تجربیات خصوصی سازی در جهان

خصوصی سازی امروزه به عنوان یكی از سیاست های اقتصادی مهم جهت نیل به كارآیی بالاتر سیستم های اقتصادی مورد استفاده قرار می گیرد مروری بر تاریخ نشان می دهد كه با ملی شدن صنایع بعد از جنگ های جهانی اول و دوم, خصوصی سازی, فضای بین المللی را در برگرفت و كشورها یكی پس از دیگری در این راه گام نهادند و دلیل آن بروز مشكلاتی از قبیل زیان های انباشته شركت های دولتی, كمیت و كیفیت پایین محصولات تولیدی شركت ها, اتلاف منابع تولیدی ناشی از عملكرد شركت های دولتی بود

خصوصی سازی امروزه به عنوان یكی از سیاست های اقتصادی مهم جهت نیل به كارآیی بالاتر سیستم های اقتصادی مورد استفاده قرار می گیرد. مروری بر تاریخ نشان می دهد كه با ملی شدن صنایع بعد از جنگ های جهانی اول و دوم، خصوصی سازی، فضای بین المللی را در برگرفت و كشورها یكی پس از دیگری در این راه گام نهادند و دلیل آن بروز مشكلاتی از قبیل زیان های انباشته شركت های دولتی، كمیت و كیفیت پایین محصولات تولیدی شركت ها، اتلاف منابع تولیدی ناشی از عملكرد شركت های دولتی بود.

البته لازم به ذكر است كه خصوصی سازی و وسایل و ابزارهای مربوط به آن را نمی بایست برای هر دو گروه كشورهای توسعه یافته و در حال توسعه یكسان فرض كرد، چرا كه در كشورهای در حال توسعه علاوه بر این كه چه شركت هایی خصوصی سازی شوند ، سوال های دیگری نظیر این كه چگونه خصوصی سازی كنیم ، به چه كسی واگذار كنیم و چگونه مقاومت گروه های سیاسی مخالف را پاسخگو باشیم مطرح است. هدف از این نوشته ، بررسی علمی موارد بااهمیت در مورد خصوصی سازی همچون ، زمینه های تاریخی ، تعاریف ، اهداف و روش های خصوصی سازی و تجربیات كشورهای مختلف و ایران می باشد.

كاهش حوزه فعالیت بخش دولتی ، انتقال مالكیت ، كنترل اقتصادی، افزایش كارآیی واحدهای اقتصادی، كاهش كسر بودجه و بدهی های ملی و تعدیل مقررات از جمله اهداف خصوصی سازی به شمار می رود.

۱- زمینه های تاریخی

بعد از جنگ جهانی اول ، لیبرالیسم به مفهوم دخالت دولت در امور اقتصادی به مرحله عمل درآمد و با گسترش تقاضا، بهبود خدمات عمومی و رفاهی و از بین رفتن بیكاری و ایجاد تحرك در زمینه های بالقوه اقتصادی موفقیت چشمگیری حاصل شد. به این ترتیب حوزه مالكیت دولت گسترش یافت و بسیاری از صنایع و فعالیت های اقتصادی در اروپا ملی اعلام گردید. به طوری كه در ایتالیا بسیاری از بانك های سرمایه گذاری و صنایع وابسته، در انگلستان بانك ها، صنایع ذغال سنگی ، راه آهن ، هواپیمایی و گاز و در فرانسه مؤسسه های بیمه، بانك، اسلحه سازی و هواپیماسازی و غیره ملی اعلام شدند.به این ترتیب طی سال های پس از جنگ، كشورهای اروپایی تجارب كاملی از اداره شركت های دولتی و انحصارات ملی به دست آوردند. حاصل این تجارب كه عدم كارآیی شركت های دولتی بود باعث شدت شعارهای ملی كردن به ضد ملی كردن تبدیل شود. لیبرالیسم جدید این بار خشنود از فعالیت دولت، پدیده شكست دولت را مطرح ساخت و خصوصی سازی را به عنوان استراتژی مطلوب به جهان عرضه می كرد و موج جدید خصوصی سازی به پیش گامی انگلستان سرتاسر جهان را فرا گرفت . از روش مذاكره و یا مزایده می توان برای خصوصی سازی آن گروه از شركت های كوجك و متوسط دولتی استفاده كرد كه به دلیل وضعیت نامناسب مالی سوء مدیریت عملكرد مناسبی ندارند.در انگلستان زمانی كه مارگارت تاچر در سال ۱۹۷۹ به قدرت رسید، نزدیك به ۱۱/۵ درصد از تولید ناخالص داخلی مربوط به شركت های دولتی بود. در زمان سومین پیروزی او در سال ۱۹۸۷ این سهم به ۷/۵ درصد رسید و در جریان این تحول بیش از ۵۰۰ هزار كارگر به بخش خصوصی انتقال یافتند و ۹۰ درصد از آنها صاحب سهام كارخانه شدند.گزارش سازمان همكاری اقتصادی و توسعه (OECD) نشان می دهد در سال ۱۹۹۶ دولت ها ۸۸ میلیارد دلار از طریق خصوصی سازی درآمد كسب كردند. در همین حال در كشورهای در حال توسعه و غیرعضو (OECD) نیز در زمینه خصوصی سازی گسترش یافتند به طوری كه در سال ۱۹۹۰ سهم این كشورها در مجموع درآمدهای ناشی از خصوصی سازی فقط ۱۷ درصد یعنی ۴ میلیارد دلار بود كه این سهم در سال گذشته به ۲۲ درصد یعنی ۱۹ میلیارد دلار رسید . با توجه به سیاست های آزادسازی در سطح جهان و قبول این موضوع كه بنگاه های دولتی در ایران نیز از كارایی مناسب برخوردار نیستند، پدیده خصوصی سازی به عنوان یك راه عملی برای اصلاح ساختار مدیریت بنگاه و انتقال برخی از امور دولتی به بخش خصوصی مطرح گردید. از این رو طرح سیاست خصوصی سازی ، هم زمان با اجرای برنامه اول توسعه اقتصادی از سال ۱۳۶۸ در كشور مورد توجه قرار گرفت.

۲- تعاریف مختلف از خصوصی سازی

در مورد خصوصی سازی تاكنون تعاریف مختلفی ارایه شده است كه در این قسمت چند نمونه كه بیشتر مورد توافق است ذكر می گردد:

بیس لی و لیتل چایلد Little Child Beasly and می گویند: خصوصی سازی وسیله ای برای بهبود عملكرد فعالیت های اقتصادی از طریق افزایش نقش نیروهای بازار است ، در صورتی كه حداقل ۵۰ درصد از سهام دولتی به بخش خصوصی واگذار گردد.

ولجانوسكی (Veljunosky) ، خصوصی سازی را به معنای انجام فعالیت های اقتصادی توسط بخش خصوصی با انتقال مالكیت دارایی ها به بخش خصوصی می داند.كی و تامسون (Key and Thompson) معتقدند: واژه خصوصی سازی، روش های متعدد و مختلفی را برای تغییر رابطه بین دولت و بخش خصوصی شامل می شود. از طریق ملی كردن و یا فروش دارایی های متعلق به دولت، مقررات زدایی، حذف ضوابط محدود كننده و معرفی رقابت در انحصارات مطلق دولتی و پیمانكاری و یا واگذاری تولید كالاها و خدماتی كه توسط دولت اداره و تأمین شود به بخش خصوصی .بالاخره مایلك باست می گوید: خصوصی سازی واقعی یعنی این كه مالك، شركت را اداره كند.اما اگر بخواهیم از خصوصی سازی تعریف خلاصه ای داشته باشیم ، باید بگوییم كه خصوصی سازی عبارت است از اقدام به واگذاری واحدهای اقتصادی دولتی و یا تحت نظارت دولت به بخش خصوصی و مردم از طرق مختلف به منظور بهبود كارایی اقتصادی و مدیریتی آن واحدها.

۳- اهداف خصوصی سازی

در كشورهای مختلف كه دارای سیستم های اقتصادی و شرایط اجتماعی می باشند، اهداف خصوصی سازی نیز متفاوت است. البته این اهداف دارای فصل های مشترك نیز می باشند كه مهم ترین آن بهبود كارآیی واحدهای اقتصادی است، اما آن دسته از اهدافی كه تقریبا مورد نظر اكثر كشورهایی است كه اقدام به خصوصی سازی كرده اند عبارت است از :

۳-۱- كاهش حوزه فعالیت بخش دولت : این هدف در واقع واكنش طبیعی نسبت به گسترش فعالیت های اقتصادی دولت به ویژه پس از جنگ جهانی دوم است .

۳-۲- انتقال مالكیت و كنترل اقتصادی : این انتقال باعث می شود تا بسیاری از اشتغالات و مسئولیت های قانونی تصمیم گیرندگان دولتی كاسته شود.

۳-۳- افزایش كارایی واحدهای اقتصادی: اصولا عقیده بر این است كه حركت به سوی بازار همراه با افزایش كارآیی است .

۳-۴- كاهش كسری بودجه و بدهی های ملی: انتقال فعالیت های اقتصادی با فروش دارایی با روش های دیگر عمدتا باعث كاهش هزینه و افزایش درآمد می شود. در صورتی كه دولت قادر باشد رشد هزینه های آتی برنامه های دولتی را متوقف سازد.

۳-۵- تعدیل یارانه ها و اختلال قیمت ها: دخالت های دولتی اختلال در قیمت ها و تخصیص نامطلوب منابع را باعث می شود و در حالی كه خصوصی سازی در بسیاری از موارد این مشكلات را حل كرده و روند تولید با مكانیزم آزاد بازار هماهنگ می شود.

۳-۶- تعدیل مقررات : مقررات زدایی نخستین و مهم ترین قدم در جهت فراهم آوردن شرایط و فضای رقابتی می باشد.

۳-۷- افزایش رقابت : رقابت مهم ترین امتیاز، شاخص برتر و مایه حیات نظام بازار است و خصوصی سازی با مفهوم افزایش رقابت و گرایش به سوی پذیرفته شدن در بین اكثر شركت های خصوصی سازی در ده های اخیر مطرح است.

۳-۸- ایجاد علاقه در شاغلان شركت ها: سهیم نمودن كارگران ، كارمندان و مدیران شركت ها ، از ابزار مهم سیاسی با آثار مثبت اقتصادی در فرآیند خصوصی سازی می باشد.

۳-۹- گسترش بازار سرمایه : فرآیند خصوصی سازی مالكیت سهام را گسترده می كند.

۳-۱۰- تأمین منابع مصرف كنندگان: با انجام خصوصی سازی نظم بازار جایگزین تصمیم گیری سیاسی می شود و به تبع آن تخصیص و بهره وری منافع بر مبنای انتخاب كنندگان قرار می گیرد.

۳-۱۱- توزیع مناسب درآمدها: هدف توزیع ، بیشتر مورد نظر سیاستمداران است و عموما با هدف كارایی هماهنگی ندارد . افزایش كارایی ایجاب می كند تا اهداف تولید از اهداف توزیع خارجی ، جداگانه در نظر گرفته شود.

۳-۱۲- دستیابی به سرمایه تكنولوژی و منابع خارجی: چنانچه در فرآیند خصوصی سازی ، جایگاهی نیز برای سرمایه گذاران خارجی در نظر گرفته شود می توان از این طریق به منابع خارجی دسترسی پیدا كرد.

۴- اولویت های خصوصی سازی

این تصمیم كه چه شركت هایی در خصوصی سازی از اولویت برخوردار می باشند بستگی به اهدافی دارد كه دولتمردان از خصوصی سازی انتظار دارند. اگر ما خصوصی سازی را ابزاری جهت نیل به كارایی بهتر واحدهای اقتصادی بدانیم كه البته در كنار آن دیگر اهداف مذكور نیز تأمین خواهند شد می توانیم اولویت های خصوصی سازی را با توجه به دو شاخص كلیدی مالكیت و ساختار بازار بررسی كنیم .

البته در این خصوص نظریات بسیاری مطرح است كه ما در بررسی خود از مدل هارتلی و پاركر(Hartiy, Parker) استفاده می كنیم و دلیل این انتخاب، كاربردی بودن آن است .

مدل هارتلی و پاركر: این مدل در یك ماتریس ۲۲ براساس مالكیت و ساختار بازار و چگونگی تأثیر متقابل آنها بر عملكرد با فروض ذیل ارایه می گردد:

۱- D بر A اولویت دارد . D معرف تولید در بازار رقابت با مالكیت خصوصی است .

۲- D بر C اولویت دارد. این بیان كننده دیدگاه استاندارد اقتصادی در رابطه با برتری رقابت می باشد.

۳- D بر B اولویت دارد و با آن برابر است . شواهد مختلف نشان دهنده برتری بنگاه های خصوصی نسبت به بنگاه های دولتی در شرایط رقابتی است .

۴- B نسبت به A اولویت دارد كه منعكس كننده برتری نقش رقابت است .

۵- C نسبت به A اولویت دارد. اما دیدگاه عمومی اقتصادی ، آن را مردود می داند.

۶- B نسبت به C تمامی حالات را ممكن است داشته باشد و عملكرد آن بستگی به قدرت نسبی و مالكیت دارد.

بنابراین طبق مدل فوق در فرآیند خصوصی سازی ، اولویت با شركت هایی است كه اگر خصوصی شوند در گروه D قرار می گیرند و برای دیگر گروه ها، شرایط خاص اقتصادی و اجتماعی در كشور تعیین كننده اولویت است ، یعنی می بایستی تعیین شود كه كدام یك از شاخص های مالكیت و یا ساختار بازار در درجه اهمیت بیشتری نسبت به دیگری قرار دارد و سپس اولویت ها را مشخص كرد.

۵- روش های خصوصی سازی

روشی را كه هر كشوری بر اجرای طرح خصوصی سازی خود اعمال می كند بیش از هر چیز بستگی به اهداف و امكانات آن كشور در اجرای این برنامه دارد.

روش های متداول و مهم مرسوم را میت وان در دو دسته كلی مورد بررسی قرار داده است . یكی خصوصی سازی همراه با واگذاری مالكیت و دوم خصوصی سازی بدون واگذاری مالكیت كه ذیلا به توضیح هر یك می پردازیم .

۵- الف – خصوصی سازی همراه با واگذاری مالكیت

خصوصی سازی با این روش از چند طریق قابل اعمال است :

۵- الف – ۱- بورس :

خصوصی سازی از طریق بورس، این امكان را به وجود می آورد كه از مشاركت عموم مردم و صاحبان پس اندازهای كوچك و بزرگ بهره مند شویم و مالكیت را در جامعه گسترش داده و از انحصارگرایی جلوگیری كنیم . همچنین این امر موجب می شود كه منابع مورد نیاز طرح های سرمایه گذاری را از طریق درون ساختار اقتصادی بیرون بكشیم و از جریان نقدینگی در امور غیرمولد و كاذب ممانعت به عمل آوریم . استفاده از این روش گرچه از دیدگاه بسیاری از كارشناسان ، بهترین راه حصول به هدف رشد و كارآیی واحدهای تولیدی برای كمك به افزایش عرضه كل می باشد، اما در عین حال خالی از ایراد نیست . بورس اوراق بهادار زمانی می تواند كارایی داشته باشد كه بتواند پیوسته جریان منظمی از منابع مالی را به جانب خود جذب كند و در اختیار متقاضیان سرمایه قرار دهد و لازم است شرایطی به وجود آید كه در آن فشار وارده به بورس آن قدر زیاد نشود كه ضربه شددیدی به موقعیت آن در اقتصاد وارد آید و در كشورهای در حال توسعه اغلب این مشكل وجود دارد و بورس نمی تواند نقش خود را به درستی انجام دهد. همچنین از دیگر مشكلات استفاده از بورس در كشورهای در حال توسعه ، نبود یك سیستم اطلاع رسانی منظم و عادل در سازمان بورس است . مایكل باست معتقد است : بورس ، متناسب برای شركت های چند ملیتی بزرگ است . بازار سهام برای سرمایه گذاران كوچك نیست ، بورس ، جایی است كه مدیران حرفه ای اوراق قرضه با به نظر در آوردن مدیریت شركت هاییی كه دولتی بوده و قرار است تحت مالكیت مدیران قرار گیرد سروكار دارند. اما به هر حال به نظر می رسد چنانچه در كشوری بورس بتواند به صورت كارا و صحیح عمل كند یكی از روش های مناسب خصوصی سازی همین روش است . افزایش رقابت، ایجاد علاقه در شاغلان شركت ها ، گسترش بازار سرمایه ، تأمین منافع مصرف كنندگان ، توزیع مناسب درآمدها و دستیابی به سرمایه ، تكنولوژی و منابع خارجی از اهداف دیگر خصوصی سازی است .

---