آیا دولت باید بودجه خود را متوازن کند

بحث هایی پیرامون سیاست گذاری اقتصادی

از بحث‌های دائمی دیگر اقتصاد‌کلان، نحوه تامین مخارج دولت است. آنچه که موجب اهمیت این بحث شده، باور عده‌ای از اقتصاددانان بر افزایش قابل‌توجه بدهی دولت ایالات‌متحده نسبت به دو دهه پیش است.

در ۱۹۸۰ بدهی دولت فدرال ۷۱۰ بیلیون دلار بوده که این رقم در سال ۲۰۰۸ به ۲/۵ تریلیون دلار رسیده است. اگر بدهی کنونی را بر جمعیت ایالات‌متحده تقسیم کنیم، متوجه خواهیم شد که سهم هر فرد از بدهی دولت در حدود ۱۷ هزار دلار است. به همین دلیل این گروه از اقتصاددانان اصرار بر کاهش کسری بودجه و بدهی دولت دارند.

علاوه بر دیدگاه های متفاوت اقتصاددانان در مورد کسری بودجه، در رابطه با آثار بدهی دولت بر اقتصاد دو دیدگاه وجود دارد که نتایج کاملا متفاوتی برای آن پیش‌بینی می‌کنند. این دو دیدگاه عبارتند از:

۱) دیدگاه سنتی بدهی دولت

در دیدگاه سنتی اثر اولیه کاهش مالیات و افزایش بدهی دولت، روان شدن مخارج مصرفی است. افزایش مصرف در کوتاه‌مدت موجب افزایش تقاضا برای کالا و خدمات شده، تولید و اشتغال به دنبال آن افزایش می‌یابد. از آنجایی که کسری بودجه به معنی پس‌انداز عمومی منفی است، پس‌انداز ملی کاهش و نرخ بهره افزایش می‌یابد. نرخ بهره بالاتر، سرمایه‌گذاری را کاهش داده و ورود سرمایه به کشور را افزایش می‌دهد که در نتیجه، پول ملی در مقابل ارز خارجی تقویت و قدرت رقابتی بنگاه‌های داخلی در بازارهای جهانی کاهش خواهد یافت. در بلند‌مدت کاهش سرمایه‌گذاری به موجودی کمتر سرمایه و به دنبال آن به کاهش بهره‌وری نیروی کار، دستمزد و تولید منجر می‌شود.

بر مبنای این دیدگاه، واضح‌ترین اثر بدهی دولت قرار دادن باری بر دوش مالیات‌پردازان نسل‌های بعد خواهد بود. زمانی که این بدهی و بهره آن انباشته شود، مالیات‌پردازان آینده با انتخاب دشواری مواجه خواهند شد. آنها باید ترکیبی از مالیات بیشتر و مخارج کمتر دولت را بپذیرند تا منابعی به دست آید که به کمک آن بتوان بدهی و بهره انباشته شده آن را پرداخت، اما راه دیگر این است که مجددا دولت برای پرداخت بدهی و بهره قدیمی قرض بگیرد و بر بدهی گذشته خود بیافزاید. در کل، کسری بودجه و انتشار اوراق قرضه موجب می‌شود تا مالیات‌پردازان کنونی از مصرف و اشتغال بالاتر لذت ببرند در حالی که بار آن بر دوش مالیات‌پردازان آینده قرار خواهد گرفت. نسل‌های آینده نه تنها باید مالیات بیشتری بپردازند بلکه درآمد کمتری هم خواهند داشت.

۲) دیدگاه ریکاردو در مورد بدهی دولت

فرض کنید که دولت از یک شهروند معمولی ۱۰۰۰ ریال قرض بگیرد تا به او ۱۰۰۰ ریال تخفیف مالیاتی بدهد. در واقع این سیاست مانند این است که دولت ۱۰۰۰ ریال اوراق قرضه به او هدیه کند. از طرفی این اوراق قرضه می‌گوید «دولت به شما صاحب اوراق ۱۰۰۰ ریال به علاوه بهره آن بدهکار است.» و از طرف دیگر می‌گوید «شمای مالیات دهنده ۱۰۰۰ ریال به علاوه بهره به دولت بدهکار هستید.» بنابراین هدیه دولت در کل تاثیری در ثروت شهروند ندارد، زیرا ارزش اوراق قرضه با ارزش تعهدات مالیاتی آینده برابر است. از آنچه گفته شد نتیجه گرفته می‌شود که بدهی دولت معادل با مالیات آینده است و اگر مصرف‌کننده به اندازه کافی آینده‌نگر باشد، آنگاه مالیات آینده برابر با مالیات حال خواهد بود. در نتیجه تامین اعتبار با بدهی معادل تامین اعتبار به وسیله مالیات است. این دیدگاه اولین بار توسط دیوید ریکاردو اقتصاددان معروف قرن نوزدهم مطرح شد و به همین دلیل به تساوی ریکاردو۱ معروف است.

بر مبنای تساوی ریکاردو افزایش در بدهی به دلیل تخفیف مالیاتی بر مصرف اثر نمی‌گذارد و خانوار درآمد قابل‌تصرف اضافی را برای پرداخت تعهدات مالیاتی آینده پس‌انداز می‌کند. در نتیجه افزایش در پس‌انداز خصوصی، کاهش در پس‌انداز عمومی را جبران کرده و پس‌انداز ملی تغییر نمی‌کند؛ بنابراین تخفیف مالیاتی هیچ کدام از آثاری را که دیدگاه سنتی پیش‌بینی می‌کند را در پی نخواهد داشت. البته این موضوع به این معنی نیست که هرگونه تغییر در سیاست مالی بر مصرف بی‌تاثیر است. سیاست مالی زمانی می‌تواند مصرف را تغییر دهد که مخارج حال یا آینده دولت تغییر کند. زیرا لازم است که مصرف‌کننده درک کند کاهش مالیات امروز به معنی افزایش در مالیات آینده نخواهد بود، دراین صورت او احساس می‌کند که ثروتمند‌تر شده است و مصرف خود را افزایش می‌دهد.

از طرفی گروهی دیگر از اقتصاددانان معتقدند که معمولا در مورد بدهی دولت بزرگ نمایی می‌شود. به عنوان مثال، در مورد بدهی دولت ایالات‌متحده می‌گویند که اگرچه این بدهی منجر به بار مالیاتی بر نسل جوان‌تر می‌شود، اما در مقایسه با میانگین درآمد فرد در طول دوره عمر او مقدار قابل‌توجهی نیست. بدهی دولت ایلات متحده در حدود ۱۷ هزار دلار به ازای هر نفر است. هر فرد با درآمد سالانه ۴۰ هزار دلار و ۴۰ سال کاری، در دوره عمر خود ۶/۱ میلیون دلار درآمد خواهد داشت و سهم او از بدهی دولت در حدود یک درصد از منابع عمر او خواهد بود.

علاوه بر این، بررسی جداگانه آثار کسری بودجه گمراه‌کننده است. کسری بودجه تنها یک تکه از تصویر بزرگ روش دریافت و هزینه پول توسط دولت است ولی تصمیم سیاست‌گذار از طرق گوناگون بر مالیات‌پردازان نسل‌های مختلف اثر می‌گذارد. پس برای بررسی آثار کسری یا مازاد بودجه دولت باید سیاست‌های دیگر دولت نیز در نظر گرفته شود. به عنوان مثال، تصور کنید دولت کسری بودجه را از طریق کاهش مخارج سرمایه‌گذاری عمومی مانند آموزش کاهش دهد. آیا این سیاست باعث بهبود وضع نسل جوان می‌شود؟ زمانی که این نسل وارد نیروی کار می‌شود، دولت بدهی کمتری خواهد داشت که به معنی بار مالیاتی کمتر است، با این وجود اگر آنها کمتر از آنچه می‌توانستند آموزش داده شوند، بهره‌وری و درآمد آنها پایین‌‌تر خواهد بود. بسیاری از تخمین‌های بازگشت آموزش (افزایش در دستمزد کارگر به ازای گذراندن یک سال بیشتر در آموزشگاه) مقدار قابل‌توجه‌ای برای آن اعلام می‌کنند، در نتیجه کاهش کسری بودجه دولت به جای مخارج بیشتر در آموزش می‌تواند آینده نسل‌های بعد را وخیم‌تر کند.

دقت کنید که توجه تنها به کسری بودجه خطرناک است، زیرا مانع از دقت به دیگر سیاست‌های توزیع‌کننده ثروت میان نسل‌های مختلف خواهد شد. به عنوان مثال، دولت ایالات‌متحده در دهه‌های ۶۰ و ۷۰ میلادی به جمع‌آوری منابع برای تامین‌اجتماعی کهنسالان پرداخت و این مخارج اضافه با افزایش مالیات بر صورت پرداختی‌های جمعیت شاغل به دست آمد. همان طور که مشاهده می‌کنید این سیاست بدون ایجاد تغییر در بدهی دولت، درآمد را از نسل جوان‌تر به نسل مسن‌تر منتقل کرده است؛ بنابراین کسری بودجه تنها بخش کوچکی از مبحث آثار سیاست‌های دولت بر رفاه نسل‌های مختلف است.

علاوه بر این، والدین آینده‌نگر می‌توانند تا حدودی از آثار منفی بدهی دولت بکاهند. والدین با پس‌اندار و باقی گذاردن ثروت بیشتر، خواهند توانست قدرت فرزندان خود را برای تحمل بار مالیاتی در آینده افزایش دهند. رابرت بارو۲ در حمایت از دیدگاه ریکاردو می‌گوید: از آنجایی که نسل‌های آینده فرزندان و نوادگان نسل کنونی هستند، نباید آنها را به عنوان بازیگران اقتصادی مستقل بشناسیم و فرض مناسب این است که نسل کنونی به نسل‌های بعد اهمیت می‌دهد. این موضوع در ثروتی که افراد برای فرزندانشان باقی می‌گذارند قابل مشاهده است و نشان می‌دهد که بسیاری از افراد مایل نیستند تا به هزینه فرزندانشان از مصرف بیشتر لذت ببرند.

بر مبنای بررسی بارو، واحد تصمیم‌گیرنده فرد نیست که دوره عمر او محدود باشد، بلکه خانواده است که پیوسته باقی می‌ماند. به عبارت دیگر فرد در هنگام تصمیم‌گیری در مورد مصرف تنها به درآمد خود توجه نمی‌کند، بلکه به درآمد اعضای آینده خانواده خود نیز می‌اندیشد. بدهی دولت ناشی از تخفیف مالیاتی ممکن است درآمدی که فرد در دوره عمر خود به دست می‌آورد را افزایش دهد، اما منابع خانواده او را در کل افزایش نمی‌دهد؛ بنابراین فرد به جای مصرف درآمد اضافه حاصل از تخفیف مالیاتی، آن را پس‌انداز می‌کند و به صورت ارث برای فرزندان خود که تعهدات مالیاتی آینده را تحمل خواهند کرد باقی می‌گذارد. البته طرفداران دیدگاه سنتی تردید دارند که والدین به این اندازه آینده‌نگر باشند و به این موضوع اشاره می‌کنند که بسیاری از افراد حداقل ثروت یا حتی چیزی برای فرزندان خود باقی نمی‌گذارند، اما در هر صورت گروهی از مردم برای فرزندان خود پس‌انداز می‌کنند و هر کسی هم می‌تواند چنین عمل کند. در واقع کسری بودجه به افراد امکان می‌دهد تا مصرف بیشتری داشته باشند، اما به هزینه فرزندانشان، ولی آنها را مجبور نمی‌کند تا بدین صورت عمل کنند. اگر بدهی دولت واقعا مشکل بزرگی برای نسل‌های آینده باشد آنگاه عده‌ای از والدین برای حل آن اقدام خواهند کرد.

● بودجه متوازن در مقابل سیاست مالی بهینه

مواردی نیز وجود دارد که کسری بودجه در آنها عادلانه به نظر می‌رسد. در طول تاریخ معمول‌ترین علت افزایش بدهی دولت‌ها جنگ بوده است. هنگامی که مشکلات نظامی باعث می‌شود تا مخارج دولت موقتا افزایش یابد، منطقی به نظر می‌رسد که مخارج آن از طریق قرض تامین شود. در غیر این صورت در حین جنگ مالیات باید به سرعت افزایش یابد. نرخ‌های مالیاتی بالا به صورت قابل‌توجه‌ای انگیزه‌ها را از شکل طبیعی خود منحرف می‌کند و به زیان مرده۳ چشمگیری منتهی می‌شود. با توجه به اینکه نسل‌های آینده نیز از منافع آزادی بهره‌مند می‌شوند، چنین نرخ‌های مالیاتی بالایی برای نسل کنونی مالیات‌پرداز که از جان خود نیز برای حضور در جنگ گذشته است عادلانه به نظر نمی‌رسد؛ بنابراین در این شرایط می‌توان با استفاده از قرض از نسل کنونی و گرفتن مالیات از نسل‌های آینده از کسری بودجه برای بازتوزیع ثروت میان نسل های مختلف استفاده کرد.

به طور مشابه به وجود آمدن کسری در اثر کاهش موقت فعالیت‌های اقتصادی منطقی است. زمانی که اقتصاد وارد رکود می‌شود، درآمدهای مالیاتی به طور خودکار کاهش می‌یابند، زیرا درآمد کاهش یافته و مالیات بر درآمد کاهش خواهد یافت. اگر دولت در حین رکود سعی کند تا بودجه خود را متوازن کند، باید زمانی که اقتصاد درگیر بیکاری بالا است مالیات را افزایش یا مخارج خود را کاهش دهد. چنین رویکردی مانع از فعال شدن خود ثبات‌سازها یعنی سیستم مالیاتی و پرداخت‌های انتقالی شده و تقاضای کل را زمانی کاهش می‌دهد که لازم است آن را روان کند و می‌تواند بر شدت نوسانات اقتصادی بیافزاید. با این وجود، کسری بودجه همواره بر مبنای جنگ یا رکود قابل توجیه نیست. عمدتا به این علت که دولت‌ها افزایش مخارج دولت را ساده‌تر از افزایش مالیات می‌یابند!

برگرفته از کتاب اقتصاد کلان نوشته

جی. منکیو

پاورقی‌ها

۱- Ricardian Equivalence

۲- Robert Barro

۳- Deadweight Loss

ترجمه و تنظیم: مرتضی سحرخیز