نهادهای بازار کار و حمایت از نیروی کار ایرانی

کاهش دستمزدهای واقعی نشانگر تداوم کسادی در بازار کار ایران است

در سال ۱۹۹۶ براساس شاخص ترکیبی کار شایسته، ایران در میان ۱۵ کشور منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا رتبه‌ ۶ را به خود اختصاص داده بود که در سال ۲۰۰۶ به رتبه‌ نهم رسیده که حاکی از موقعیت پایین‌تر ایران در منطقه است.

مقاله‌ «نهادهای بازار کار و حمایت از نیروی کار ایرانی» که زهرا کریمی (عضو هیات علمی دانشگاه مازندران) آن را در همایش چالش‌های تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی ارائه کرد، به اهمیت تولید و نقش نهادهای بازار کار در ایجاد «کار شایسته» در کشور می‌پردازد.

این مقاله از پنج قسمت تشکیل شده است که قسمت اول آن مقدمه‌ای است، برای طرح و بیان مساله‌ اصلی. قسمت دوم به بررسی تحولات عرضه و تقاضای نیروی کار، نرخ بیکاری و اشتغال غیررسمی و چشم‌انداز بازار کار ایران در صورت تداوم وضع موجود اختصاص دارد. در قسمت سوم نحوه‌ عملکرد مهم‌ترین نهادهای بازار کار مانند قانون کار و قانون حداقل مزد، تشکل‌های کارگری و کارفرمایی، شورای عالی کار و وزارت کار بررسی می‌شود. قسمت چهارم ضرورت ایجاد تحول در بازار کار برای تضمین کار شایسته و نقش تولید و نهادهای بازار کار در حرکت به سوی کار شایسته و بهبود وضعیت نیروی کار را مطرح می‌سازد و در قسمت پایانی جمع‌بندی و پیشنهادها ارائه می‌شود. آنچه می‌خوانید خلاصه‌ای از این پژوهش است:

● وضعیت بازار کار ایران

الف. جمعیت فعال

به دلیل رشد سریع جمعیت در دهه‌ اول انقلاب، در حال حاضر کشور ما دارای جمعیت جوانی است و گروه سنی ۳۰-۲۰ ساله بالاترین سهم را در جمعیت کشور دارد. نتایج آمارگیری نیروی کار نشان می‌دهد که جمعیت فعال از ۳/۲۳ میلیون نفر در سال ۱۳۸۴، به ۸/۲۳ میلیون نفر در سال ۱۳۸۸ رسیده است. به این ترتیب در طول برنامه چهارم در کل حدود ۵۰۰هزار نفر وارد بازار کار شدند.

ب. جمعیت شاغل

شمار شاغلان در طول برنامه‌ چهارم توسعه

(۸۸-۱۳۸۴) در حالی که طی این دوره بیش از ۳۶۰ میلیارد دلار درآمد نفت به اقتصاد ایران سرازیر شده، سالانه به طور متوسط ۴۰۰ هزار نفر افزایش یافته که نشانگر محدودیت شدید توان اشتغالزایی در بنیان‌های اقتصادی کشور است.

با افزایش واردات و تبدیل برخی از واحدهای تولیدی به عرضه‌کننده‌ کالاهای رقیب خارجی به‌ویژه در زیربخش‌هایی چون پوشاک، چرم و کفش شمار کثیری از مشاغل تولیدی به کشورهای طرف معاملات تجاری ایران (به ویژه چین و کره) منتقل شده است. افزایش قیمت تولیدات داخلی همزمان با کاهش نرخ ارز واقعی، واردات کالاهای مصرفی نسبتا ارزان را بسیار سودآور کرده است. طی سال‌های ۸۶-۱۳۸۳ سهم واردات کالاهای مصرفی از کل واردات از ۵/۹ درصد به ۷/۱۳ درصد افزایش یافته؛ در حالی که سهم واردات کالاهای سرمایه‌ای از ۲۱ درصد به ۱۸ درصد تنزل پیدا کرده است. (بانک مرکزی ایران، ۱۳۹۰)

در پی اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، افزایش قیمت حامل‌های انرژی و بالا رفتن هزینه‌های تولید به‌همراه تلاش دولت در جهت جلوگیری از افزایش قیمت تولیدات داخلی، به همراه تشدید تحریم‌های غرب علیه ایران، مشکلات واحدهای تولیدی را تشدید کرده است.

بخش بزرگی از کارخانه‌های تولیدی با ظرفیت‌های کمتر از ۳۰ درصد کار می‌کنند و در آستانه‌ توقف کامل هستند. به این ترتیب حفظ فرصت‌های شغلی به چالشی جدی در بازار کار ایران مبدل شده است. طی سال‌های ۱۳۸۵-۱۳۸۳، رشد اشتغال در صنایع بزرگ کشور منفی بوده و تنها در فاصله‌ سال‌های ۱۳۸۶-۱۳۸۵ رشد مثبت اندکی (۰/۱ درصد) داشته است.

کاهش دستمزدهای واقعی نشانگر تداوم کسادی در بازار کار ایران است. افزایش حداقل مزد رسمی کشور در سال‌های ۱۳۸۹ و ۹۰ (۱۳ و ۹ درصد) به ناگزیر مشاغلی را با مزدهایی بسیار پایین و حتی کمتر از حداقل مزد رسمی می‌پذیرند.

ج. تحولات نرخ بیکاری

جوانی جمعیت کشور، رشد جمعیت بالقوه فعال را ناگزیر ساخته است. به دلیل ناامیدی از یافتن کار، بخشی از نیروی کار بالقوه به دلیل ادامه تحصیل خارج از بازار کار قرار گرفته و گروهی نیز به سبب نوع جمع‌آوری و پردازش اطلاعات در طرح‌های نمونه‌گیری اشتغال و بیکاری خانوار، به جمعیت غیرفعال پیوسته‌اند. با وجود این نرخ رسمی بیکاری همچنان بالا است. زنان، در مقایسه با مردان، از نرخ بیکاری بالاتری رنج می‌برند، ولی بازار کار ایران از نظر جنسیتی به‌شدت تفکیک‌شده باقی مانده است و بسیاری از کارهای تخصصی همچنان مشاغل مردانه به حساب می‌آیند. در سال ۱۳۶۵ (در اواخر سال‌های جنگ) زمانی که اقتصاد کشور در بدترین وضعیت رکودی بود، نرخ بیکاری مردان و زنان به ترتیب ۹/۱۲ و ۴۸/۲۵ درصد بوده است. در حالی که در بهار سال ۱۳۸۹ این نرخ‌ها به ۲/۱۳ و ۳۱ درصد رسیده است. بالا رفتن نرخ مشارکت زنان، در زمان کسادی نسبی اقتصاد کشور، مشکل بیکاری زنان را دامن زده و آنها را مجبور به پذیرش مشاغل موقت با درآمد پایین کرده است.

د. اشتغال غیررسمی

ویژگی‌های اصلی اشتغال غیررسمی، بی‌ثباتی و عدم امنیت شغلی از یکسو و مزدهای کمتر از حداقل قانونی و عدم برخورداری از هر نوع پوشش بیمه‌ای است. براساس نتایج طرح نمونه‌گیری درآمد و هزینه‌ خانوار، منتشر شده از سوی مرکز آمار ایران (۱۳۸۸)، در فاصله‌ سال‌های ۸۷-۱۳۸۴ نسبت شاغلانی که مزدی کمتر از حداقل قانونی دریافت می‌کنند، از ۷/۱۸ درصد کل شاغلان به ۴/۲۴ درصد افزایش یافته است. از سوی دیگر شمار بیمه‌پردازان و کارگران بیمه‌شده کشور در سال ۸۷ نسبت به سال ۸۵ حداقل ۱۰۰ هزار نفر کاهش یافته است (بانک مرکزی ایران، ۱۳۹۰).

سهم زنان در اشتغال غیررسمی بیش از مردان است. در ۱۳۸۴، ۸/۲۵ درصد زنان شاغل، مزدهایی کمتر از حداقل قانونی دریافت کرده‌اند؛ این نرخ در سال ۱۳۸۷ به ۵/۲۹ درصد رسیده است. سهم کارگران مرد نیز در اشتغال غیررسمی از ۶/۱۷ درصد به ۵/۲۳ درصد افزایش پیدا کرده است.

چشم‌انداز بازار کار ایران در شرایط تداوم وضعیت کنونی بازار کار ایران در سال‌های آینده با دو چالش بسیار جدی روبه‌رو است: ناتوانی در ایجاد فرصت‌های شغلی کافی برای شمار فزاینده‌ای از جویندگان کار و رشد مشاغل موقت با مزدهای پایین و شمار خانوارهای کارگری زیر خط فقر. چنانچه نرخ رشد GDP در دهه ۱۳۹۰ در حدود ۵-۴ درصد باشد و اگر افزایش بهره‌وری نیروی کار در رشد اقتصادی نقش داشته باشد، سالانه حدود ۴۰۰ تا ۵۰۰ هزار فرصت شغلی جدید در بخش‌های مختلف اقتصاد ایران ایجاد خواهد شد.

در برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی شده بود که بهره‌وری نیروی کار سالانه ۵/۲ درصد افزایش یابد. بر این اساس با دستیابی به نرخ رشد اقتصادی ۵ درصد، فرصت‌های شغلی ۵/۱ درصد رشد خواهد کرد که با محاسبه‌ حدود ۲۰ میلیون شاغل، فرصت‌های شغلی جدید حدود ۴۰۰ هزار نفر خواهد بود.

● ضرورت ایجاد تحول در بازار کار برای تضمین کار شایسته

«کار شایسته» شاخصی برای بیان کارآیی اقتصاد ایجاد مشاغل پایدار و تامین‌کننده نیاز کارگران و خانواده‌ آنان است. مفهوم کار شایسته که برای اولین بار در سال ۱۹۹۹ توسط سازمان بین‌المللی کار مطرح شد، به معنای فراتر رفتن از آمارهای سنتی اشتغال و بیکاری، توجه به کمیت و کیفیت اشتغال، توسعه‌ تامین اجتماعی، حمایت از کارگران در شرایط کاری دشوار و تلاش در جهت حل مشکلاتی چون مشاغل با مزدهای پایین و ساعات کار طولانی، ارتقای فرصت برای زنان و مردان به منظور حصول کار سازنده و شایسته، در شرایط آزادی، برابری، امنیت و کرامت انسانی است. کار شایسته بر تامین حقوق بنیادین کار شامل حق ایجاد و گسترش تشکل‌های کارگری، حق مذاکرات دسته جمعی، ریشه‌کنی کار اجباری، ریشه‌کنی تبعیض جنسیتی در امر اشتغال، تساوی مزد برای زن و مرد در مقابل کار برابر، منع تبعیض در اشتغال و حرفه، رعایت حداقل مزد متناسب با حداقل معیشت تاکید دارد. تضمین کار شایسته، از طریق بهبود حقوق کار و ارتقای سطح زندگی کارگران به افزایش انگیزه‌ تلاش، خلاقیت و نوآوری نیروی کار منجر می‌شود و می‌تواند به نوبه‌ خود فرآیند رشد و توسعه کشورها را تسهیل و تسریع کند.

در ماده ۱۰۱ برنامه‌ چهارم توسعه مقوله‌ کار شایسته به صراحت مورد تاکید قرار گرفته و دولت موظف شده که تا پایان سال اول برنامه چهارم سند ملی کار شایسته را با اتکا به سه‌جانبه‌گرایی تنظیم کند و برای بررسی و تصویب به مجلس شواری اسلامی تحویل دهد. به نظر می‌رسد که اولویت متولیان اشتغال کشور صرفا کاهش نرخ بیکاری بوده و اینکه مزد شاغلان بسیار کمتر از حداقل رسمی باشد، از هرگونه تامین اجتماعی محروم باشند یا برای انجام کارهای دائم به اجبار قراردادهای کوتاه‌مدت یک تا ۳ ماهه را بپذیرند و خارج از چتر حمایتی قانون کار قرار گیرند، اهمیت زیادی نداشته است. اقتصاد ایران عدم موفقیت این‌گونه سیاست‌ها را تجربه کرده است. تجربه‌ بسیاری از کشورهای جهان، از جمله کشورهای شمال اروپا، اتریش و ایرلند نشان می‌دهد که حمایت از رشد نهادهای مستقل کارگری و کارفرمایی و نهادهای سه‌جانبه کارآمد، تامین مزد و شرایط کاری مناسب و تضمین امنیت شغلی می‌تواند نقش مثبتی در تسریع آهنگ رشد اقتصادی ایفا کند.

هرچند به علت کمبود اطلاعات و آمار در مورد شرایط کار، محاسبه‌ دقیق تمامی شاخص‌های کار شایسته در کشور امکان‌پذیر نیست، اما در مواردی مانند نرخ مشارکت و نرخ بیکاری در میان زنان و مردان و در سطوح مختلف تحصیلی و بهره‌وری نیروی کار، مقایسه‌ وضعیت کار شایسته‌ ایران با میانگین این شاخص در منطقه‌ خاورمیانه و شمال آفریقا، بیانگر وضعیت نسبتا نامطلوب نیروی کار در ایران است. در سال ۱۹۹۶ براساس شاخص ترکیبی کار شایسته، ایران در میان ۱۵ کشور منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا رتبه‌ ۶ را به خود اختصاص داده بود که در سال ۲۰۰۶ به رتبه‌ نهم رسیده که حاکی از موقعیت پایین‌تر ایران در منطقه است.

● افزایش تولید شرط لازم برای بهبود وضعیت بازار کار

تسریع آهنگ رشد اقتصادی و ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار برای جمعیت فعال، اولویت اصلی اقتصاد کشور است. برای دستیابی به این هدف، کاهش ریسک سرمایه‌گذاری از طریق فراهم‌کردن امنیت بیشتر برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، کاستن از تنش در مناسبات بین‌المللی و افزایش دسترسی به بازار کالاها و خدمات از طریق تعامل اقتصادی بیشتر با دنیای خارج، اعمال سیاست‌های صحیح پولی، مالی، ارزی و تجاری در جهت افزایش توان رقابتی محصولات داخلی، تقویت ارتباط بین سطوح مختلف آموزشی و نیازهای بازار کار، مهارت‌آموزی متقاضیان و حمایت ویژه از فعالیت‌های اشتغالزا و هدایت سرمایه‌گذاری‌ها در مسیر آن ضروری است. ثبات کلان اقتصادی و بهبود فضای کسب و کار در کشور جریان فرار سرمایه از کشور را معکوس می‌سازد و علاوه بر حفظ سرمایه‌های داخلی، ایرانیان مقیم دیگر کشورها و سرمایه‌گذاران خارجی را به فعالیت در ایران ترغیب می‌کند.

شواهد تجربی نشان داده است که افزایش رشد اقتصادی به طور خودکار به بهبود شرایط در بازار کار منجر نمی‌شود. ممکن است رشد اقتصادی با افزایش مشاغل موقت و تحمیل مزدهای پایین به شاغلان و گسترش نابرابری همراه باشد. از این رو تقویت نهادهای بازار کار برای تضمین کار شایسته ضروری است.

● تقویت نهادهای بازار کار شرط کافی برای بهبود وضعیت بازار کار

گرایش به عدم اجرای قانون کار یا تلاش برای تغییر برخی مفاد قانون کار در شرایط فزونی عرضه بر تقاضا شدت می‌یابد. به همین جهت تداوم وجود مازاد عرضه در بازار کار به افزایش توان چانه‌زنی کارفرمایان و صاحبان سرمایه می‌انجامد. بر این اساس راهکار پایه‌ای و بلندمدت، افزایش آهنگ رشد تولید است و با تحقق نیافتن این شرط و گسترش روزافزون سمت عرضه در بازار کار، تداوم و گسترش زیر پا گذاشتن قانون کار و نیز تغییر آن غیرمنتظره نخواهد بود، ولی نگرش مسوولان نسبت به منصفانه ‌بودن عملکرد بازار کار نیز حائز اهمیت است.

پذیرفتن نیروهای مهار نشده بازار برای تنظیم روابط میان کارگران و کارفرمایان راهی مطمئن برای غلبه بر مشکل بیکاری، گسترش فقر و نابرابری نیست. به همین جهت مداخله‌ دولت و ایجاد تفاهم میان شرکای اجتماعی از طریق پیمان‌های دسته جمعی و مذاکرات در نهادهای سه‌جانبه در قانون کار ایران مورد تاکید قرار گرفته،ولی این مفاد قانون کار تاکنون به درستی اجرا نشده است. پایبندی وزارت کار به اجرای قانون کار، گام اول در جهت حرکت به سوی تحقق هدف کار شایسته برای کارگران ایرانی است. در این راستا وزارت کار باید در جهت حمایت از شکل‌گیری تشکل‌های اصیل و قدرتمند کارگری و کارفرمایی اقدام کند و زمینه‌ مناسب برای مذاکرات و پیمان‌های دسته‌جمعی فراهم آورد، زیرا وجود اتحادیه‌های کارگری و کارفرمایی اصیل و قدرتمند تنها راه مطمئن و پایدار برای کاهش تنش در روابط کار و افزایش بهره‌وری است. بدین ترتیب نهادهای سه‌جانبه، ازجمله شورای عالی کار، قادر خواهند بود کلیه‌ نیروها را در جهت تسریع آهنگ رشد و توسعه‌ اقتصادی و ارتقای سطح رفاه اقشار زحمتکش بسیج کنند.

● جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در دو دهه‌ گذشته، بازار کار ایران با مشکل بیکاری فزاینده و کاهش مزد واقعی نسبت فزاینده‌ای از شاغلان مواجه بوده است. فضای کسب و کار پرخطر، ناشی از سیاست‌های کلان اقتصادی نامناسب و متغیر از یکسو و فشار تحریم‌های بین‌المللی علیه اقتصاد ایران از سویی دیگر، فعالیت بسیاری از بنگاه‌های ایرانی را دشوار ساخته است. اجرای طرح هدفمندکردن یارانه‌ها نیز با افزایش چشمگیر هزینه‌های تولید، شرایط کار را بیش از پیش مشکل کرده است.

بهبود فضای کسب و کار و حذف موانع سرمایه‌گذاری و تولید، از طریق کاهش تنش در روابط بین‌المللی و تغییر جدی در سیاست‌های کلان اقتصادی در جهت ایجاد محیط امن برای سرمایه‌گذاری گامی ضروری در جهت رشد سرمایه‌گذاری، تولید و افزایش توان اشتغالزایی بنیان‌های اقتصادی کشور، آهنگ حرکت به سوی تحقق آرمان‌های انقلاب اسلامی و دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله‌ جمهوری اسلامی ایران را برای کسب مقام اول در منطقه تسریع می‌کند؛ ولی ممکن است به طور خودکار به تامین زندگی رها از فقر و ناامنی برای سهم فزاینده‌ای از نیروی کار کشور منجر نشود. با توجه به تاکید قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر عدالت اجتماعی و لزوم تضمین زندگی مبتنی بر کرامت انسانی برای تمامی ایرانیان و ارتقای سطح زندگی مردم است، همگام با افزایش آهنگ رشد اقتصادی، پایبندی وزارت کار به اجرای کلیه مفاد قانون کار، تقویت تشکل‌های کارگری و کارفرمایی و نهادهای سه‌جانبه، و تشویق مذاکرات و پیمان‌های دسته‌جمعی برای بهبود وضعیت شاغلان ضروری است.