دلایل ایجاد شرکت های دولتی را از بین ببریم

در شناخت و نقد دلایل انگیزشی ایجاد شرکت های دولتی جدید

در این مقاله به بررسی چرایی و چگونگی ایجاد شرکت‌های دولتی در اقتصاد می‌پردازیم. این مساله از آن جهت اهمیت دارد که بحث شرکت‌های دولتی و خصوصی و واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی این روزها بیش از پیش جدی شده و مورد توجه قرار گرفته است. شناسایی این علل می‌تواند به مدیران و سیاست‌گذاران خصوصی‌سازی در کشور در جهت ایجاد سیستم‌های مناسب‌تری در مسیر خصوصی‌سازی کمک نماید.

این که چرا شرکت‌ دولتی تشکیل می‌شود و کدام اهداف در تشکیل شرکت‌های دولتی دنبال می‌شود از سوالات بنیادی است که پاسخ دادن به آن زمینه را برای شناسایی جایگاه مطلوب شرکت‌های دولتی در اقتصاد مهیا می‌کند. همچنین این مساله، ماهیت فعالیت شرکت‌های دولتی یا نوع کالا و خدماتی که این شرکت‌ها تولید می‌کنند یا باید تولید کنند را مطرح می‌کند.

شرکت‌های دولتی در طول تاریخ در کشورهای مختلف به علل متفاوتی ایجاد شده است. این علل را می‌توان در قالب علل هنجاری و اثباتی دسته بندی نمود. پنجاه سال پیش، نگرش مسلط به مباحث شرکت‌های دولتی در قلمرو هنجاری قرار داشت.

در آن زمان اقتصاددانان از زاویه مبحث «شکست‌های بازار»، وجود شرکت‌های دولتی را قبول می‌کردند. در دهه ۶۰ تا ۷۰ میلادی اقتصاددانان درباره پدیده شرکت‌های دولتی مطالبی نوشتند که این شرکت‌ها چگونه باید رفتار کنند و تحلیل رفتار این شرکت‌ها چندان اهمیت نداشت. به عنوان مثال، شفرد (۱۹۸۸) هشت عامل ذیل را در ایجاد شرکت‌های دولتی موثر می‌داند:

۱) اثرات خارجی: وارد شدن در فعالیت‌هایی که دارای هزینه‌های مازاد و منافعی هستند که تلاش‌ بخش خصوصی را غیرسود‌آور می‌سازد (مانند سیستم جامع آموزشی).

۲) انحصار: در گذشته، بی‌اثر کردن انحصارات موجود و توسعه رقابت در بازار‌های انحصار چندجانبه (منافع عامه) یکی از دلایل ایجاد شرکت‌های دولتی بود. که البته این عامل امروزه دیگر چندان محلی از اعراب ندارد.

۳) عرضه ناکافی بخش خصوصی: در برخی از صنایع یا بخش‌ها ممکن است دولت تشخیص دهد که عرضه کافی نیست و باید افزایش یابد در نتیجه به جای تصحیح انگیزه‌های ورود بخش خصوصی ممکن است دولت تصمیم بگیرد که این خلا را با یک شرکت

دولتی پر کند.

۴) ایده‌آل‌های عدالت اجتماعی: به منظور ایجاد و عرضه مواردی که به فرهنگ و ایده‌آل‌های جامعه وابسته است (مثل مراقبت‌های پزشکی).

۵) ماهیت درونی بنگاه: برای اصلاح ساختار قدرت و شرایط کاری در برخی بنگاه‌ها به طوری که وضعیت این بنگاه‌ها از نظر اجتماعی قابل‌پذیرش باشد.

۶) رجحان اجتماعی: برخی جوامع، به دلایل برونزا، تولید دولتی را بر تولید خصوصی ترجیح می‌دهند. این امر، یکی از عواملی است اندازه‌‌ متفاوت شرکت‌های دولتی را از جامعه‌ای به جامعه‌‌ دیگر تفسیر می‌کند.

۷) حق حاکمیت: برای حمایت از یک رجحان اجتماعی در مقابل رقیبان خارجی (مثل خطوط هوایی ملی).

۸) نجات بنگاه‌های در حال نابودی: برای حمایت کردن از صنایع مریض تا حدی که مشکل بر طرف شود.

ماهیت و عملکرد این فهرست از توجیهات، قابل تامل است. زیرا در ارائه مثال‌های واقعی برای انگیزه‌های مطرح شده ناکام مانده است. و عملا بسیاری از این توجیهات هیچگاه توسط شرکت‌های دولتی تاسیس شده جامه عمل نپوشیده‌اند.

در ادامه تلاش‌های اقتصاددانان برای بیان دلایل شکل‌گیری شرکت‌های دولتی، بروچردینگ (۱۹۸۳) سعی کرد تا یک نظریه‌ اثباتی برای شرکت‌های عمومی بیان کند. ولی در عمل، او نیز ادبیاتی هنجاری را ارائه کرد. وی هفت انگیزه‌ را برای دخالت مستقیم دولت بیان می‌کند: ۱ـ همبستگی فرهنگی و سیاسی (مثل شرکت‌های انتشاراتی ملی)، ۲ـ حمایت از اشتغال (مثل شرکت‌های فولاد)، ۳ـ توسعه بخش‌های کلیدی به ویژه بخش‌های کمتر توسعه یافته، ۴ـ تحقق صرفه‌های مقیاس/ کنترل انحصارات طبیعی (مثل انرژی)، ۵ـ تثبیت قیمت‌ (مثل کالاهای کشاورزی)، ۶ـ امنیت عرضه فعالیت‌های مهم (مثل نفت) و ۷ـ توزیع کالاهایی که هزینه اجتماعی دارند ( مثل مشروبات الکلی و قمار).

این فهرست‌ها به خوبی اهداف و نگرش‌های ادبیات هنجاری و ناشی از ارزش‌های دولت‌ها یا مردم نسبت به شرکت‌های دولتی را شرح می‌دهد. اما، با نظریه اثباتی درباره منشا شرکت‌های دولتی فاصله زیادی دارد، زیرا:

- فرضیه صریح و آزمون‌پذیری ارائه نمی‌شود و قابلیت پیش‌بینی محدودی وجود دارد.

- در ادبیات هنجاری تاکید بر شکست بنگاه‌های خصوصی است. طبق این ادبیات، تولید خصوصی کالاها، کارآیی یا عدالت را برآورده نمی‌کند و شرکت‌های دولتی می‌توانند این مشکل را برطرف کنند. اما، دلیل موجهی برای برتری تولید عمومی یک محصول نسبت به تولید خصوصی آن وجود ندارد. جمع‌بندی مطالعاتی که در مورد مقایسه کارآیی بنگاه‌های خصوصی و عمومی بوده است، نشان می‌دهد که محققان در مورد برتری کارآیی بنگاه‌های خصوصی یا عمومی در صنایع و خدمات مختلف به نتایج مطلقی دست نیافته‌اند، اما در برخی فعالیت‌ها برتری کارآیی بنگاه‌های خصوصی برجسته‌تر می‌باشد.

- هیچکدام از فهرست‌های هنجاری، گزینه‌های رقیب را برای شرایط بیان شده بیان نمی‌کند. به عنوان مثال در حالی که شرکت‌ دولتی یکی از گزینه‌ها برای رفع عرضه ناکافی بخش خصوصی می‌باشد، در ادبیات هنجاری ایجاد چنین شرکتی تنها راه محسوب می‌شود. در حالی که یارانه دادن به بنگاه‌های خصوصی یا یارانه دادن به مصرف‌کنندگان (شبیه آنچه در مورد استفاده از انرژی خورشیدی در ایالات متحده انجام شد) می‌تواند به نحو موثری نتیجه دلخواه را‌

ـ حتی با هزینه کمترـ برآورده سازد. در حقیقت، ابزارهایی چون مقررات‌گذاری، پرداخت یارانه و شرکت‌های مختلط این گزینه‌های رقیب می‌باشند.

از دیگر سو اقتصاددان دیگری به نام راماندهام (۱۹۹۱) دو فهرست برای علل ایجاد شرکت‌های دولتی ارائه می‌کند: یکی را می‌توان طبق ادبیات هنجاری دانست و دیگری در رابطه با جایگاه رسمی دولت است.‌ فهرست اول او، تفاوت‌ ناچیزی با فهرست‌های شفرد و بروچردینگ دارد:

▪ جنبه رشد اقتصادی: برای نایل شدن به نرخ رشد اقتصادی مقبول.

▪ جنبه توزیعی: برای تقویت عدالت توزیعی به ویژه از طریق کاهش مشکلات انحصارات، تمرکز بازار و ثروت و نفوذ سرمایه خارجی به ویژه در کشورهای در حال توسعه.

▪ بحث مازاد: برای خلق مازاد در بخش عمومی تا دولت از آنها برای سرمایه‌گذاری و هزینه‌کردن استفاده کند.

▪ مزیت نسبی: استفاده از مزیت نسبی سازماندهی شرکتی در محیط دولتی به جای محیط خصوصی.

فهرست دوم راماندهام بسیار جالب است زیرا اهداف یا بهانه‌های متفاوتی را که دولتمردان کشورهای مختلف برای ایجاد شرکت دولتی بیان می‌کنند، جمع‌بندی کرده است: منافع اجتماع، وضعیت نامناسب کار‌آفرینی در بخش خصوصی، کمک کردن به بخش خصوصی، کنترل بر اقتصاد، تمرکززدایی، مبارزه با انحصار، تجدید ساختار مالکیت، عدالت توزیعی، پس‌انداز برای سرمایه‌گذاری، توجهات ویژه و کارگزاری توسعه.

دلایل هنجاری که مبتنی بر شکست بازار است دلایلی عامه‌پسند برای ایجاد و گسترش شرکت‌های دولتی است. زیرا عملکرد این شرکت‌ها با این اهداف ایده‌آل اجتماعی فاصله‌ دارد. لذا، سوال اصلی این است که چه عواملی فعالان سیاسی را برای ایجاد شرکت‌های دولتی تشویق می‌کند؟ دلایل اثباتی ایجاد و گسترش شرکت‌های دولتی به این سوال پاسخ می‌دهد. این دلایل را منظر تاریخی و رویکرد انتخاب عمومی می‌توان تحلیل کرد.

در طول تاریخ، جنگ‌ها معمولا نقش مهمی در گسترش مالکیت دولتی داشته ‌است. جنگ داخلی برای اسپانیا، جنگ جهانی اول برای آلمان، جنگ جهانی دوم برای ایتالیا و ایالات متحده چنین شرایطی به وجود آورد. دولت‌ها در این شرایط صنایع کلیدی را ملی کردند تا تولید را افزایش دهند و خودکفایی را تامین کنند.

طبق نظریه‌‌ حقوق مالکیت، مالکیت شهروندان در شرکت‌های دولتی به طور مستقیم قابل انتقال و قابل تخصیص نیست. یک شهروند فقط می‌تواند از طریق رای دادن برای انتخاب نمایندگان خود در حکومت از این حق مالکیت استفاده کند و برای نظارت بر شرکت دولتی، به دلیل مشکلات رفتار جمعی و مساله سواری مجانی انگیزه‌‌ کافی ندارد. در این شرایط، بوروکرات‌ها می‌توانند منافع خود را در شرکت‌های دولتی پیگیری کنند، به نحوی که در نتیجه رفتار رانت‌جویانه، فعالیت این شرکت‌ها را به یک بازی با جمع منفی تبدیل کنند.

با توجه به شاخه بوروکراسی نظریه انتخاب عمومی، مدیران دولتی به دنبال منافع خود (قدرت، جایگاه اجتماعی، دریافت‌های مالی و ترفیع) هستند و بهترین راهی که منافع آنها را تامین می‌کند، گسترش حوزه نفوذ و فعالیتشان می‌باشد. این امر از طریق افزایش بودجه سازمان آنها میسر می‌گردد. آنها از طریق لابی اداری و ارتباط با گروه‌های هم‌سود این بودجه را کسب می‌کنند. مدیران شرکت‌های دولتی از این طریق می‌توانند به ایجاد و توسعه‌‌ شرکت‌های تحت نفوذ خود اقدام کنند.

امکان ارتباط فسادآلود بین مدیران شرکت‌های دولتی و بوروکرات‌ها نیز می‌تواند از علل ایجاد و گسترش شرکت‌های دولتی جهت تسهیل دخالت بوروکرات‌ها باشد. این امر همچنین می‌تواند از موانع خصوصی‌سازی و تجاری‌سازی شرکت‌های دولتی باشد. هر یک از این فهرست‌های ذکر شده، حقایقی را در خصوص دلایل و ریشه‌های شکل گیری شرکت‌های دولتی در خود داشتند، قطعا هیچ‌کدام به صورت کامل قدرت

توضیح دهندگی این پدیده را ندارند، اما می‌توان از آنها حقایقی را استخراج کرد.

از مجموع آن چه بیان شد، نتیجه می‌گیریم که غالبا شرکت‌های دولتی به دلایل ارزشی و هنجاری و نه دلایل واقعی اقتصادی تاسیس شده اند. همچنین غالبا این شرکت‌ها در پیگیری و محقق ساختن همان دلایل هنجاری اولیه نیز ناکام بوده اند یا موجب ایجاد هزینه‌ها و مخارج فراوانی گشته اند که دولت‌ها را نسبت به پیگیری آن دلایل اولیه بی میل کرده است. به نظر می‌رسد که دولت‌ها در حین خصوصی‌سازی (البته خصوصی‌سازی به معنای آزادسازی و محدود شدن دولت به امور حاکمیتی مد نظر است و نه آنچه در ایران در حال رخ دادن است) می‌بایست به انگیزه‌های ایجاد شرکت‌های دولتی جدید توجه کرده و از تقویت شدن این انگیزه‌ها جلوگیری نمایند.

علی کیوان پناه

پاورقی

Borcherding

Hinds, Sanchez and Schap, ۲۰۰۴.

Ramanadham

Public Choice

Toninelli, ۲۰۰۰.

Niskanen, ۱۹۷۱.

Interest Groups

Shapiro, ۱۹۷۳.

Shleifer and Vishny, ۱۹۹۴