شیوه های بهره برداری و مدیریت رانت نفت

مطلب حاضر سه روش برای بهره برداری از رانت نفت را معرفی کرده و سومین روش را در وضعیت کنونی ایران مناسب می داند

پس از وقوع هر شوک قیمتی مثبت در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی مثل نفت، همواره این پرسش پیش کشیده می‌شود که بهترین شیوه بهره‌برداری از رانت منابع در مسیر متنوع ساختن اقتصاد و توسعه اقتصادی چیست.

مطلب حاضر سه روش برای بهره‌برداری از رانت نفت را معرفی کرده و سومین روش را در وضعیت کنونی ایران مناسب می‌داند. آن چه در پی می‌آید، ترجمه بخشی از مقاله «مدیریت منابع نفت و متنوع ساختن اقتصاد در ایران» است که در کتاب «ایران در قرن بیست و یکم» با ویراستاری هما کاتوزیان و حسین شهیدی به چاپ رسیده و در سال ۲۰۰۸ میلادی منتشر شده است. یکی‌از نویسندگان مقاله دکتر مسعود کارشناس استاد اقتصاد در دانشگاه لندن است که مقالات بسیاری در حوزه اقتصاد کشورهای خاورمیانه به نگارش درآورده است و کتاب «نفت، دولت و صنعتی شدن در ایران» وی به فارسی ترجمه شده است. دکتر حسن حکیمیان نیز مدرس اقتصاد در مدرسه بازرگانی کاس در شهر لندن است که متخصص در توسعه اقتصادی کشورهای خاورمیانه بوده و مقالات متعددی از وی نیز به فارسی ترجمه شده است.

تقریبا همه اقتصادهای نفتی، مدت زمان طولانی است که با مسائل مربوط به شیوه‌ها و مکانیسم‌های بهره‌برداری از رانت نفت دست به گریبان هستند. هر طرح اساسی در این مورد به ایجاد نهادهای مناسب در اقتصادهای نفتی کشورهای در حال توسعه ربط پیدا می‌کند که بتوانند سیاست‌های دموکراتیک و شفاف را با رانت‌های نفت که منبع قابل توجه درآمد در اقتصاد است، آشتی دهند. این قضیه احتمالا در بطن هر بحثی در فرآیند اصلاحات سیاسی و دموکراتیزه کردن در ایران و سایر اقتصادهای نفتی خاورمیانه در سال‌های آتی جای می‌گیرد. نویسندگان در بررسی‌های اخیر راجع به شیوه بهره‌برداری از رانت نفت تعدادی پیشنهاد را به بحث گذاشته‌اند، به این منظور که تعلق گرفتن رانت نفت به دولت را با روش‌های حکومتی غیرمتمرکزتر و دموکراتیک‌تر آشتی داده و برون‌دادهای اقتصادی متنوع‌تری داشته باشد. تا آنجایی که اطلاع داریم به هیچ کدام از این پیشنهادها، خصوصا در بافت اقتصادهای نفتی خاورمیانه توجه کافی نشده است. دغدغه اصلی در این پیشنهادها، ظاهرا معطوف به رابطه بین نفت و سیاست است و بنابراین آنها فقط بر مالکیت و مکانیسم‌های توزیع درآمدهای نفت توجه نموده‌اند، به جای اینکه به شیوه بهره‌برداری بهینه از این درآمدها توجه کنند. همان طور که در زیر استدلال می‌کنیم، تفکیک بحث مکانیسم‌های توزیع از بهره‌برداری در برخی موارد بسیار مشکل‌زا می‌شود. ما مختصرا درباره دو پیشنهادی را که اغلب در نوشته‌های اخیر به آنها اشاره می‌شوند، بحث کرده و در پایان پیشنهاد سوم و ترجیح داده شده خود را توضیح خواهیم داد.

۱) پیشنهاد خصوصی‌سازی

با پیشنهاد خصوصی‌سازی شروع می‌کنیم، چون به ما اجازه می‌دهد تا برخی از مفاهیم اساسی در رابطه با مالکیت، کنترل و روش‌های عملیات صنعت نفت را برجسته ساخته و نیز برخی واقعیات اساسی در رابطه با صنعت نفت خاورمیانه به طورکل و نفت ایران به طورخاص را روشن سازیم. این پیشنهاد، به دفاع از خصوصی‌سازی صنعت نفت، چه از طریق فروش دارایی‌های صنعت و حقوق تولید به شرکت‌های خصوصی یا با توزیع سهام قابل خریدوفروش به ملت برمی‌خیزد. استدلال این است که خصوصی‌سازی از یک سو به حیات و پویایی بخش خصوصی و جامعه مدنی کمک کرده و از سوی دیگر دولت را به دولتی مالیاتی تبدیل می‌کند که پاسخگوتر خواهد شد. استدلال ادامه می‌یابد که نتیجه ترکیبی این دو گرایش، به تشکیل قالب‌های دموکراتیک‌تر در دولت خواهد انجامید.

این پیشنهاد از دو جنبه مورد انتقاد قرار می‌گیرد. نخست اینکه دارایی‌های صنعت نفت یا نهایتا در انحصار چند غول داخلی در می‌آید، مشابه پیدایش الیگارشی روسی پس از برنامه خصوصی‌سازی در آنجا، یا اینکه به دست شرکت‌های نفتی بین‌المللی خواهد افتاد. سایرین به دفاع از این پیشنهاد برخاسته و می‌گویند این همان شیوه‌ای است که نظام سرمایه‌داری در عمل کار می‌کند و در هر صورت، چنین برون‌دادی چه از لحاظ سیاسی و اقتصادی، بهتر از حالتی است که صنعت نفت در انحصار دولت باشد. اما به نظر ما مشکل اصلی این پیشنهاد، این است که توجه مقتضی و لازم به ویژگی‌های صنعت نفت و ماهیت ذخایر نفتی در خاورمیانه نمی‌کند. به منظور بحث درباره قضیه مالکیت به شیوه‌ای منظم، بسیار مفید خواهد بود که بین مالکیت ذخایر نفتی و مالکیت دارایی‌های سرمایه‌ای دخیل در فعالیت‌های عملیاتی صنعت نفت، تفکیک قایل شویم. با این‌کار می‌توان واقعیت مهمی را برجسته ساخت که مالکیت صنعت نفت و مالکیت ذخایر نفتی، دو مقوله جداگانه هستند. مالکیت بر ذخایر نفتی، مالکان را مستحق دریافت رانت اقتصادی می‌کند، در حالی که مالکیت صنعت توسط بنگاه‌ها، آنها را مستحق دریافت بازدهی از سرمایه و تخصص‌شان می‌سازد. حقوق و تعهدات این دو نوع نگهداشت دارایی و ماهیت ارتباط بین این دو، از لحاظ تاریخی با انواع گوناگون قراردادهای نفتی تنظیم شده است. قضیه بهره‌برداری از درآمدهای نفتی، در بستر نفت خاورمیانه، عمدتا مرتبط با مساله مالکیت ذخایر نفتی است. ما دلالت‌های خصوصی‌سازی را در رابطه با این دو جنبه از مالکیت به ترتیب به بحث خواهیم گذاشت.

۱) مالکیت صنعت نفت و شرکت‌های ملی نفت

بحث مالکیت صنعت نفت، که بسیار متفاوت از مالکیت بر ذخایر و کنترل رانت‌های نفتی است، مستلزم مجموعه‌ای از مسائل است که دست‌کم، در اصل، سرراست‌تر از قضیه رانت‌های نفتی و دموکراتیزه‌سازی هستند. نگاهی مختصر به ویژگی‌های اساسی صنعت نفت و توسعه شرکت‌های ملی نفت در خاورمیانه به بحث کمک خواهد کرد.

هزینه‌های سنگین ریخته (سوخت شده) و سرمایه‌بری بالا، ریسک زیاد و صرفه‌های مقیاس قابل توجه خصوصا در بخش حمل و نقل و بازاریابی‌، از ویژگی‌های شناخته شده صنعت نفت هستند. نتیجه اینکه صنعت نفت از همان روزهای اولیه پیدایش خود تحت تسلط تعداد اندکی شرکت‌های بزرگ ادغام عمودی بوده است. دوره اخیر ادغام‌ها و تملک‌ها در صنعت نفت، گواهی می‌دهد که آن تمایل فروکش نکرده است. اگرچه غول‌های نفتی به شکل فزاینده‌ای به سمت متنوع‌سازی یا سرمایه‌گذاری در سایر منابع انرژی می‌روند و نیز درگیر در پیمانکاری فرعی به ارائه‌کنندگان خدمت کوچک‌تر هستند. شرکت‌های ملی نفت، که از دهه ۱۹۵۰ در اکثر کشورهای خاورمیانه به‌وجود آمدند، ابتدا به عنوان بانک‌های دانش و اطلاعات جهت تسهیل مذاکرات با شرکت‌های نفتی غول خارجی و به عنوان کارگذارانی برای تسهیل شراکت با شرکت‌های نفتی مستقل کوچک‌تر برای توسعه میادین نفتی در حوزه‌هایی که تحت پوشش امتیازات نفتی به شرکت‌های بزرگ نبود، تاسیس شدند. با گذشت زمان، شرکت‌های نفت دولتی به شرکت‌های ادغام عمومی تبدیل شدند که بر صنعت نفت در همه کشورهای صادرکننده نفت خاورمیانه‌ای مسلط گردیدند. این فرآیند خصوصا پس از دهه ۱۹۷۰ زمانی که توافقات امتیازدهی قدیمی فسخ شد و ثروت‌های جدید به دولت‌ها اجازه داد تا رویاهای صنعت نفتی خویش را، احتمالا در تلاش برای تقلید از تجربه تاریخی شرکت بریتیش پترولیوم دنبال کنند، تشدید گردید. اما برون‌داد کلی، ایجاد هویت‌هایی بسیار ناکارا، پرهزینه و پیچیده‌ای بود که فقط به ضرب و زور یارانه‌های عظیم، تخصیص بخش نسبتا عظیمی از درآمدهای صادراتی نفت جهت نگهداشت این شرکت‌ها یا دسترسی به نفت ارزان یارانه‌ای، امکان بقا یافته‌اند. اشتغال‌زایی مازاد بر نیاز در این شرکت‌ها، و فساد همه جاگیر در سطوح بالاتر نیز نقش مهمی در روابط سیاسی حامی‌پروری در دولت‌های غیردموکراتیک در این کشورها ایفا می‌کند. ادغام عمودی در این مورد، بیش از آنکه به منطق اقتصادی صنعت نفت ربط پیدا کند، با مریدگرایی سیاسی در ارتباط است.

از آنجا که بحث ما در اینجا، مساله مالکیت است، باید به خاطر داشت که شرکت ملی نفت ایران یا هر شرکت نفت ملی دیگر در منطقه، مالکیتی بر ذخایر نفت ندارد. این شرکت‌ها اقدام به توسعه ذخایر نفتی از جانب دولت می‌کنند و بودجه آنها درعوض خدماتی که ارائه می‌دهند، معمولا سهمی از درآمدهای صادراتی نفت است. بنابر این بحث درباره آینده این شرکت‌ها و انواع مالکیت‌شان باید محدود به سرمایه، تکنولوژی، تخصص و سایر دارایی‌های مولدشان باشد. احتمال هست که استدلال‌های تامل برانگیزی برای خصوصی‌سازی این شرکت‌ها وجود داشته باشد، اما آنچه مهم‌تر است اینکه نوع مالکیت حقوقی آنها هرگونه که باشد، این شرکت‌ها در برابر فشارهای رقابتی حمایت نشوند. شرکت‌های ملی نفت، به عنوان شرکت‌های نفتی ادغام شده باید در یک زمین بازی هموار مثل شرکت‌های نفت خارجی فعالیت کنند. یعنی آنها باید بدون توسل به یارانه‌های دولتی، با هر شکل حقوقی یا ساختاری، قادر به ادامه بقا باشند. پایان دادن به حامی‌گرایی سیاسی در اقتصادهای نفتی در خاورمیانه، بدون حذف یارانه‌های دولتی ممکن نیست. این یکی از پیش شرط‌ها برای ظهور اقتصادی متنوع در راستای مزیت نسبی کشور است. اما با این کار، مشکل کنترل و توزیع رانت‌های نفتی حل نمی‌شود. صنعت نفت کاراتر باعث می‌شود تا ارزش رانت‌های نفتی که به دولت تعلق می‌گیرد، افزایش یابد. البته منظور این نیست که تصمیمات استراتژیک در رابطه با تولید و صادرات نفت به سرمایه‌گذاران خصوصی یا نیروهای بازار واگذار شود. این مسائل ارتباطی نزدیک با قضیه مالکیت و کنترل ذخایر نفتی دارد که در ادامه به آن توجه خواهیم کرد.

۲) مالکیت ذخایر و کنترل رانت‌های نفتی

ذخایر نفت ایران و نیز ذخایر نفت خاورمیانه دو ویژگی مهم دارند؛ نخست، آنها در میدان‌های عظیمی واقع شدند و دوم هزینه تولید در مقایسه با سایر مناطق به‌شدت پایین است. این دو دلالت بسیار مهم دارد، یکی در رابطه با مقررات تنظیمی نفت خاورمیانه در بازار بین‌المللی نفت، دوم در رابطه با ماهیت درآمدهای نفتی و دلالتی که برای اقتصاد داخلی دارد. درباره این‌ها به ترتیب بحث می‌کنیم.

بازار بین‌المللی نفت، و خصوصا نفت کم هزینه خاورمیانه، همیشه تنظیم و کنترل شده بوده است. تا پیش از تشکیل اوپک، این کار را کارتل بین‌المللی نفت انجام می‌داد که ثبات قیمت را در مواجهه با افزایش تولید در چاه‌های کم هزینه خاورمیانه تضمین نمود. از دهه ۱۹۷۰ به این طرف، ترکیبی از انجمن‌های تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان نفت این کار را کردند که اوپک نقش خصوصا مهمی در تنظیم تولید کم هزینه با ظرفیت و ذخایر بالای تولیدکنندگان خاورمیانه‌ای، با درجاتی از موفقیت داشت. به دلیل هزینه پایین و ذخایر بالا در منطقه خاورمیانه، چنین مقررات و تنظیماتی بر تولید نفت منطقه، بی‌نهایت مهم است. بدون چنین مقرراتی، قیمت‌های نفت بسیار بی‌ثبات می‌شود که به ضرر هر دو گروه تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان است. بنابراین مهم است که این توهم را از بین ببریم، توهمی که توسط مفسران رسانه‌ها به‌وجود می‌آید که خاورمیانه باید نفت را در چارچوب «بازار آزاد» تولید و صادر کند. این در بلندمدت نه به نفع کشور صادرکننده و نه مصرف‌کنندگان است. تصمیمات مربوط به سرمایه‌گذاری، تولید، و قیمت‌گذاری نفت باید درون استراتژی ملی گرفته شود که استخراج بهینه منابع نفتی و حداکثر درآمد در بلندمدت را تضمین می‌کند. منظور اینکه از هر گونه تجزیه صنعت نفت مادامی که این تصمیمات استراتژیک دخیل هستند، باید اجتناب شود. در طراحی و اجرای یک استراتژی ملی یکپارچه، نقش شرکت‌های ملی نفت و وزارت نفت، سرنوشت‌ساز خواهد بود. خصوصا نهادهای یکپارچه، قدرتمند و کاملا آگاه ملی نفت برای حمایت از منافع کشور در مذاکرات و چانه‌زنی با شرکت نفتی بزرگ خارجی لازم هستند. همچنین اتمام بهینه ذخایر خاورمیانه از منظری بلندمدت، که با دیدگاه‌های متفرق و اغلب کوته‌نگرانه بخش خصوصی امکان تضمین ندارد نیز به بهترین نحو به منافع مصرف‌کنندگان در بلندمدت خدمت می‌کند.

دومین دلالت ذخایر کم هزینه خاورمیانه، که اثر مستقیم‌تری بر مساله مالکیت ذخایر دارد، این است که درآمدهای نفتی به شکل رانت یا سودهای اضافی در می‌آید که به آسانی قابل سرمایه‌برداری توسط دولت نیست. یعنی حتی اگر کسی ذخایر نفت ایران را به شکل عمده فروشی به مزایده‌های رقابتی برای عرضه به شرکت‌های بین‌المللی نفت بگذارد، قیمت یا اجاره پیشنهادی که نصیب دولت می‌شود، هنوز درآمد کلانی خواهد بود. در تئوری، امکان این هست که استدلال کنیم با صدور سهام قابل خریدوفروش به همه ایرانیان می‌توان از مالکیت عمومی ذخایر خلاص گردید اما این کار نه عملی بوده و نه توجیه دارد. چنین سهامی احتمالا به سرعت در دست چند سهامدار بزرگ متمرکز می‌شود که منافعشان متفاوت با ملاحظات استراتژیک بلندمدت در رابطه با سرمایه‌گذاری، تولید و قیمت‌گذاری نفت آن طور که در بالا بحث شد، خواهد بود. مشکلات دیگری که در این گزینه به‌وجود می‌آید، عبارتند از مشکلات مرتبط با محافظت از منافع نسل‌های آینده، مسائل زیست‌محیطی، نااطمینانی درباره ذخایر، نبود ساختارهای انگیزشی برای کشف ذخایر جدید، مشکلاتی برای تحویل حق سلطه والا به شرکت‌های خصوصی و غیره. البته یک روش برخورد با این مشکلات، توزیع سهام غیرقابل خریدوفروش به جامعه است که با رشد جمعیت و کشف ذخایر جدید قابل تغییر باشد و دولت، مسوول تصمیمات استراتژیک در رابطه با سرمایه‌گذاری، تولید و قیمت‌‌گذاری از جانب جامعه است، اما این یک مورد خاص از گزینه دوم، یعنی توزیع درآمدها به مردم است که در زیر بحث می‌شود.

۱) پیشنهاد «دادن پول نفت به مردم»

این پیشنهاد می‌گوید که درآمد نفت به طور برابر بین تمام مردم توزیع شود. نسخه دیگر از این پیشنهاد می‌تواند توزیع درآمدهای نفتی به صورت تصادفی بین جمعیت، مثلا با ریختن اسکناس‌ها از هلیکوپتر باشد. اثرات هر دو تقریبا یکسان است و فقط در گزینه توزیع تصادفی، هزینه اداری کمتر شده و از لحاظ اثرات عدالت اجتماعی احتمالا بهتر است. یک نسخه از این پیشنهاد برای وضعیت ایران مورد حمایت حسین باقرزاده بوده است. روایت جدیدتر آن در مطبوعات در مباحث اخیر بازسازی عراق انعکاس یافت. به تازگی گای ‌استاندینگ (اقتصاددان در سازمان بین‌المللی کار) نیز تلاش کرد تا برخی منافع این پیشنهاد را در دوران عراق پس‌از صدام برشمارد. از آنجا که آمریکایی‌ها ظاهرا از یک روایت این پیشنهاد در برخی مراحل حمایت می‌کنند و در بین برخی سیاستمداران عراقی و نیز رسانه‌های عمومی انعکاس مثبتی یافت، احتمال می‌رود که این پیشنهاد در سایر اقتصادهای نفتی نیز اولویت پیدا کند.

پیشنهاد بر اساس توزیع برابر پول نفت به شکل اعانه به مردم است تا با کاهش اندازه بخش عمومی و اجازه دادن به مردم تا تصمیم بگیرند که چگونه می‌خواهند از درآمدهای نفت به نفع خویش درون یک اقتصاد بازار آزاد استفاده کنند و به این ترتیب اقتصاد بازار آزاد ساخته شود. یک استدلال سیاسی نیز در راستای این شیوه عمل مطرح می‌شود. استدلال این است که در گذشته درآمدهای نفت اجازه رشد غول‌آسای دولت را داد و منجر به تضعیف جامعه مدنی شد. بنابراین توزیع مستقیم درآمدهای نفت به شهروندان، توازن دولت و جامعه‌مدنی را برقرار ساخته و شرایطی برای جامعه مدنی قوی و سیاست مردم‌سالارانه ایجاد می‌کند. علاوه‌بر این اثرات، باقرزاده نیز اشاره می‌کند که با دادن مستقیم بخشی از درآمدهای نفت به فقیرترین بخش‌های جامعه، این گزینه منجر به کاهش سریع‌تر فقر می‌شود. او همچنین استدلال می‌کند که توزیع برابر درآمدهای نفت بین مردم، مانع تمرکز نامعقول درآمدها در دست تعداد معدودی شده و به توزیع بهتر درآمد و توزیع عادلانه‌تر منافع نفت منجر می‌گردد. اینها را می‌توان به عنوان استدلال بلندمدت یا نظام‌مند به نفع پیشنهاد ملاحظه کرد. انگیزه‌های کوتاه مدت‌تر یا اقتضایی برای این پیشنهاد در موقعیت عراق وجود دارد که دلالت‌هایی برای سایر اقتصادهای نفتی نیز دارد.

برای مثال آمریکایی‌ها احساس می‌کنند که این پیشنهاد مزایای دوجانبه‌ای دارد تا وسیله‌ای برای تسخیر قلب‌ها و اذهان مردم عراق پس ‌از جنگ باشد. یا آنها حتی تصور می‌کنند که می‌توانند این اعتبار را نیز کسب کنند که به عنوان حامیان عدالت اجتماعی دیده شوند؛ چرا که به مردم عراق برای نخستین‌بار، کنترل مستقیم بر بهره‌برداری درآمد نفت کشورشان را داده‌اند.

به نظر ما هیچ کدام از استدلال‌های بالا تحت آزمون دقیق قرار نگرفتند. برعکس فکر می‌کنیم که استدلال‌های محکمی خلاف این نوع پیشنهاد وجود دارد. ما سعی خواهیم کرد نکات فوق را به ترتیب بررسی کرده و در این فرآیند، ادعایی به نفع سومین پیشنهاد بحث شده در زیر می‌آوریم.

با استدلال‌های نظام‌مند یا بلندمدت شروع می‌کنیم که در بالا نقل شد؛ اینکه توزیع درآمد نفت بین مردم، شرایطی برای یک اقتصاد بازار آزاد ایجاد خواهد کرد؟ برای یک اقتصاد بازار خوش‌کارکرد در ایران تعدادی پیش شرط‌های مهم لازم است که اکثر آنها ویژگی کالای عمومی مستلزم اقدام جمعی را دارا هستند. یک نظام مدیریت عمومی کارآمد با کارکنان خدمات کشوری که حقوق کافی می‌گیرند، سرمایه‌گذاری بلندمدت در زیر ساختارها، ایجاد بازار کار انعطاف‌پذیر که مستلزم نظام تامین اجتماعی و بازنشستگی به خوبی اداره شده است و تجدیدنظر در نظام مالی و بخش بانکداری، نمونه‌های واضح هستند. به این‌ها ایجاد زیرساختار آموزشی، بهداشت عمومی و سایر خدمات اجتماعی در حداقل نیاز را بیفزایید. در اقتصادهای غیرنفتی، این نوع فعالیت‌ها معمولا از طریق مالیات‌ستانی دولتی تامین مالی می‌شوند که در اکثر اقتصادهای نفتی نیز تا حدی صادق است. در بلندمدت نیز مطلوب است که این فعالیت‌ها در ایران با مالیات‌ستانی تامین مالی شود، اما این مستلزم اصلاح نظام مالیاتی و بهبود جمع‌آوری مالیات است. به محض اینکه مخارج عمومی مورد نیاز در نظر گرفته شد، بهترین استفاده بعدی از درآمدهای نفتی، تقویت نهادها اقتصاد بازار و صندوق‌های سرمایه‌گذاری برای تقویت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در بنگاه‌های کوچکی که از دسترسی به بازارهای سرمایه رسمی محروم هستند. فقط سودهای مازاد از چنین صندوق‌های سرمایه‌گذاری را می‌توان قانونا برای توزیع در بین مردم استفاده کرد، اما حتی در آن حالت باید به صورت گزینشی و برای اهداف با ارزش باشد، نه اینکه به شکل توزیع عمومی به همه جامعه باشد.

استدلال دیگر علیه توزیع درآمدهای نفت به افراد، به پس‌اندازها مربوط می‌شود. توزیع درآمدهای نفت بین مردم امکان دارد منجر به نرخ‌های پس‌اندازی شود که از لحاظ اجتماعی زیر بهینه باشد. به شکل جمعی، جمعیت ممکن است نرخ‌های بالاتر پس‌انداز ملی را مطلوب‌تر تلقی کند؛ اما تصمیمات ناهماهنگ فردی، انتخاب‌های زیربهینه را ایجاد می‌کند. در بلندمدت حتی وقتی نظام مالیات‌ستانی برای رفع نیازهای خدمات عمومی اساسی تدارک دیده می‌شود، بسیار به نفع خواهد بود که مازادهای نفتی در صندوق‌های سرمایه‌گذاری سپرده گذاشته شود تا سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را تقویت کند، به جای اینکه در بین مردم توزیع گردد. جدای از تقویت اقتصاد بخش خصوصی، این امر همچنین می‌تواند به تامین مالی نظام اجتماعی عمومی و مستمری از سود حاصل از صندوق سرمایه‌گذاری کمک کند.

آیا توزیع درآمدهای نفتی بین مردم، به تقویت جامعه مدنی و نهادهای دموکراتیک کمک می‌کند؟ مجددا، توازن استدلال به نظر ما منفی است. جامعه مدنی از توده مردم با مقداری پول در جیب‌هایشان تشکیل نشده است. آن برون‌داد توسعه اجتماعی و اقتصادی، یک اقتصاد بازار قوی، انجمن‌های مستقل، گروه‌های ذی‌نفع مختلف و یک دولت قادر به حفظ نظم و قانون است. همان طورکه در بالا بحث شد، توزیع درآمد نفت بین جمعیت به این تحولات مثبت کمکی نمی‌کند. یک پیش شرط برای جامعه مدنی قوی، به عنوان حوزه تشکیل و ابراز منافع خاص، یک دولت دموکراتیک قوی به عنوان حافظ نظم و قانون (یا به عبارت دیگر قواعد بازی) و منافع عمومی است. یک دولت ضعیف که گروه‌های ذی‌نفع خاص را از طریق رشوه یا سایر روش‌ها به تصرف درمی‌آورند، یا دولتی آنقدر قوی که فقط به نفع خود کار می‌کند که منجر به تضعیف جامعه‌مدنی شده و در نهایت هر دو دولت برون‌دادهای غیردموکراتیک و کژکارکردی به بار می‌آورند. نبود حقوق مدنی فردی را در زمانی داریم که خاص و عام به اشکال گوناگون مثلا در جوامع قرون وسطی یا دولت‌های اقتدارگرای امروزی گرفتار می‌آیند. حقوق مدنی فردی در جوامع مدرن، نتیجه تفکیک و توازن بین خاص (جامعه مدنی) و عام یا سراسری (دولت) است. ساخت این پیکربندی نیروهای اجتماعی در ایران امروزی، یا در سایر دولت‌های نفتی، مستلزم توجه دقیق به نهادسازی و توسعه اقتصادی اجتماعی است که با توزیع درآمدهای نفتی در بین مردم به دست نخواهد آمد. ماهیت بهره‌برداری از درآمدهای نفت، البته به طور قطع بر توازن تاثیر خواهد گذاشت و نیازمند بررسی دقیق است.

با نگاه به جنبه‌‌های فقر، نابرابری و عدالت اجتماعی در این پیشنهاد، استدلال‌های بیشتری در مخالفت تا در موافقت با آن پیدا می‌شود. در کشوری مثل ایران با نیروی کار جوان و به سرعت در حال رشد، راه‌حل بلندمدت به مشکل فقر، ایجاد مشاغل تولیدی به شکل‌پایدار است نه اینکه پول نفت به شکل اعانه و صدقه داده شود. هر اندازه این اعانه‌های نفتی، پتانسیل توسعه اقتصاد را در بلندمدت کاهش‌دهند، ضدتولیدی هستند. تاثیر آنی توزیع مبلغ یکسان پول بین مردم، بنا به تعریف، کاهش یکباره در نابرابری درآمد نسبی است، اما اگر این ترتیبات به زیان سرمایه‌گذاری در سرمایه‌ فیزیکی و انسانی در اقتصاد باشد، چنین اثرات توزیع درآمدی، عمری کوتاه خواهد داشت. به همین دلایل، چنین ترتیباتی را گروه‌های کم‌درآمد جامعه، از لحاظ اجتماعی عادلانه تلقی نخواهند کرد. برای مثال مردی از طبقه کارگر که تنها نان‌آور خانه است را در نظر بگیرید که به سختی زندگی را می‌گذارند و نگران آینده فرزندان خود است و در عین حال دریافت چند دلار در ماه اعانه از دولت برایش ارزش دارد. در همین اثنا او مشاهده می‌کند که همسایه جوانتر وی، که هیچ خانواده‌ای ندارد، و ثروت بیشتری دارد، ترجیح می‌دهد تا پول‌های نفت را صرف فعالیت‌های سطحی‌تری کند. آشکار است مرد خانواده این ترتیبات را به عنوان ترتیبات عادلانه نمی‌بیند کسی که ترجیح می‌دهد درآمدهای نفت را در تدارک شغلی مولدتر با دریافتی بیشتر برای خودش و آموزش و آینده بهتر برای بچه‌هایش خرج کند.

در سطح کلی‌تر و فلسفی، هیچ توجیه اخلاقی برای یک شخص که اتفاقا در سرزمینی به نام ایران متولد شده است وجود ندارد که اعانه‌ای دریافت کند صرفا چون این کشور به طور اتفاقی دارای منابع نفت است. از طرف دیگر، اگر همان فرد آماده تلاش کردن برای توسعه اجتماعی و اقتصادی جامعه خود باشد، توجیه اخلاقی برای درآمدهای نفت است تا به او در این تلاش کمک کند. حتی بدتر اینکه، اگر پول نفت به ترویج فرهنگ وابستگی و وجود زندگی انگلی کمک کند آنها را می‌توان تنفرانگیز از دو جهت تصور کرد. با عنایت به چنین ملاحظاتی است که بدیل سومی در رابطه با بهره‌برداری از درآمدهای نفتی در زیر پیشنهاد می‌شود.

۲) گزینه تمرکززدایی یا «منطقه‌ای»

واضح است که بخش نفت برای زمانی طولانی در آینده بر اقتصاد ایران مسلط خواهد شد. بهره‌برداری از درآمد نفت نیاز به پیروی از مجموعه الزاماتی دارد تا از تکرار تحولات اقتصادی و سیاسی اختلال‌زا همانند گذشته اجتناب شود.

نخستین الزام این است که درآمدهای نفت نباید مانع توسعه و بهره‌برداری کامل از سایر منابع یعنی منابع انسانی و سایر منابع طبیعی شود. در واقع از درآمدهای نفت باید برای فراهم کردن انگیزه مثبت ایجاد چنین تحولی استفاده شود.

دوم اینکه چنین تحولاتی در بخش غیر نفتی باید بر مبنای اصول غیرمتمرکز مبتنی بر بازار، همگام با مزیت‌های نسبی اقتصاد باشد. پیش شرط اصلی این است که دولت باید از دخالت در فعالیت‌های اقتصادی که بتوان بر مبنای تجاری بوسیله بخش خصوصی انجام داد خودداری ورزد. در واقع، درآمدهای نفتی باید برای تقویت چنین فعالیت‌هایی به شیوه‌ای عمل کند که مزایای نسبی یا رانت‌ها به گروه‌های ذی‌نفع خاص بانفوذ سیاسی را اعطا نکند. نتیجه اینکه، دولت نیز نباید به عنوان ایجاد‌کننده و حامی مشاغل در اقتصاد تلقی شود.

این در مقابل، سومین الزام را ضروری می‌سازد یعنی دولتی پاسخگو که تابع شاقول‌ها و ترازهای دموکراتیک باشد. البته در دسترس بودن درآمدهای نفتی همیشه تمایلی در دولت‌های نفتی ایجاد می‌کند تا از این مرزها پافراتر گذارند. فشار از پایین وارد می‌شود تا از درآمدهای نفت برای اشتغال‌زایی استفاده شود. در راس، رقابت شدیدی درون دولت وجود خواهد داشت تا زمام امور به تصرف درآید و دسترسی به رانت‌های عظیم نفت پیدا شود. در حالت افراطی، یک دولت اقتدارگرا با دسترسی داشتن به رانت‌های قابل توجه نفت، بر اقتصاد و جامعه مسلط می‌شود.

گزینه منطقه‌ای به معنای ایجاد توازن بین نیروهای تمرکزگرا و گریز از مرکز است تا در برابر این تمایلات مقاومت کند. مرور بر برخی از این ویژگی‌های اقتصادهای نفتی در خاورمیانه شامل ایران می‌تواند به برجسته ساختن برخی از مشکلاتی که این پیشنهاد می‌خواهد به آنها بپردازد، کمک کند.

یکی از ویژگی‌های اصلی اقتصادهای نفتی در منطقه خاورمیانه، تمرکزگرایی شدید این اقتصادها است. این را اغلب با یک یا چند مرکز شهری با تراکم جمعیتی بالا، خصوصا پایتخت نشان می‌دهند که کرسی قدرت سیاسی و به شیوه گلخانه‌ای رشد می‌کند و فایده‌برندگان اصلی از مخارج رانت‌های نفتی هستند. جذب جمعیت در سنین کار به این مراکز شهری، مانع توسعه اقتصادی و اجتماعی مناطق دور افتاده می‌شود و سد راه نخستین الزام برای توسعه متوازن بحث شده در بالا است یعنی بهره‌برداری و توسعه کامل سایر منابع در اقتصاد. یک پیامد این وضعیت این است که اقتصاد دایما وابسته‌تر به درآمدهای نفت می‌شود و دولت هر چه بیشتر به عنوان ایجادکننده و تضمین‌کننده شغل دیده می‌شود. درچنین اقتصادهایی، می‌توان اغلب مدرن‌ترین تسهیلات زندگی و تکنولوژی‌های تولید را در مراکز رشدیافته شهری با محرکه نفت، شانه به شانه با مناطق وسیع و دائما مهاجر فرست جمعیتی و در برخی کشورها، با روابط قبیله‌ای قدیمی در مناطق دورافتاده هنوز دست نخورده مشاهده کرد. نفت، شاهرگ حیاتی اقتصاد و دولت، به قلب و مرکز جاذبه آن تبدیل می‌شود.البته توسعه منطقه‌ای همیشه یک دغدغه برنامه‌های توسعه در ایران، همانند سایر کشورهای خاورمیانه بوده است. خصوصا در دوره پس‌از انقلاب در ایران، نابرابری‌های منطقه‌ای، توجه ویژه‌ای دریافت کرد و با دسترسی بهتر به داده‌های ریز منطقه‌ای، برنامه‌های دولت توجه بیشتری به ابعاد منطقه‌ای برنامه‌ریزی اقتصادی کردند. اما نیروهای مرکزگرا در اقتصاد تحت تسلط نفت، آنچنان قوی هستند که نابرابری‌های منطقه‌ای رو به افزایش گذاشته است. یکی از اهداف گزینه پیشنهادی منطقه‌ای، جلوگیری از تجدید ساختار اقتصادی کاملا متمرکز و درهم‌ریخته با استفاده از توزیع اجباری درآمدهای نفت بین همه استانها است.

هدف دیگر، ایجاد مراکز قدرت منطقه‌ای و محلی است تا با تمرکززایی قدرت سیاسی در پایتخت مقابله کند. توازن بین مراکز قدرت سیاسی مرکزی و منطقه‌ای، فضای تنفس لازم برای اقتصاد بخش خصوصی ایجاد خواهد کرد و جامعه مدنی رشد کرده و منافع سیاسی خویش را از طریق کانال‌های دموکراتیک مطالبه و دفاع می‌کند. طراحی گزینه منطقه‌ای بایستی با مشخصات کشورهای مربوطه تناسب داشته باشد. در این مقاله، ما فقط می‌توانیم با اشاره خاص به مورد ایران درباره اصول اساسی که باید چنین بنایی را هدایت کند، بحث کنیم. پیش‌شرط بنیادی برای اثربخشی این پیشنهاد، توازن بین قدرت‌های سیاسی منطقه‌ای و دولت مرکزی و نظارت معکوس توسط این دو به منظور جلوگیری از تخلف هر کدام از وظیفه قانون اساسی است. برای تجدید ساخت اقتصادهای محلی و اصلاح تمرکزگرایی کامل کنونی قدرت، درآمدهای نفت، در وهله نخست تماما به دولت‌های محلی مطابق با یک فرمول از پیش تعیین شده اختصاص پیدا می‌کند. این فرمول را می‌توان با ارجاع به نسبت‌های کنونی زمین یا جمعیت در آغاز طرح طراحی کرد (تا وضعیت جاری نامتوازن توسعه منطقه‌ای بهبود یابد) و به تدریج در طی زمان با متغیرهایی جایگزین شود که بتواند به صورت انگیزه‌هایی برای توسعه اقتصادهای بخش خصوصی محلی (مثل اشتغال بخش خصوصی، بهره‌وری و غیره) عمل کند.

درون این چارچوب، دولت مرکزی درباره مسائل استراتژیک بخش نفت، مثل قیمت‌گذاری، سرمایه‌گذاری و تولید، از طریق وزارت نفت یا یک شرکت‌ ملی نفت تجدید ساختار شده تصمیم‌گیری خواهد کرد. آن همچنین طرف اقتصاد کلان مدیریت درآمد نفتی را مدیریت می‌کند (مثلا از طریق عملیات صندوق تثبیت نفت). دولت‌های محلی دسته جمعی درباره سهمی از درآمدهای نفتی که بین بودجه دولت مرکزی و بودجه‌ای که هر کدام به آموزش، سلامت، نیروی انتظامی و سایر زیرساختار محلی اختصاص می‌دهند تصمیم می‌گیرند. کمبود بودجه دولت مرکزی و همچنین دولت‌های محلی از محل مالیات‌ستانی پر خواهد شد. جدای از اینکه به رای‌دهندگان پاسخگو خواهند بود، نظارت متقابل فعالیت‌های هم‌ دیگر به‌وسیله دو لایه از دولت به شفافیت و بازبودن بیشتر دولت کمک خواهد کرد. جزئیات ترتیبات قانون اساسی را می‌توان به شیوه‌ای طراحی کرد که تقسیم کارای وظایف و نقش‌های تکمیلی توسط دولت‌های محلی و مرکزی درون لایه‌های قضایی، مقننه و مجریه حکومت تضمین شود.

گزینه منطقه‌ای، اگر به درستی پیاده شود همه مزایای سایر پیشنهادات را بدون ایرادات مرتبط با گزینه‌های بدیل دارا است. با توازن درست قدرت سیاسی بین حکومت‌های محلی و مرکزی، از تمایلات اقتدارگرا و تمرکزگرای دولت‌های نفتی فاصله می‌گیرد، همانطور که مطلوب نظر دو پیشنهاد دیگر بود، بدون اینکه عدم مزایای آنها را داشته باشد یعنی بازار نفت بین‌المللی پرهرج و مرج، و درآمدهای صادراتی نفت بی‌ثبات و غیربهینه که به خاطر گزینه خصوصی‌سازی به‌وجود خواهد آمد، همچنین مشکلات مرتبط با توزیع درآمدهای نفت بین مردم آن طور که در بالا بحث شد. از جنبه اقتصادی، بیشتر درآمد نفت بین مناطق محروم توزیع خواهد شد و بنابراین فقر و توزیع درآمد بهتر می‌شود بدون اینکه پتانسیل توسعه‌ای مخارج نفتی تضعیف شود. به محض اینکه پیش نیازهای نهادی برای این پیشنهاد فراهم شد، استفاده کارا از درآمدهای نفت برای تقویت فعالیت بخش خصوصی و ایجاد تنوع صادراتی یک مساله فن سالارانه شده و گروه‌های ذی‌نفع در مرکز، مثل حالت فعلی، مانع آن نخواهند شد.در طرف منفی قضیه، تردید‌هایی درباره پیشنهاد منطقه‌ای در رابطه با امکان افزایش تنش‌های منطقه‌ای و کشمکش‌های قوی مطرح می‌گردد. به نظر ما، چنین دغدغه‌هایی بی‌پایه و اساس است. درحال حاضر قوی‌ترین عنصر در تضمین انسجام منطقه‌ای و قومی، نیروی دولت مرکزی است. با اجرای گزینه پیشنهادی منطقه‌ای شدن توزیع نفت، وابستگی متقابل اقتصادی و نفع شخصی، قوی‌ترین عنصر در تضمین انسجام منطقه‌ای و قومی خواهد بود به جای اینکه نیروی دولت مرکزی باشد هر چند که دولت قطعا نقشش را نیز ایفا می‌کند. در ابتدا، جریان یافتن درآمدهای نفت به مناطق مختلف همچون چسبی در جهت تقویت انسجام منطقه‌ای عمل می‌کند، یا به عنوان رگی که بخش‌ها یا مناطق مختلف را در بدن ملت متصل می‌سازد، اما بدون اینکه دولت مرکزی، مرکز جاذبه آن باشد. در بلندمدت‌تر، با تنوع اقتصادی و کاهش وابستگی به نفت، وابستگی متقابل و متنوع ساختن اقتصادهای منطقه‌ای است که انسجام منطقه‌ای را تقویت خواهد کرد.

● نتیجه‌گیری

پس از پیروزی انقلاب ایران در سال ۱۳۵۷، وقتی قانون اساسی جدید تهیه می‌شد، ایران شانس منحصربفردی داشت تا از یک شیوه جدید بهره‌برداری درآمد نفت استفاده کند که جلوی تمایلات تمرکزگرایی چاره‌ناپذیر روش سابق کنترل درآمد نفت توسط دولت گرفته شود. بی‌توجهی به این فرصت، همان‌طور که دراین مقاله استدلال کردیم، به تقویت تمایلات تمرکزگرای سابق در مقیاسی بزرگ‌تر انجامید. وابستگی اقتصاد به نفت افزایش یافت. شکاف تکنولوژیک بین ایران و همتایانش، هم در منطقه و فراتر از آن وسیع‌تر شده و متنوع ساختن اقتصاد متوقف گشته است. نابرابری‌های منطقه‌ای نیز افزایش یافته است. سیاست کشور اقتدارگرایانه‌تر شده و رانت‌جویی گسترده توسط گروه‌های ذی‌نفع کوته‌بین درون دولت، دموکراتیزه شدن و اصلاحات اقتصادی را خفه کرده است. کاملا بدیهی است این روندها آینده روشنی برای رشد اقتصادی و بهزیستی بلندمدت کشور ترسیم نمی‌کنند.ما در این مقاله پیشنهادات گوناگونی را مرور کردیم که برای آشتی دادن رانت‌های عظیم نفتی در اختیار دولت با یک سیاست دموکراتیک و اقتصاد متنوع مطرح شده بودند. به اعتقاد ما، گزینه منطقه‌ای که در این مقاله پیشنهاد شد، به نظر می‌رسد در مجموع گزینه مطلوب‌تری نسبت به سایر بدیل‌های پیشنهاد شده تاکنون، حداقل تحت شرایط خاص ایران باشد. این البته به هیچ وجه سخن نهایی نخواهد بود. بسیاری از جزئیات این پیشنهاد منطقه‌ای بایستی بررسی و سنجیده شود و دلیلی وجود ندارد که نتوان حتی پیشنهادات و بدیل‌های بهتری را شناسایی کرد. ما امیدواریم که این مسائل در بحث‌های جدی آتی توسط سیاستگذاران و نیز پژوهشگران اقتصاد سیاسی پی‌گرفته شود.

دکتر مسعود کارشناس

دکتر حسن حکیمیان

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان