتی از خرید و فروش و اجاره و استیجار ومقاطعه و غیره باید به اطلاع عموم و به ترتیب مزایده و مناقصه صورت پذیرد.
اما به موازات توسعه بخش دولتی، این عبارت جامع و شفاف به نفع دیوانسالاری دولتی و به زیان كشور تغییر كرد. بخش دولتی با تكیه بر امكانات دیوانسالاری، از طریق سازمان برنامه و به كمك مجلس می دانست چگونه قوانین،‌آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها را تنظیم كند كه اوضاع پیچیده و مبهم شود و رانت خواران بتوانند تحت عنوان مناقصه، هزینه‌های دولت را به سود خود افزایش دهند. باندهای ناسالم در بخش دولتی و خصوصی كه منافعشان به هم پیوند خورده بود،‌حتی زیر پوشش دفاع از عدالت اجتماعی، این دیوانسالاری را تئوریزه می‌كردند.
بر مبنای سومین قانون محاسبات عمومی كشور مصوب پانزدهم دیماه سال ۱۳۴۹،‌شركت‌های دولتی از آیین‌نامه‌ معاملات دولتی مستثنی شدند. در سال ۱۳۵۲ نیز سازمان برنامه و بودجه آیین‌نامه‌ای برای طرح‌های عمرانی تصویب كرد كه نحوه تشخیص برنده مناقصه را تعیین می‌كرد. پس از آن آیین‌نامه‌های متعدد دیگری درباره تشخیص صلاحیت پیمانكاران و مشاوران و دستورالعمل‌های گوناگون در زمینه مناقصه تدوین و تصویب شد و ابداعاتی نظیر روش امانی به وجود آمد.
طرح روش امانی كه در هیچ جایی تعریف نشده بود و هیچ زمینه‌ای در كشور نداشت، با این ادعای سازمان برنامه و بودجه پیاده شد كه چون برخی از موارد را پیمانكار انجام نمی‌دهد، به ناچار به دستگاه اجرایی اجازه داده می‌شود كار را از طریق امانی انجام دهد. به این ترتیب قیمت تمام شده به شدت افزایش می‌یافت.
بعد از انقلاب اسلامی، در سال ۱۳۶۶ قانون محاسبات چهارم تصویب شد كه ۱۱ ماده آن به معاملات دولتی اختصاص داشت. اما در ماده (۷۹) این قانون آنقدر استثنا گنجانده شد كه قانون را از حیّز انتفاع ساقط می‌كرد. در سال ۱۳۷۰ نیز قانون دیگری به نام قانون اقتصاد تعاونی جمهوری اسلامی تصویب شد و باز هم موارد بیشتری مستثنی شد. نتیجه آن بودكه دستگاههای اجرایی در معامله با یكدیگر و با تعاونی‌ها، موسسات و نهادهای عمومی دولتی، موظف به رعایت شرایط مناقصه نباشند! چنین استدلال می شد كه اگر در یك قرارداد، مبلغ بیشتری به شركت دولتی یا وزارتخانه‌ یا موسسه عمومی داده شود، این مبلغ اضافی دور ریخته نمی‌شود و دوباره به بخش دولتی برمی‌گردد!
اما نگرش جدید و دیدگاه مدیریت دولتی نوین سرانجام غالب شد و كمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۵/۲/۱۳۸۲ طرح برگزاری مناقصات را تصویب كرد. این طرح در صحن مجلس مورد بحث و بررسی قرار گرفت و در تاریخ ۲۵/۱/۸۳ تصویب شد. از آنجا كه این قانون همه قوای سه گانه منجمله نهادهای تحت نظر مقام رهبری و نیز نیروهای مسلح را شامل می‌شد، مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت و سرانجام به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد. مجمع با اصلاحاتی اندك و با استثنا كردن نیروهای مسلح، قانون برگزاری مناقصات را در تاریخ ۳/۱۱/۸۳ تصویب كرد.
● ویژگی‌های قانون مناقصات
مقایسه قانون مناقصات با مواد مربوط به مناقصه در قانون محاسبات عمومی كشور، نشانگر تلاش آگاهانه و همه‌جانبه تدوین‌كنندگان قانون مناقصات برای برخورد علمی و دقیق با موضوع است.
این مقایسه را می‌توان با در نظر گرفتن اصول حاكم بر مناقصه مطلوب انجام داد. در نوشته حاضر، اصول مذكور را از جوانب مختلف بررسی می‌كنیم و در هر مورد چگونگی لحاظ شدن آنها در قانون برگزاری مناقصات مطرح می‌شود:
۱) مقرون به صرفه بودن
در بیان این اصل، معمولاً روی قیمت تاكید می‌شود. اما این تنها معیار اقتصادی بودن نیست. نمی‌تواند تنها بر مبنای پیشنهاد قیمت شركت‌كنندگان در مناقصه صورت گیرد. چه بسا شخصی كه قیمت كمتری برای انجام یك طرح پیشنهاد كرده است، در عمل انجام كار را طولانی كند و قیمت تمام شده برای دستگاه مناقصه گزار بسیار افزایش یابد. گذشته از مدت، كیفیت نیز مطرح است. گاه پیشنهاددهنده برای آن كه برنده، مناقصه باشد، هم قیمت و هم كیفیت كالا یا خدمات خود را كاهش می‌دهد.
از سوی دیگر، مقصود از اقتصادی بودن آن نیست كه معامله‌ای به سود مناقصه‌گزار و به زیان مناقصه‌گر (شركت‌كننده در مناقصه) انجام شود. قرار نیست شرایط به نحوی تعیین و اجرا شود كه بخش خصوصی متضرر شود و برنده،‌مناقصه با خطر ورشكستگی روبرو شود. رشد بخش خصوصی خود یكی از اهداف دولت است. از همین رو اصل مقرون به صرفه‌ بودن، معیارهایی نظیر قیمت، مدت، كیفیت، نحوه عملكرد، توانایی و تجربه را تلفیق می‌كند تا منطقی‌ترین گزینه انتخاب شود.
به همین دلیل برخلاف گذشته، به جای پایین‌ترین قیمت، از كمترین قیمت متناسب صحبت شده است. در قانون مناقصات، مناقصه فرایندی رقابتی برای تامین كیفیت مورد نظر تعریف شده است كه در آن «تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گری كه كمترین قیمت متناسب را پیشنهاد كرده باشد واگذار می‌شود."
در این قانون مناقصه‌ها به دو نوع یك مرحله‌ای و دو مرحله‌ای تقسیم شده است كه در مناقصه‌های یك مرحله‌ای، پس از گشودن پاكت‌های پیشنهاد، بلافاصله برنده، مناقصه تعیین می‌شود، اما در مناقصه‌های دو مرحله‌ای، با ارزیابی فنی – بازرگانی بر اساس معیارها و روش‌هایی كه قبل از مناقصه به شركت‌كنندگان اعلام شده است، تعدیل قیمت صورت می‌گیرد و آنگاه برنده تعیین می‌شود.
همچنین برای جلوگیری از متضرر شدن مناقصه‌گران، برخلاف قانون قبلی كه قیمت برآورد شده، دستگاه مناقصه‌گزار مخفی نگه داشته می‌شد، ‌تمهیداتی دیده شده است كه پیشنهاد دهنده، قیمت با آگاهی كامل درمناقصه شركت كند. در قانون مناقصه گفته شده است كه «مبلغ برآورد شده، معامله و مبانی آن» باید در فراخوان مناقصه ذكر شود، مگر آن كه «تعیین آن میسر یا به مصلحت» نباشد.قانون مناقصات از طریق كاهش ریسك مناقصه‌گر نیز موجبات صرفه‌جویی اقتصادی را فراهم كرده است. در قوانین قبلی این حق برای مناقصه گزار تثبیت شده بود كه تمام پیشنهادهای رسیده را حتی بدون دلیل، رد كند. طبعاً بخش خصوصی این احتمال را می‌داد كه همه، هزینه‌هایی كه برای برآورد قیمت و شركت در مناقصه متحمل شده است، بی‌هیچ تقصیری به زیان تبدیل شود. لذا این ریسك را در محاسبات خود منظور می‌كرد و قیمت پیشنهادی خود را از ابتدا بالاتر می‌برد تا پذیرفته شدن در یك مناقصه، زیان ناشی از رد پیشنهاد در مناقصه‌های دیگر را پوشش دهد.
اما در قانون مناقصات، حقوق شركت‌كنندگان در مناقصه‌ به رسمیت شناخته شده است و دستگاه مناقصه‌گزار نمی‌تواند این عبارت را ذكر كند كه «در رد یا قبول هر پیشنهاد یا تمام پیشنهادها مختار است.» برعكس، به مناقصه‌گر اجازه داده شده است تا در دفاع از حقوق خود، به هیات رسیدگی به شكایات مراجعه كند.
۲) كارآمدی
منظور از كارآمدی آن است كه ضمن كاهش حجم دیوانسالاری درگیر در فرآیند مناقصه، سرعت عمل نیز افزایش پیدا كند و بتوان مناقصه را به موقع برگزار كرد. برای این كار لازم است قوانین و مقررات مربوط به مناقصه، جامع و ساده باشد. هرقدر استثنائات كمتر باشد و فرآیند مناقصه پیچیدگی كمتری داشته باشد، انجام آن ساده‌تر خواهد بود. دشوار كردن شرایط مناقصه، به كنترل بیشتر منجر نمی‌شود، بلكه تنها روند كار را كند می‌كند و موجب سردرگمی و آشفتگی می‌شود.
بی‌دلیل نبود كه درگذشته، از یكسو بخش خصوصی رغبتی و یا امیدی به شركت در یك مناقصه، واقعی نداشت و از سوی دیگر دستگاه مناقصه‌گزار در میان ۱۲۰۰صفحه مقررات حاكم بر مناقصه آنقدر احساس عجز می‌كرد كه معمولاً عطای مناقصه را به لقایش می‌بخشید و به ترك تشریفات روی می‌آورد.
بسیاری از دستگاههای دولتی، اصل را بر ترك تشریفات می‌گذاشتند و روال عادی مناقصه را به ندرت طی می‌كردند زیرا انتخاب پیمانكاران با رعایت دقیق قوانین و مقررات ممكن بود گاه سالها به طول بیانجامد.
پایین بودن حد نصاب معاملات متوسط و بزرگ نیز علاوه بر افزایش تعداد كاركنان مالی، به اتلاف وقت برای رعایت صوری مقررات منجر می‌شد. مثلاً‌چه بسا در مواردی برای انجام معاملات متوسط هر سه استعلام مطرح شده در قانون، از یك فروشنده در فرم‌ها و با اسامی مختلف اخذ می‌شد و این كار هم فساد اداری را تقویت می‌كرد و هم موجب می‌شد فروشنده، هزینه، اینگونه خدمات را بر روی قیمت كالا اضافه كند.
در قانون مناقصات نصاب‌ها به نحوی تعیین شده است كه تا دو میلیون تومان معاملات كوچك و تا ده برابر آن معاملات متوسط محسوب می‌شود. همچنین روالی پیش‌بینی شده است كه این نصاب‌ها با توجه به تورم افزایش یابد. در مقابل، ترك تشریفات بسیار محدود شده است. به عبارت دیگر لازم نیست نیروی زیادی صرف موارد كم‌اهمیت شود.
تعداد مناقصات بزرگ نیز كمتر شده است. زیرا در گذشته این امكان وجود داشت كه مناقصه‌ای برگزار شود اما به دلیل نبودن منابع تامین مالی، بدون نتیجه لغ شود. در حالیكه در قانون مناقصات، این مشكل مرتفع شده است و منابع مالی باید درابتدای كار پیش‌بینی شود.
همچنین در انتهای قانون مناقصات، ماده‌ای تحت عنوان نسخ قوانین آمده است و تمامی قوانین و مقررات مغایر را نسخ كرده است. به این ترتیب مناقصه‌گزار و مناقصه‌گر می‌دانند كه تنها با همین ۳۰ ماده سروكار دارند.
علاوه بر آن، استثنائات نیز تنها به نیروهای مسلح محدود شده است. یعنی بخش خصوصی می‌داند كه در تمام مناقصه‌ها (بجز نیروهای مسلح) همین قانون لازم‌الاجرا است. آشنایی با این قانون به او كمك می‌كند تا در همه موارد به شكل یكسان وارد عمل شود و زمان دستگاه مناقصه‌گزار برای رفع اشكالات پیشنهادهای رسیده تلف نشود.
فرآیند كار نیز ساده‌تر و كوتاه‌تر شده است. مناقصه همچون گذشته می‌تواند به دو صورت مناقصه، عمومی و مناقصه محدود برگزار شود، اما در مناقصه محدود كه از طریق ارسال دعوتنامه برای مناقصه‌گران صلاحیتدار صورت می‌پذیرد، تسهیلاتی فراهم شده است و مناقصه‌گزار می‌تواند به فهرست كوتاهی كه حداكثر دو سال قبل تهیه شده باشد مراجعه كند.
انتشار اطلاعات روی شبكه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات یكی از راهكارهای موثر در حفظ سلامت معامله است كه در بحث شفاف سازی به آن می‌پردازیم. اما این راهكار بر كارآیی نیز تاثیر دارد و می‌تواند معضل بایگانی را در آینده حل كند. مساله این است كه در مناقصه‌ها معمولاً اسناد و مداركی ارایه می‌شود كه بسیار حجیم است. گاه این اسناد و مدارك فضایی بیشتر از چندین اتاق اداری را پر می‌كند. نگهداری این اسناد دشوار است و درعین حال نمی‌توان آنها را معدوم كرد. در حالی كه با پیشرفت فناوری و شكل‌گیری فرهنگ و قوانین متناسب با آن، می‌توان تصور كرد كه تنها به بایگانی دیجیتال اطلاعات روی شبكه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات اكتفا شود و در صورت لزوم،‌ برای سطوح مختلف دسترسی تمهیداتی در سیستم گنجانده شود.
در ساده‌سازی فرایند، تاییدیه‌ها و مجوزهای مقامات بالاتر نیز به شدت كاهش یافته است و عمدتاً به موارد غیر رقابتی (ترك تشریفات) محدود می‌شود. تعداد مراجعات به شورای اقتصاد نیز به دلیل افزایش نصاب، كمتر شده است.
قانونگذار با در نظر گرفتن اهداف مناقصه، مواردی را كه به خودی خود به صورت رقابتی انجام می‌شود (مانند خرید سهام) و یا كمی كردن آن امكان‌پذیر نیست (مانند خدمات مشاوره‌ای و كارشناسی) از الزام به برگزاری مناقصه معاف كرده است.
به این ترتیب جامعیت قانون مناقصات و یكسان‌سازی، كنار گذاشتن موارد غیر ضرور یا كم اهمیت، عدم برگزاری مناقصات بی‌حاصل، ساده‌سازی فرآیند كار و كوتاه كردن آن، موجب می‌شود دیوانسالاری كاهش یابد و كارایی قانون مناقصات به مراتب بیشتر شود.
۳) شفافیت
اگر فرآیند مناقصه از همان ابتدا مستند سازی شود، امكان استفاده از رانت اطلاعاتی از بین می رود. اگر مدارك قابل استناد وجود داشته باشد، شركت‌كنندگان در مناقصه بهتر می‌توانند از حقوق خود دفاع كنند. همچنین حسابرسان و بازرسان با تكیه بر اسناد و مدارك،‌در مورد معاملات انجام شده بهتر می‌توانند اظهار نظر كنند.
به ویژه در عصر فناوری اطلاعات و مطرح شدن دولت الكترونیك، این امكان به وجود آمده است كه هر فرد ذینفع بتواند شخصاً روند كار را بررسی كند و روی نقاط ضعف آن انگشت بگذارد. مناقصه‌گران به بازرسانی تبدیل می‌شوند كه مدارك یكدیگر و نیز سلامت فرآیند مناقصه را كنترل می‌كنند.
پیشرفت فناوری حتی این امكان را به وجود آورده است كه اسناد و مدارك ذخیره شود و بتوان از آنها در یك بانك اطلاعاتی و به صورت یك مجموعه، اطلاعات جدیدی به دست‌ آورد. مثلاً می‌توان پیگیری كرد كه یك مناقصه‌گر،‌در كدام مناقصات و به چه دلایلی برنده شده است.
در صورت شفاف بودن معاملات و ذخیره‌سازی اسناد و مدارك و ایجاد امكان دسترسی به آنها، طبعاً فساد اداری كاهش می‌یابد. حتی این احتمال كه رقبا ممكن است مدارك مناقصه را بررسی و پیگیری كنند، به خودی خود موجب كاهش انحراف و فساد می‌شود. یك ضرب‌المثل اروپایی می‌گوید برای جلوگیری از سرقت خودرو، لازم نیست نگهبانی كنار آن بایستد، كافی است آن را زیر نور چراغ و در معرض دید مردم پارك كنیم. كنترل غیر مستقیم و عمومی همواره نتیجه‌ای بهتر از كنترل مستقیم داشته است زیرا متخلف در هر لحظه گمان می‌كند زیر نگاه تیزبین رقبا قرار دارد، پس از ابتدا اصولاً انگیزه برای انجام خلاف كاهش می‌یابد.
طبق قانون مناقصات، «اطلاعات كلیه معاملات اعم از مناقصه و ترك مناقصه- جز آن دسته از معاملاتی كه به تشخیص هیات وزیران بایدمستور بماند – باید از طریق شبكه ملی اطلاع رسانی مناقصات در اختیار عموم قرار گیرد.» می‌توان گفت كه ماده (۲۳) نخستین قانون محاسبات درباره لزوم اطلاع‌ عموم از تمام معاملات دولتی، بار دیگر در قانون مناقصات احیا شده است. با این تفاوت كه فناوری اطلاعات و ارتباطات،‌تحقق این امر را امكان‌پذیر ساخته است. اكنون همگان می‌توانند به اطلاعات مناقصه دسترسی پیدا كنند و ذینفعان می‌توانند صحت و سلامت كار را كنترل كنند.
۴) عدم تبعیض
مناقصه یك فرایند رقابتی است كه هر گونه تبعیضی در برگزاری آن به تضعیف هر دو طرف معامله منجر می‌شود و ضمن افزایش هزینه‌ها، با مخدوش كردن سلامت معامله، كیفیت كالا و خدمات را پایین می‌آورد. حتی اگر برنده مناقصه در ابتدا برای انجام كار شایسته باشد، این تبعیض موجب می‌شود كه فضای بسته و به دور از رقابت، نتواند شایستگی‌های خود را افزایش دهد و با نیاز زمان منطبق كند.
در عین حال عدم تبعیض به معنی برخورد یكسان بادوغ و دوشاب نیست. نباید شرایطی به وجود آید كه به بهانه، عدم تبعیض، پیمانكاری كه كیفیت و شایستگی لازم را ندارد، با ارایه قیمت‌های نازل دیگران را كنار بزند. عدم تبعیض با ارایه معیارهای دقیق برای ارزیابی صلاحیت پیمانكاران منافاتی ندارد. سابقه و تجربه،‌پیمانكار، نمونه‌ها، استانداردهایی كه باید رعایت شود، آزمایشاتی كه باید صورت گیرد،‌تایید اولیه نهادهای ذیربط در مورد صلاحیت پیمانكار یا مناسب بودن محصول، رتبه‌بندی شركتها و آنچه تحت عنوان «استاندارد خوشنامی» بیان شده است،‌نه تنها با اصل عدم تبعیض مغایر نیستند، بلكه در خدمت آن قرار دارند. اگر شركتی با تبلیغات و زدوبند و با حفظ ظاهر محصول، كالای بدلی و تقلبی یا كالایی با كیفیت پایین عرضه می‌كند و رقیب كوشا و درستكار خود (كه برای رعایت استاندارد كیفیت،‌هزینه‌های سنگینی متقبل شده است) را از میدان رقابت مناقصه به در می‌كند، در واقع اصل عدم تبعیض،‌زیر پا گذاشته شده است.
اگر كالای خریداری شده از یك شركت در ابتدا همه خواسته های مناقصه‌گزار را پاسخ دهد اما طول عمر آن كوتاه باشد، می‌توان گفت استانداردهای ارزیابی كیفیت پایین بوده است و باید از استانداردهای سختگیرانه‌تری استفاده می شد.
اصل عدم تبعیض اجازه نمی‌دهد محصولی با نام مشخص یك شركت در فراخوان مناقصه ذكر شود و یا نام كشور مشخصی تایید یا رد شود، اما می‌توان استانداردهای مورد نیاز و تاییدیه‌هایی را كه باید از مراجع مشخص دریافت شود ذكر كرد، می‌توان شركتهایی را با مستندات منطقی در لیست شركتهای دارای صلاحیت و یا برعكس، در لیست سیاه قرار داد. البته این اصل نباید به صورتی تفسیر شود كه یك شركت مناقصه را به دست گیرد و در عمل آن» را به پیمانكار دست دوم واگذار كند.اصل عدم تبعیض اجازه نمی‌دهد امتیازات یا محدودیت‌های اعلام نشده‌ای برای شركتهای مختلف به وجود آید. فرضاً نمی‌توان هنگام بررسی اسناد مناقصه، شرط جدیدی را در نظر گرفت و یك ویژگی را كه قبلاً‌اعلام نشده است به عنوان نقطه مثبت یا منفی یك پیشنهاد مطرح كرد. همه شرایط باید از قبل به اطلاع عموم رسیده باشد. در روند بازگشایی و بررسی پیشنهادها، نمی‌توان در نحوه ارزیابی تغییر داد،‌مگر آن كه پیش از آن موافقت همه شركت‌كنندگان در مناقصه جلب شده باشد. طبیعی است كه پس از اعلام برنده، هیچگونه امتیاز یا محدودیتی نمی‌توان وضع كرد.
حتی آن امتیازاتی هم كه از ابتدا به اطلاع عمومی می‌رسد، نمی‌تواند غیرمنصفانه و تبعیض‌آمیز باشد. برای مثال شایددر بسیاری از موارد،‌امتیاز قائل شدن برای پیمانكاران بومی منطقی نباشد. زیرا بومی بودن خود موجب می‌شود قیمت تمام شده برای پیمانكار كاهش یابد و در نتیجه بتواند با پیشنهاد قیمت پایین‌تر، در رقابت شركت كند.
هیچ موردی نباید به صورت غیرمنصفانه، امتیاز طبیعی تلقی شود. مثلاً نمی‌توان با این بهانه كه بخش دولتی مورد وثوق دولت است، شركتهای دولتی را از سپردن تضمین شركت در مناقصه معاف كرد.
در قانون برگزاری مناقصات، بسیاری از این ملاحظات در نظر گرفته شده است. قبل از هر چیز، تمام بخش دولتی (به استثنای نیروهای مسلح) مشمول قانون محسوب می‌شود ومعامله دولت با بخش دولتی، برخلاف گذشته از فرایند رقابتی مناقصه مستثنی نشده است.
در فرایند مناقصه، ارزیابی كیفی مناقصه گران بر مبنای معیارهای معین با اهمیت نسبی متفاوت مطرح شده است. معیارهایی نظیر داشتن تجربه و دانش در زمینه مورد نظر، حسن سابقه، داشتن پروانه كار یا گواهینامه صلاحیت وتوان مالی در ارزیابی كیفی مورد توجه قرار گرفته است. اما همچنین گفته شده است كه معیارها وروش ارزیابی كیفی و نیز روش ارزیابی مالی و نحوه تاثیرگذاری آن برقیمت باید در اسناد مناقصه ذكر شود واین اسناد به طور یكسان به همه داوطلبان تحویل شود. حتی نحوه ترجیح مناقصه‌گران داخلی در مناقصات بین‌المللی، باید در اسناد مناقصه قید شده باشد. هرگونه اصلاح یا تغییری تنها زمانی معتبر است كه به موقع به اطلاع همگان رسیده باشد و در صورت لزوم، مورد موافقت همه شركت‌كنندگان در مناقصه قرار گیرد.
۵) پاسخگویی
یك طرف مناقصات، دستگاه دولتی است كه اهرم‌های گوناگون قانونی و قضایی و اجرایی را در اختیار دارد. بخصوص در جوامعی كه بخش خصوصی نهادها و تشكیلات پرقدرتی در اختیار نداشته باشد. این عدم توازن به خودكامگی و پاسخگو نبودن دستگاه مناقصه‌گزار منجر می‌شود. عدم پاسخگویی، فساد را در پی دارد و سلامت معامله را از بین می‌برد. مناقصه‌گزار می‌تواند هر زمان كه لازم بداند مناقصه را لغو كندو به شركتهای مورد حمایت خود امكان دهد با بهره‌گیری از اطلاعات به دست آمده، در مناقصه بعدی برنده شوند. مناقصه‌گزار می‌تواند حقوق شركت‌كنندگان درمناقصه را نادیده بگیرد،موجب ضرر و زیان و تضعیف بخش خصوصی شود و توان آن را برای شركت در مناقصه‌های بعدی نیز كاهش دهد. مناقصه‌گزار می‌تواند زمان بررسی را آنقدر طولانی كند كه دیگر ادامه كار برای برنده مناقصه مقرون به صرفه نباشد و تعهد و اجبار قانونی برای انجام كار، ضرر و زیان را بر او تحمیل كند.
مناقصه‌گر نیز همه این ریسك‌ها را در محاسبات خود منظور می‌كند به این ترتیب پاسخگو نبودن دولت به زیان خودش تمام می‌شود و باید هزینه بیشتری بابت معاملات پرداخت كند.
اما در قانون برگزاری مناقصات، به اصل پاسخگویی توجه شده است. اختیارات غیرمنطقی از دستگاه مناقصه‌گزار سلب شده و مناقصه‌گر امكان یافته است از حقوق خود دفاع كند. تجدید یا لغو مناقصه شرایط خاص و تعریف شده‌ای دارد. مناقصه‌گزار مختار نیست به طور كلی همه پیشنهادها را رد، یا پیشنهاد دلخواه را قبول كند. بر مبنای قانون مناقصات، هیات رسیدگی به شكایات تشكیل می‌شود كه به اعتراضات مربوط به اجرا نشدن هر یك از مواد این قانون رسیدگی می‌كند و در صورت لزوم،‌رای تجدید یا لغو مناقصه را صادر می‌كند. از ابتدای كار، منابع مالی پیش‌بینی می‌شود و نحوه ضمان تاخیر تعهدات برای انجام معامله به صراحت در شرایط و اسناد مناقصه قید و تعهد می‌شود. سقف معینی برای تمدید مدت بررسی پیشنهادها و نیز مهلت انعقاد قرارداد در نظر گرفته شده است الزام به اطلاع‌رسانی مناقصات از طریق شبكه ملی نیز نوعی پاسخگو بودن دستگاه مناقصه‌گزار محسوب می‌شود.
۶) حمایت از صنایع داخلی و اشتغال
جهانی شدن این امكان را فراهم می‌كند كه از توان شركتها در سراسر جهان برای به دست آوردن كالا و خدمات با كیفیت بهتر و قیمت كمتر استفاده شود. در عرصه رقابت جهانی، بخش خصوصی نیز فرصت پیدا می‌كند استعداد و قابلیتهای خود را رشد دهد و حتی متقابلاً‌در بازار كشورهای دیگر فعال شود و در مناقصات بین‌المللی شركت كند.
با این حال نباید فراموش كرد كه هدف دولتها از پذیرش مقررات بین‌المللی و آزادسازی تجارت و رقابت در عرصه جهانی، رشد بخش خصوصی داخلی و خدمت بیشتر به مردم كشور است. اگر فرضاً تاسیس نیروگاه به مناقصه
بین المللی گذاشته شود، هدف آن خدمت‌رسانی بهتر به مردم از طریق تامین برق مطئمن‌تر و ارزان‌تر و در عین حال كمك به سرمایه‌گذاری ملی برای ورود موثر‌تر در عرصه‌های فنی، توسعه، نیروی انسانی و گسترش اشتغال است. دولتها منتخب مردم جهان نیستند،‌بلكه توسط مردم كشور خود انتخاب شده‌اند تا با مالیاتی كه از آنان دریافت می‌كنند، استعدادهای ملی را رشد دهند و زندگی بهتری را برای زمان حاضر و نسل‌های آینده كشور فراهم كنند. بستن درها به روی كشورهای دیگر از آن رو زیان بخش است كه سرمایه داخلی را به صورت ضعیف و تحت‌الحمایه نگه می‌دارد و در همان حال شرایط زندگی را برای مصرف‌كنندگان دشوارتر می‌كند.
در قانون مناقصات این اصل مورد توجه قرار گرفته است. از یكسو برگزاری مناقصات بین‌المللی در قانون پیش‌بینی شده و شرایط مناسب برای مشاركت پیمانكاران خارجی و استفاده از تسهیلات اعتباری خارجی، از طریق انتشار آگهی در یكی از روزنامه‌های انگلیسی زبان داخل و یك مجله یا روزنامه بین‌المللی مرتبط با موضوع، تعیین مهلت مناسب یك ماهه برای تحویل اسناد مناقصه و تضمین حقوق طرف خارجی بر مبنای قانون مناقصات مطرح شده است و از سوی دیگر رعایت موازین قانون حداكثر استفاده از توان فنی- مهندسی، تولیدی و صنعتی و اجرایی كشور مصوب ۱۲/۱۲/۷۵ مورد تصریح قرار گرفته است و با توجه به این كه معیارها و روش ارزیابی كیفی مناقصه‌گران و ارزیابی مالی پیشنهادها از قبل مشخص و در اسناد مناقصه ذكر می‌شود، «اعتراض به ترجیح پیشنهاددهندگان داخلی» را مشمول رسیدگی از سوی هیات رسیدگی به شكایات ندانسته است.
۷) برابری اجتماعی، توسعه و امنیت ملی
گذشته از آنچه در تشریح اصول قبلی در مورد خدمت‌رسانی بهتر، تقویت بخش خصوصی و شكوفایی استعدادها و ظرفیت‌های داخلی گفته شد، باید به این نكته مهم توجه شود كه دولتها نمی‌توانند به نام واگذاری و برون‌سپاری، از وظایف حاكمیتی خود دست بكشند و سیاستگذاری را رها سازند.
درهمه كشورها مسایلی وجود دارد كه به امنیت ملی و مصالح كلان كشور مربوط می‌شود. دولت نمی‌تواند مصالح عامه را تحت عنوان اقتصادی نبودن كنار بگذارد و یا شفافیت را به صورتی اجرا كند كه امنیت ملی به خطر افتد. همچنین قانون نباید آنچنان دست و پا گیر باشد كه در شرایط اضطراری، مدیریت دولتی را از برخورد سریع و رفع نیازها و جلوگیری از وقوع بحران بازدارد. اما این موارد نباید تا آنجا تعمیم داده شود كه رقابت در معاملات دولتی را به طور كلی زیر سوال ببرد.
در قانون برگزاری مناقصات این اصول نیز از چشم قانون‌گذار دور نمانده است. نیروهای مسلح از شمول قانون مستثنی شده‌اند، اما سایر نهادهای دولتی منجمله بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، شورای نگهبان قانون اساسی و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران مشمول این قانون هستند.
در معاملات محرمانه الزامی به برگزاری مناقصه نیست، اما تشخیص در این مورد به هیات وزیران واگذار شده است. در مورد خدمات فرهنگی و هنری،‌آموزشی و ورزشی و نظایر آن به تشخیص و مسوولیت وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی و با رعایت صرفه و صلاح كشور، معامله می‌تواند بدون برگزاری مناقصه انجام شود.
● نتیجه‌گیری
در مجموعه قانون برگزاری مناقصات با رویكرد جدید به مدیریت دولتی نوشته شده است و امید می‌رود در عمل بتواند بر قالب‌های جا افتاده در ذهن مدیران و كارشناسان و عمل دستگاههای بخش دولتی چیره شود. انتظار می‌رود این بار دیوانسالاری دولتی نتواند با تنظیم آیین‌نامه‌های مغایر با روح قانون، تفسیر و تعبیر دلخواه مواد قانون،‌بهره‌‌گیری از تناقصها و كاستی‌ها و ابهامات قانون و ادامه عملی روشهای قبلی مناقصه، باز هم محتوای قانون را كنار بگذارد و آن را در مسیری مغایر با ضرورت‌های پیدایش آن هدایت كند. امید می‌رود با تحقق اهداف مورد نظر قانونگذار، شاهد دستاوردهای مثبت این قانون و اصلاح مسیر انحرافی معاملات دولتی باشیم.

مهندس علیرضا قراباغی

منبع : ماهنامه صنعت برق