خصوصی سازی یا غیردولتی سازی

بررسی حقوقی واگذاری شرکت مخابرات به بخش خصوصی

پس از مدت­ها انتظار و پس از دو بار تعویق، بالاخره سهام «شرکت سهامی مخابرات ایران» در راستای سیاست­های خصوصی­سازی دولت جمهوری اسلامی در بورس اوراق بهادار عرضه و در کمتر از ۴۰ دقیقه توسط یک کنسرسیوم داخلی خریداری شد تا از این پس، با توجه به تعداد سهام واگذار شده که قانوناً به خریدار اجازه می دهد در مدیریت شرکت دخالت داشته باشد، این صنعت به صورت خصوصی اداره شود. اما نوع، زمان، و شیوه واگذاری دومین شرکت سوددِه دولتی پس از شرکت ملی نفت، واکنش­ها و انتقادات بسیاری را برانگیخت، و حتی امکان ابطال معامله را به دلیل عدم رعایت موازین قانونی مطرح کرد. بررسی میزان انطباق این معامله با قوانین جاری کشور، به ویژه «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی»، از یک سو می­تواند صحت و سقم ادعاها درباره تخلف نهادهای ذیربط از قانون را مشخص کند و از سوی دیگر، ظرفیت و وزن قوانین جاری در مسیر خصوصی­سازی را روشن سازد. این نوشتار تلاشی است برای این منظور، بدون این که احراز تخلف یا اثبات حقانیت اشخاص مد نظر باشد.

● پیشینه بحث

هفدهم دی­ماه ۸۵، پس از مشخص شدن کلیات چگونگی واگذاری مخابرات در شورای سیاست گذاری اصل ۴۴ وزارت ارتباطات، موضوع خصوصی سازی مخابرات در جلسه هیات دولت مطرح و مقرر شد شرکت های مخابراتی به صورت یکپارچه و در قالب واگذاری سهام شرکت مادر تخصصی مخابرات ایران، در فرآیند خصوصی سازی قرار گیرند. بر همین اساس، در نوزدهم مرداد ۸۷، پنج درصد از سهام هفتمین شرکت مشمول اصل ۴۴ با هدف کشف قیمت، به قیمت ۱۵۰۰ ریال در بورس اوراق بهادار عرضه و ظرف ۸ دقیقه فروخته شد. در گام دوم، ۵۰ درصد به علاوه یک سهم از سهام شرکت مخابرات در بورس عرضه شد، و از ساعت ۱۱ و ۱۵ دقیقه صبح روز پنجم مهرماه ۸۸، از میان دو متقاضی خرید، «کنسرسیوم اعتماد مبین» موفق شد پس از ۳۹ دقیقه، ۲۲ میلیارد و ۹۳۶ میلیون و ۸۲۷ هزار و ۸۲۷ سهم از سهام شرکت مخابرات را به قیمت هر سهم ۳۴۰ تومان و ۹ ریال و به ارزش کلی ۷۷ هزار و ۹۸۵ میلیارد ریال خریداری کند. برای قطعی شدن معامله، خریدار ۳۰ روز کاری از زمان برنده شدن فرصت دارد ۲۰ درصد از قیمت کل معامله معادل ۱۵۶۰ میلیارد تومان را به صورت نقد به حساب خزانه کشور واریز کند. ۸۰ درصد باقی مانده باید به صورت اقساط هشت ساله و در شانزده قسط ۴۸۴ میلیارد تومانی، به حساب خزانه دولت واریز شود.

برنده بزرگ ترین معامله تاریخ بورس ایران، با مشارکت دو شرکت «سرمایه گذاری توسعه اعتماد» به نسبت ۴۶ درصد و «شهریار مهستان» به نسبت ۸ درصد (هر دو سهامی عام)، و شرکت «گسترش الکترونیک مبین ایران» (سهامی خاص) به نسبت ۴۶ درصد، تشکیل شده است. دو شرکت نخست، که در سال های ۸۳ و ۸۵ تاسیس شده اند، از شرکت های زیرمجموعه بنیاد تعاون سپاه پاسداران انقلاب اسلامی اند، و شرکت گسترش الکترونیک مبین ایران که فعالیت خود را از سال ۸۶ آغاز کرده، صددرصد متعلق به گروه توسعه اقتصادی تدبیر و از زیرمجموعه های ستاد اجرایی فرمان امام (ره) است. اصلی­ترین رقیب برنده معامله، که یک روز پیش از انجام معامله به دلیل فقدان «صلاحیت امنیتی» از رقابت انصراف داد، کنسرسیوم «تعاونی پیشگامان کویر یزد»، متشکل از ۱۲ شرکت تعاونی و ۳ شرکت سرمایه گذاری با حدود پنج هزار سرمایه گذار داخلی و خارجی بود، که از سال ۱۳۷۵ در عرصه اطلاع رسانی و فناوری اطلاعات فعالیت خود را آغاز کرده است. اما رقیب دیگر، یکی از شرکت های زیر مجموعه موسسه مالی و اعتباری مهر به نام «مهر اقتصاد ایرانیان» بود که به نیروی مقاومت بسیج تعلق دارد. پیش تر، اهلیت (صلاحیت) این شرکت برای ورود به جمع رقبا مورد تایید قرار نگرفته بود، ولی در آخرین روز و تقریباً هم­زمان با خارج شدن پیشگامان کویر یزد به فهرست خریداران اضافه شد. بلافاصله پس از اعلام خبر برنده شدن کنسرسیوم اعتماد مبین، انتقادات و اعتراضات بسیاری از سوی کارشناسان و حتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح شد.

به نقل از رئیس شورای رقابت عنوان شد که به دلیل غیررقابتی بودن معامله، احتمال تجدیدنظر در واگذاری وجود دارد. رئیس کمیته مخابرات مجلس اعلام کرد حذف شدگان از این مزایده می توانند در صورت اعتراض، مشکل خود را از طریق مجلس نیز پیگیری کنند. رئیس کمیسیون ویژه اصل ۴۴ خبر از بررسی موضوع در کمیسون مربوطه داد، و رئیس و تعدادی از نمایندگان سرشناس مجلس نیز بر ضرورت این امر برای رفع شبهات به وجود آمده تاکید کردند. ضمن آن که سازمان بازرسی کل کشور نیز آمادگی خود را برای ورود به این ماجرا اعلام کرد. با این همه، روز بیست و سوم مهرماه برخی خبرگزاری­ها خبری را به نقل از رئیس کمیسیون ویژه اصل ۴۴ بر روی خروجی­های خود قرار دادند که حکایت از بررسی موضوع در این کمیسیون داشت. کمیسیون به این نتیجه رسید که اگرچه غیررقابتی بودن فضای معامله و برخی عملکردهای ابهام­آفرین باعث بروز شبهاتی در روند واگذاری شده، اما هچگونه تخلفی روی نداده است.

● منشا انتقادات

انتقادات کارشناسان به روند خصوصی­سازی و نحوه واگذاری سهام مخابرات، پیش و پس از انجام معامله، اغلب متوجه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان خصوصی سازی بوده است. قانون، وزارت مربوطه و سازمان خصوصی سازی را موظف کرده از یک سو با بررسی شرایط شرکت واگذارشونده برای ورود به فرایند خصوصی سازی، بستر مناسب برای واگذاری و عرضه سهام در بورس را مهیا کنند. بررسی اهلیت یا همان صلاحیت فنی (و در صورت لزوم صلاحیت امنیتی) خریداران با کمک نهادهای ذیربط، وظیفه دیگر سازمان خصوصی­سازی است. شرکت بورس اوراق بهادار نیز موظف است پس از اعلام سازمان خصوصی­سازی، وضعیت شرکت واگذارشونده را با دستورالعمل های لازم برای ورود شرکت­ها به بورس مطابقت دهد و پس از احراز شرایط، امکان عرضه سهام را فراهم کند. منتقدین از مواردی همچون عرضه سهام با وجود عدم برگزاری مجمع و تعیین تکلیف نشدن تعهدات و بدهی های شرکت پیش از واگذاری، به عنوان ایرادات وارد بر شرکت بورس یاد می­کنند. به وزارت ارتباطات و سازمان خصوصی سازی نیز انتقاد شده که با وجود آماده نبودن شرکت سهامی مخابرات (از لحاظ زمان و نوع واگذاری)، اقدام به عرضه سهام این شرکت کرده­اند. اما منتقدین انتقادات دیگری را نیز به سازمان خصوصی سازی وارد می­دانند: عدم ایجاد شرایط رقابتی مناسب برای همه خریداران، تایید صلاحیت دو متقاضی خرید سهام که هچیک خصوصی نیستند، کنار گذاردن یک کنسرسیوم تایید صلاحیت شده و آوردن دوباره یک شرکت قبلاً رد صلاحیت شده. در عین حال، حضور بنیاد تعاون سپاه و یک شرکت متعلق به ستاد اجرای فرمان امام (ره) در جمع مشارکت­کنندگان کنسرسیوم برنده معامله نیز انتقادات زیادی را به دنبال داشته است.

● معامله انجام شده قانونی است؟

باید انتقادات دلسوزانه کارشناسان و دست­ ­اندرکاران را ارج نهاد، اما مطالعه دقیق قوانین و مقررات مرتبط با فرایند واگذاری سهام شرکت مخابرات نشان می دهد بخش زیادی از مخالفت­ها، که بعضاً از زبان برخی رسانه های بیگانه نیز شنیده می شود، مستند به قانون نیست و بیشتر بیان دغدغه­های جانبی است تا ابراز نگرانی از زیرپا گذارده شدن قانون. از این رو، با توجه به این که بیشتر انتقادات به مساله واگذاری مخابرات مربوط به حضور نهادهای عمومی غیردولتی و به ویژه بنیاد تعاون سپاه در کنسرسیوم برنده معامله است، همین مساله را از منظر حقوقی بررسی می­کنیم و پاسخ­گویی به سؤالات تخصصی درباره این واگذاری را به متخصصین وامی­نهیم.

● بنیاد تعاون سپاه پاسداران انقلاب اسلامی

اساسنامه بنیاد تعاون سپاه، مصوب سال ۱۳۷۲، بـنـیـاد را «مـؤسـسـه­ای غـیـرانـتـفـاعـی، دارای شـخـصـیـت حـقـوقـی مستقل و وابسته به سپاه پاسداران انقلاب اسلامی» معرفی کرده است. در تبصره ۲ ماده ۶ این اساسنامه تصریح شده «بـنیاد در ارتباط با امور نظامی و تجهزات نظامی حق هچگونه معامله و یا دلالی و نمایندگی در آن ندارد»، و ماده ۷ نیز مقرر داشته «کـلیـه درآمـدهـای حـاصـل از فـعـالیـت­هـای بـنـیاد (پس از کسر هزینه­های جاری و سـرمـایـه­گـذاری)، صـرف امـور خـدمـاتـی وام و مـسـکـن پرسنل کادر ثابت سپاه و بسیج» شود. ضمن آن که، درآمدهای یاد شده «مشمول ماده ۱۳۳ قانون مالیات­های مستقیم» نیز خواهند بود. بنیاد دارای هیات امناست، و مطابق ماده ۹ اساسنامه «فرمانده کل سپاه ریاست هات امنا را عهده­دار خواهد بود». نماینده ولی فقیه در سپاه، رئیس ستاد مشترک سپاه، فرمانده نیروی مقاومت بسیج، فرمانده نیروی زمینی سپاه، فرمانده نیروی دریایی سپاه، فرمانده نیروی هوایی سپاه، و رئیس سازمان حفاظت اطلاعات سپاه از دیگر اعضای هیات امنای بنیاد محسوب می­شوند. بنیاد یک پیمانکار ابنیه محسوب می­شود؛ اما در عین حال افزون بر مؤسسه مالی و اعتباری انصار و یک مؤسسه مالی دیگر، صد در صد سهام شرکت­هایی چون کشت و صنعت شاداب خراسان و صنایع غذایی مائده، و درصد قابل توجه از سهام گروه بهمن، پتروشیمی کرمانشاه، و تعداد زیادی از شرکت­های تولیدی و خدماتی مطرح کشور را در اختیار دارد. تنها شرکت زیرمجموعه بنیاد تعاون که در زمینه مخابرات فعالیت می­کند، شرکت مخابراتی و الکترونیکی موج نصر گستر است.

● نهادهای عمومی غیردولتی

به نهادها و مؤسساتی «عمومی غیردولتی» گفته می­شود که متعلق به دولت نیستند (یعنی دست­کم ۵۱ درصد سهام­شان متعلق به دولت نباشد)، و منابع مالی آنها نیز توسط دولت تامین نشود. اما از سوی دیگر، با وجود آن که این نهادها و مؤسسات در قالب قانون تجارت به ثبت می­رسند، برخی ارکان تشکیل­دهنده و نیز اهداف و ماموریت های­شان با ساختار شرکت­ها و مؤسسات تجارتی متفاوت است و به همین دلیل خصوصی تلقی نمی­شوند. بنیاد تعاون سپاه از این دست مؤسسات به شمار می­آید، و همانند صندوق های بازنشستگی ـ که درآمدشان از محل کسر حقوق و دستمزد کارکنان تامین می شود ـ نه به لحاظ ساختار و نه از جهت محل درآمد دولتی محسوب نمی­شود. از این رو باید بین «بنیاد تعاون سپاه» که یک نهاد عمومی غیردولتی است و «سپاه پاسداران انقلاب اسلامی» که یک نهاد نظامی دولتی است تفکیک قائل شد، هرچند اساسنامه بنیاد بر وابستگی آن به سپاه تاکید کرده است. روشن است که طبق قانون، خرید سهام شرکت­هایی که در فرایند خصوصی­سازی سهام آنها عرضه می­شود توسط بخش های دولتی و یا با استفاده از منابع دولتی ممنوع است، و تنها بخش غیردولتی می­تواند وارد معامله شود. بنابراین، در صورتی می توان واگذاری مخابرات را تخلف از قانون دانست که اثبات شود: ۱) تمام یا بخشی از کنسرسیوم برنده معامله «دولتی» باشد؛ یا ۲) منشا پولی که بابت خرید سهام می­پردازند از محل منابع دولتی تامین شده باشد. اما بررسی مالکیت کنسرسیوم خریدار نشان می دهد سهام شرکت­های مشارکت­کننده در کنسرسیوم متعلق به افراد مختلف حقیقی و همچنین اشخاص حقوقی خصوصی و نیز عمومی غیردولتی است. «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجراء سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» مصوب ۲۵/۳/۸۷ نیز بر این موضوع صحه گذارده، و در مواد ۳ و ۴ حضور بخش «خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی» را قانونی، و در ماده ۶ «حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم» برای این مؤسسات و «شرکت های تابعه و وابسته به آنها» را، «حداکثر تا چهل درصد سهم بازار هر کالا و یا خدمت» مجاز دانسته است. در خصوص نظارت بر حسن اجراء این ماده نیز تبصره ۲ ماده ۶ این امر را بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی گذارده «تا در صورت مشاهده موارد مغایر، آن را به شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ برای اتخاذ تصمیم اعلام کند».

● مخالفین و موافقین

ورود کنسرسیومی که در آن بنیاد تعاون سپاه نیز نقش دارد، با وجود آن که بنیاد به تنهایی بلوک سهام مخابرات را تصاحب نکرده و تنها یکی از مشارکت­کنندگان در این کنسرسیوم است، از آن رو به موضوعی چالش برانگیز تبدیل شده که گفته می شود تسلط یک نهاد نظامی بر حوزه ICT، می تواند به تحدید آزادی ها در این حوزه منجر شده، اقدامات خودسرانه و خارج از نظارت همگانی را در پی داشته باشد. همچنین، با انتقال بلوک ۵۰ درصد به علاوه یک سهم، در حقیقت انحصار دولت بر حوزه استراتژیک فناوری اطلاعات و ارتباطات، که برای رفع آن سیاست­های اصل ۴۴ قانون اساسی تدوین و پیاده­سازی شده، به یک نهاد مرتبط با نیروهای نظامی منتقل شده و نقض غرض محسوب می­شود. اما موافقین معتقدند اولاً برنده مزایده یک موجودیت غیردولتی با منابع مالی غیردولتی است، ثانیاً این موجودیت غیردولتی ارتباط رسمی و مالکیتی با سپاه پاسداران ندارد و به همین دلیل، نگرانی های مطرح شده جایگاهی ندارند، ثالثاً حتی در صورتی که سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، به طور مستقیم یا غیرمستقیم، مالکیتی در کنسرسیوم برنده داشته باشد، از آن جهت که عنان کار در دست یکی از نهادهای انقلابی و همراه با حاکمیت قرار گرفته، باید خوشحال و راضی بود؛ چه، به لحاظ رعایت اصول امنیتی و با در نظر گرفتن دغدغه حفظ نظام، نباید حوزه حساس و استراتژیکِ مخابرات را به دست کسانی سپرد که شاید چندان دغدغه حفظ نظام را ندارند.

بنابراین، یک بخش خصوصی قدرتمند به لحاظ علمی و فنی، که ضمناً به لحاظ ارتباط ارگانیک با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی قاعدتاً حفظ نظام و همراه با مسوولین از اولویت های آن به شمار می­آید، بهتر می تواند منافع درازمدت مردم و نظام جمهوری اسلامی را حفظ کند. به هر روی، دولت پیش تر برای جلوگیری از تفوق و تسلط کامل بخش خصوصی بر مخابرات، اقداماتی را انجام داده که از آن جمله می توان به مصوبه ۲۸ مرداد ۸۶ اشاره کرد که بر اساس آن، «شرکت فناوری اطلاعات» نیز همانند «شرکت ارتباطات زیرساخت» از شرکت سهامی مخابرات ایران جدا و به وزارت ارتباطات منتقل شد، تا فعالیت های حاکمیتی از مخابرات جدا و امور اجرایی به بخش خصوصی واگذار شود. بنابراین، به نظر می رسد بخشی از مخالفین روند واگذاری، غیرقانونی بودن امر واگذاری را بهانه ای برای طرح و پیگیری نگرانی های خود از تسلط یک بخش نظامی بر حوزه ICT یافته اند.

● برخی شایعات

جدا از انتقاداتی که مطرح است، وجود ابهاماتی در خصوص نحوه واگذاری و نیز شیوه خرید و فروش سهام، به انتشار شایعاتی درباره دلایل کنار کشیدن یا کنار گذاشته شدن پیشگامان کویر یزد و نیز دلایل عدم افزایش قیمت سهام نسبت به مبلغ پایه، منجر شد. از جمله، پیشنهاد کنسرسیوم برنده معامله به پیشگامان برای حضور در بخش فنی مخابرات و دادن امتیازهای ویژه به آنها در صورت خارج شدن از معامله. هر یک ریال افزایش نسبت به قیمت پایه (۳۴۰ تومان به ازای یک سهم)، دو میلیارد و ۳۰۰ میلیون ریال تفاوت قیمت افزایش در کل سهام خریداری شده ایجاد می­کرد؛ ضمن آن که رقابت برای خرید سهام ممکن بود چند هفته به طول انجامد. گفته شده از آنجاکه خروج پیشگامان از معامله می­توانست برای ثبات در قیمت پایه بلوک ارائه شده و عدم افزایش آن ضروری باشد، اجرای سناریویی از قبل طراحی شده منطقی به نظر می­رسد که در آن، پیشگامان با رضایت خود و با بهانه­ای منطقی از فهرست خریداران کنار رود، شرکت مهر اقتصاد ایرانیان ­ـ که پیشتر از معامله کنار گذاشته شده بود­ـ به عنوان جایگزینی برای پیشگامان دوباره وارد فهرست شود تا خرید و فروش سهام تنها با یک خریدار انجام نشده و بالاخره معامله با کمترین افزایش قیمت انجام شود. در حقیقت، یک طرف وارد معامله می­شود و طرف­های دیگر به شرط حفظ منافع­شان، به گونه­ای سناریوی طراحی شده را اجرا می­کنند که معامله با کمترین قیمت ممکن انجام شود.

تبریک سریع پیشگامان به رقیب برنده و اعلام این که اعتراضی نسبت به ابهامات موجود درباره مزایده سهام مخابرات ندارد و موارد جزیی را نیز خود پیگیری خواهد کرد از یک سو، و اعلام آمادگی کنسرسیوم برنده برای استفاده از توان پیشگامان برای انجام پروژه مخابرات از سوی دیگر، تا حدی تردیدها را درباره سلامت روند معامله تقویت می­کند. بیان این شایعه نه از باب تایید و انتشار آن، بلکه صرفاً از این جهت مطرح شده که خواننده محترم دریابد در صورت صحت چنین شایعاتی، آیا ساز و کارهای قانونی و نظارتی برای جلوگیری از تبانی و تخریب فضای رقابت وجود دارد؟ و یا در صورت بروز تخلف، راه برای احقاق حق پیش­بینی شده است؟ پاسخ به این سؤال دشوار نیست: ۴۲ ماده از ۹۲ ماده قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ مربوط به تسهیل رقابت و منع انحصار است. در مسیر اجرای این قانون نیز در سال جاری، «شورای رقابت و منع انحصار» متشکل از ۱۵ نفر از نمایندگان قوای سه گانه و بخش های اقتصادی­، که هیچ یک از آنها را نمی توان برخلاف میلش از عضویت در شورا برکنار کرد و یا به دلیل اتخاذ تصمیمات قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون بیان می کنند تحت تعقیب قرار داد­، تشکیل شد. پس، ساز ­و ­­کارهای لازم برای تسهیل و نظارت بر حسن انجام رقابت­ها وجود دارد. در صورت مشاهده اشکال، در اراده پیگیری و اقدام علیه متخلف باید تردید کرد، نه وجود ساز ­­و ­­کارهای قانونی.

● نتیجه بحث، هدف خصوصی­سازی

با صراحت می­توان گفت که واگذاری سهام مخابرات، با وجود همه انتقاداتی که به آن وارد است، بر اساس قوانین و مقررات موجود صورت گرفته و چرایی ورود نهادهای عمومی غیردولتی به حوزه اقتصاد آن هم در این سطح کلان، غیررقابتی بودن فضای معامله، و اشکالاتی از قبیل را نیز باید به حساب خلاء، ابهام، یا اجمال قانون گذاشت. در عین حال باید توجه کرد که خصوصی سازی «هدف» نیست، بلکه «ابزاری» است برای کارایی بیشتر بنگاه ها و ایجاد رونق و عدالت اقتصادی. صراحت سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی درباره لزوم رقابتی بودن شرایط واگذاری ها این موضوع را یادآور می شود که سازمان خصوصی سازی و دیگر نهادهای ذی ربط موظف­اند به گونه ای برای فروش سهام شرکت های دولتی برنامه ریزی کنند که امکان رقابت بین خریداران به بهترین شکل ممکن وجود داشته باشد. از این رو، رقابتی نبودن فضای واگذاری شرکت مخابرات را نه خلاف قانون، بلکه باید انحراف از سیاست های اصل ۴۴ و تخطی از روح قانون (و نه نص قانون) دانست. به هر روی اگرچه واگذاری سهام یک شرکت بزرگ دولتی به یک کنسرسیوم متشکل از تعدادی نهاد «غیردولتی» اشکال قانونی ندارد، اما آیا مشکلاتی از قبیل عدم کارایی در مدیریت شرکت های دولتی ، که دلیل اصلی خصوصی سازی این شرکت­هاست ، یا تداوم انحصار، که تا دیروز «دولتی» بود و امروز «غیردولتی»، همچنان باقی نخواهد ماند؟

نویسنده: افشین فیروزمنش